2019年2月19日，美國總統(tǒng)特朗普在白宮簽署建立美國“天軍”的“航天政策指令4”，指示國防部給國會起草一項法案，在空軍內(nèi)創(chuàng)建美國武裝部隊的第六支力量武裝力量，以此作為邁向未來“天軍”完全獨立的第一步，這標(biāo)志著爭議已久的組建“天軍”計劃取得實質(zhì)性重大進展。

“天軍”參謀長職位由四星上將擔(dān)任

根據(jù)白宮公布的政策指令文本，指令明確了“天軍”創(chuàng)建目標(biāo)、任務(wù)使命、職責(zé)劃分、隸屬關(guān)系和部門協(xié)調(diào)等重要問題，美國“天軍”建設(shè)總體構(gòu)想呼之欲出。根據(jù)指令要求，“天軍”將被授權(quán)組織、訓(xùn)練和裝備美國的太空部隊，履行戰(zhàn)斗和戰(zhàn)斗支援職能，以確保國家在和平與沖突時期自由進出與利用太空，為國家領(lǐng)導(dǎo)人提供獨立的“天軍”事選項，有效增強聯(lián)合部隊的殺傷力和作戰(zhàn)效能，其主要任務(wù)使命包括：

?保護美國的太空利益；

?確保美國不受阻礙地開展太空活動；

?懾止侵略，確保美國家利益不受太空敵對行為侵犯；

?整合所需太空能力，支持美國所有聯(lián)合作戰(zhàn)司令部；

?在太空、自太空和對太空投射軍力，以支持美國利益；

?培育、維持和優(yōu)化支撐國家太空安全的專業(yè)人員團隊。

指令規(guī)定“天軍”由來自國防部內(nèi)遂行和直接支持太空作戰(zhàn)行動的現(xiàn)役和文職人員組成，具體事項由國防部長與各軍種部長協(xié)商確定。此外，“天軍”將負責(zé)所有主要“天軍”事采辦項目，為所有太空作戰(zhàn)相關(guān)專業(yè)人員（包括作戰(zhàn)、情報、工程、科學(xué)、采辦和網(wǎng)絡(luò)專業(yè)人員）提供職業(yè)發(fā)展路徑。

關(guān)于“天軍”組織領(lǐng)導(dǎo)，指令要求空軍設(shè)“天軍”參謀長職位，由四星上將擔(dān)任，并成為參謀長聯(lián)席會議一員，明確總統(tǒng)在參議院建議和同意基礎(chǔ)上任命一名空軍文職副部長，專職負責(zé)太空事務(wù)，并要求國防部長將“天軍”預(yù)算列入總統(tǒng)2020財年預(yù)算申請。

分步實施但最終目標(biāo)不變

早在2001年，美國國會拉姆斯菲爾德委員會就提出在空軍組建相對獨立的太空部隊，類似海軍陸戰(zhàn)隊之于海軍，但由于各方意見不一而作罷。此后創(chuàng)建“天軍”的不同提議屢見不鮮，但由于各種原因，也都僅僅停留在字面上。直到特朗普上臺執(zhí)政，組建“天軍”才真正進入政府議程。2018年3月，特朗普首次提到建立一支獨立“天軍”，當(dāng)時還被不少人認(rèn)為是一句玩笑話。2018年6月，特朗普在簽署“航天政策指令3”時宣稱，他已指示國防部啟動“天軍”獨立進程，白宮與國會、五角大樓在“天軍”建不建、如何建問題上的爭議才浮上臺面。

按照特朗普最初的本意，應(yīng)按照獨立于空軍，與其他軍種平等的第六支武裝力量來創(chuàng)建“天軍”，對此國會反對強烈，多數(shù)認(rèn)為勞民傷財、得不償失，軍方內(nèi)部也有不同聲音，尤其是空軍明顯抵觸。由于國會擁有決定“天軍”最終能否成立的裁決權(quán)，因此白宮必須考慮國會能否接受的現(xiàn)實，建立“天軍”只得從最初設(shè)想的一步到位轉(zhuǎn)變到先相對獨立、成熟后再完全獨立的分步實施。

根據(jù)指令要求，此次“天軍”創(chuàng)建，第一步是在空軍內(nèi)部建立相對獨立的“天軍”，條件成熟后再逐步過渡到完全獨立的“天軍”。雖然用了“天軍”之名，但實際上更像是用國會最初推動的“海軍陸戰(zhàn)隊”模式創(chuàng)建“天軍”，而非特朗普先前主張的完全獨立模式來創(chuàng)建“天軍”。此事表明，為了避免組建“天軍”計劃流產(chǎn)，也不得不面對政治現(xiàn)實而選擇妥協(xié)。

即使如此，特朗普想建立完全獨立“天軍”的最終目標(biāo)并未改變。政策指令明確提出，隨著“天軍”建設(shè)逐步成熟，未來將有必要建立一個單獨的“天軍”作戰(zhàn)部門，并從空軍接管“天軍”建設(shè)職責(zé)。為此，指令要求國防部長定期審查評估，以確定何時建議總統(tǒng)尋求立法建立這樣一個單獨的“天軍”作戰(zhàn)部門。

