科技型企業(yè)孵化器（以下簡稱“孵化器”）是為科技型初創(chuàng)企業(yè)和創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊提供科技創(chuàng)業(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。在發(fā)展“新質(zhì)生產(chǎn)力”的時代新要求下，孵化器的發(fā)展思路折射出本土科技產(chǎn)業(yè)的建設(shè)方向。

2024年11月，《科技型企業(yè)孵化器認(rèn)定管理辦法（征求意見稿）》（后稱“新辦法”）發(fā)布。新辦法首次對孵化器進(jìn)行分級管理，減少了對場地設(shè)施、人才學(xué)歷等方面的限制，提高了對服務(wù)收入和投資收入占比的要求。此舉或旨在降低中國孵化器對地產(chǎn)、物業(yè)管理和政策補(bǔ)貼的依賴，提升其專業(yè)服務(wù)能力。新辦法一經(jīng)問世，引發(fā)大量孵化器的焦慮。

新政在怎樣的背景下出臺？鞏固了哪些既有目標(biāo)，又體現(xiàn)了哪些新風(fēng)向？澎湃研究所研究員通過分析1996年、2006年、2010年、2018年、2024年五個版本的孵化器管理辦法，參考“十五”到“十三五”四個五年規(guī)劃報告，結(jié)合對火炬眾創(chuàng)孵化博物館館長范偉軍的采訪，討論此題。

政策背景：時代新要求與科技部重組

孵化器最早由科技部與聯(lián)合國合作引入中國。1987年5月，聯(lián)合國科技促進(jìn)發(fā)展基金會主席拉卡卡先生訪問中國，并向國家科委領(lǐng)導(dǎo)提出在中國建立企業(yè)孵化器的建議，得到了支持。一個月后，中國第一家科技企業(yè)孵化器——武漢東湖新技術(shù)創(chuàng)業(yè)者中心誕生。

早期的孵化器還叫“高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心”，為事業(yè)單位。比如武漢東湖新技術(shù)創(chuàng)業(yè)者中心是副縣級事業(yè)單位，列有事業(yè)編制人員10名，到1990年才開始執(zhí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。1988年8月，中國啟動發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)性計劃——“火炬計劃”；明確表示建立有中國特色的高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心/孵化器是火炬計劃的一項重要任務(wù)。

在中國孵化器早期，創(chuàng)辦孵化器的目標(biāo)包括“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”“發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)”“創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會”等。對于“就業(yè)”這一目標(biāo)，2001年《中國科技企業(yè)孵化器“十五”期間發(fā)展綱要》中寫到，“中國加入WTO以后，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和部分弱小的科技企業(yè)將受到巨大沖擊，就業(yè)問題將再次成為社會不穩(wěn)定的重要因素?！?/p>

在科技部火炬計劃的引導(dǎo)下，中國孵化器數(shù)量快速增加，就業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大。據(jù)2001年數(shù)據(jù)指出，企業(yè)孵化器自誕生后的50年間，全球總量近3000家。而中國科技企業(yè)孵化器數(shù)量從1995年有記錄開始，突破3000家僅花費(fèi)了22年，而且又用5年的時間就突破了6000家（參考圖1）。2022年，科技企業(yè)孵化器覆蓋就業(yè)306.6萬人，累計畢業(yè)企業(yè)23.7萬家。

數(shù)據(jù)來源：《中國火炬統(tǒng)計年鑒（2023）》謝秋伊 制圖

伴隨量的擴(kuò)張，孵化器業(yè)取得了許多成就，奠定了中國科技企業(yè)服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)，培育了一批對推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展具有重要意義的科技成果、企業(yè)和人才。但同時，孵化器在高速發(fā)展的過程中也不斷面臨挑戰(zhàn)（參考表1）。

從“十五”到“十三五”的孵化器規(guī)劃報告可看出，這些挑戰(zhàn)指向一個共同的核心——對企業(yè)的服務(wù)急需從物業(yè)、政策為主的基礎(chǔ)性常規(guī)服務(wù)，向以創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長為核心的孵化服務(wù)提升。

數(shù)據(jù)來源：五年規(guī)劃政策文本 謝秋伊制圖注：《國家科技企業(yè)孵化器“十四五”發(fā)展規(guī)劃》沒有刊發(fā)

后來，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會形勢發(fā)生變化，中國孵化器業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展周期。以2018年中美貿(mào)易戰(zhàn)為節(jié)點，美國加強(qiáng)了對中國的科技封鎖和貿(mào)易摩擦。后疫情時期，中國房地產(chǎn)開始進(jìn)入結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型期，地方政府債務(wù)壓力增大，同時面臨國內(nèi)需求不足，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難等問題。在這個環(huán)境下，孵化器以補(bǔ)貼和收租為主的盈利模式面臨更大挑戰(zhàn)。