與情報部門整合的難度最大

組建“天軍”是否從空軍剝離，是否整合情報航天力量在美國內(nèi)部一直存在爭議，也是影響組建“天軍”進程的主要瓶頸問題。此次特朗普簽署的太空政策指令，實際上是各方利益妥協(xié)的產(chǎn)物，選擇了一條比較穩(wěn)妥的折中路線。

由于擔(dān)心龐大的太空軍事預(yù)算落入他手，空軍一直反對“天軍”獨立于空軍。一方面，此次“天軍”留在空軍，意味著空軍在此輪博弈中稍占上風(fēng)，太空軍事預(yù)算這塊肥肉仍將由空軍主導(dǎo)。另一方面，“天軍”相對獨立的組織架構(gòu)也給了其更多與國會和工業(yè)部門對話的權(quán)利，有利于游說空軍以外的力量來獲得更多資金支持。此外，為了預(yù)防空軍領(lǐng)導(dǎo)層忽視“天軍”建設(shè)，政策指令對“天軍”領(lǐng)導(dǎo)層級與權(quán)威也給予了特別考慮?！疤燔姟彪m居空軍之下，但“天軍”參謀長與空軍參謀長一樣都是四星上將，并且都是參謀長聯(lián)席會議成員，似乎有平起平坐之勢。指令還提升了空軍負責(zé)太空事務(wù)的文職副部長任命權(quán)限，明確在國會建議和同意的基礎(chǔ)上，由總統(tǒng)批準(zhǔn)任命。這不僅提高了太空專職副部長職位的權(quán)威，對空軍領(lǐng)導(dǎo)層重視“天軍”也是一種無形壓力。上述安排既考慮了照顧空軍既得利益，又體現(xiàn)了對“天軍”建設(shè)的重視，折中妥協(xié)的意味盡在其中。

美國國家安全太空包括軍事與情報兩大部分，包括國家偵察局、國家安全局在內(nèi)的情報部門占有太空大量經(jīng)費預(yù)算，并且不公開，估計每年情報部門太空經(jīng)費預(yù)算與空軍非機密的太空經(jīng)費預(yù)算規(guī)模相當(dāng)。由于軍事與情報航天有相當(dāng)程度的交叉與重疊，美國內(nèi)部一直有聲音呼吁整合軍事與情報航天，但由于情報部門的特殊性，整合的分歧與爭議也最大。此次指令明確“天軍”不包括國家偵察局、國家安全局等從事衛(wèi)星偵察的情報部門（當(dāng)然也不包括國家航天局、國家海洋與大氣管理局等民用航天機構(gòu)），同時也要求國防部長與國家情報總監(jiān)應(yīng)建立并加強雙方的合作機制，提高軍事與情報工作的統(tǒng)一性和有效性。為了最終解決軍事與情報航天整合問題，指令明確國防部長與國家情報總監(jiān)應(yīng)在180天內(nèi)向總統(tǒng)提交一份報告，說明為加強合作而采取和計劃采取的舉措，包括必要和合適的立法提案。上述安排表明，美國在整合軍事與情報航天上選擇了一條先研究、再行動的穩(wěn)妥路線，避免對現(xiàn)行太空體制帶來大的沖擊。

太空司令部與“天軍”各負其責(zé)

政策指令進一步明確了“天軍”與即將組建的太空司令部各自職責(zé)?？傮w來講，“天軍”擔(dān)負部隊建設(shè)職責(zé)，負責(zé)組織、訓(xùn)練及裝備太空部隊；太空司令部擔(dān)負作戰(zhàn)指揮職責(zé)，負責(zé)組織與指揮全球太空作戰(zhàn)，就像美特種作戰(zhàn)司令部指揮特種部隊在全球的行動一樣。一定程度上講，建立統(tǒng)一的太空司令部比建立“天軍”更重要，關(guān)系到太空備戰(zhàn)打仗的緊迫問題。具體而言，太空司令部將履行聯(lián)合作戰(zhàn)司令部所有職責(zé)，包括先前戰(zhàn)略司令部擔(dān)負的太空作戰(zhàn)相關(guān)職責(zé)，還將負責(zé)向聯(lián)合部隊提供并訓(xùn)練太空作戰(zhàn)人員。太空司令部將負責(zé)組織指揮可能發(fā)生在太空、地面或電磁頻譜疆域的所有“天軍”事行動。

為了界定清晰“天軍”與太空司令部各自管理與指揮權(quán)限，指令要求國家太空委員會和國家安全委員會協(xié)調(diào)并加強對太空作戰(zhàn)權(quán)限的審查評估，國防部長應(yīng)在今后90天內(nèi)向國家太空委員會和國家安全委員會提出相關(guān)作戰(zhàn)權(quán)限變更建議，然后由國家太空委員會和國家安全委員會對此建議組織機構(gòu)間審查，完成期限為國防部長提出建議后60天，審查完成的最終建議提交總統(tǒng)批準(zhǔn)。由此可以看出，雖然“天軍”與太空司令部總體上職責(zé)分明，但具體權(quán)限細節(jié)劃分還有待下一步協(xié)調(diào)后明確。

（作者系國防科技大學(xué)太空安全戰(zhàn)略研究中心教授）