2023年3月，國務(wù)院提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，重新組建科學(xué)技術(shù)部。將原科學(xué)技術(shù)部有關(guān)孵化器建設(shè)的職責(zé)——組織擬訂高新技術(shù)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃和政策，指導(dǎo)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等科技園區(qū)建設(shè)，指導(dǎo)科技服務(wù)業(yè)、技術(shù)市場、科技中介組織發(fā)展等——劃入工業(yè)和信息化部。

2024年11月刊發(fā)的《科技型企業(yè)孵化器認(rèn)定管理辦法（征求意見稿）》，就是工信部從科技部接手孵化器的指導(dǎo)和管理工作以來最重大的政策更新。這份文件展示了工信部根據(jù)新經(jīng)濟(jì)周期，調(diào)整中國孵化事業(yè)發(fā)展方向的新思路。

政策細(xì)節(jié)：新政新在哪？

澎湃研究所研究員詳細(xì)對比2018年《科技企業(yè)孵化器管理辦法》（以下簡稱“老辦法”）和2024年“新辦法”的政策文本，發(fā)現(xiàn)新辦法延續(xù)了老辦法“培育科技型企業(yè)，弘揚(yáng)企業(yè)家精神”“朝著多元主體的方向發(fā)展”和“促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”的導(dǎo)向。但同時，“新辦法”有以下五個顯著的差別。

第一，總目標(biāo)強(qiáng)調(diào)建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，打造“新質(zhì)生產(chǎn)力”。在第一章總則中，2024年“新辦法”的目標(biāo)定位于“促進(jìn)科技成果加快產(chǎn)業(yè)化”和“建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”，要形成“優(yōu)質(zhì)高效”的發(fā)展格局。而2018年“老辦法”的相同位置，提出是為了“支持科技型中小微企業(yè)快速成長”“推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新上水平”和“促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化”。

這一目標(biāo)側(cè)重的變化，深刻影響了對孵化器的定義、評估和管理工作。孵化器的公益性和就業(yè)促進(jìn)屬性有所減弱，而服務(wù)科技產(chǎn)業(yè)的屬性則得到增強(qiáng)。這意味著，從支持科技成果轉(zhuǎn)化的角度，孵化器的管理焦點不再僅僅停留在空間、就業(yè)、專利、人才等‘中間指標(biāo)’，而是進(jìn)一步聚焦于轉(zhuǎn)化的終點——產(chǎn)業(yè)化和市場化。

第二，減少空間、人才、專利、就業(yè)方面的指標(biāo)，增加對專業(yè)服務(wù)和自有投資的要求。“老辦法”定義科技企業(yè)孵化器為“提供物理空間、共享設(shè)施和專業(yè)化服務(wù)的科技創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)”。硬性要求“孵化器可自主支配場地需不低于1萬平方米”，且“在孵企業(yè)注冊地和主要研發(fā)、辦公場所須在本孵化器場地內(nèi)”。還要兼負(fù)“推動留學(xué)人員、科研人員及大學(xué)生創(chuàng)業(yè)就業(yè)”和“引進(jìn)海外優(yōu)質(zhì)項目、技術(shù)成果和人才等資源”的任務(wù)。

以上均不是新政要點?！靶罗k法”定義科技型企業(yè)孵化器是“為科技型初創(chuàng)企業(yè)和創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊提供經(jīng)營設(shè)施、技術(shù)支持、創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)、市場拓展、投資融資、管理咨詢等專業(yè)服務(wù)的科技創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)”。刪除和減少了對孵化場地的面積要求和運(yùn)營年限要求，提高了對服務(wù)收入（不含房租收入）和投資收入的硬性劃線。以及，可能因為原科技部引進(jìn)國外智力的工作現(xiàn)劃入了人力資源和社會保障部，新政刪去了人才和項目引進(jìn)、留學(xué)生創(chuàng)業(yè)的相關(guān)表述。

第三，分級認(rèn)定，越市場，越產(chǎn)業(yè)，越“卓越”。“老辦法”只有“國家級科技企業(yè)孵化器”一個標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，而“新辦法”按業(yè)務(wù)性質(zhì)分綜合類孵化器和專業(yè)類孵化器，按業(yè)務(wù)質(zhì)量分成基礎(chǔ)級、高能級和卓越級三類。其中，卓越級只有專業(yè)類孵化器能夠申請。

專業(yè)類孵化器的卓越級標(biāo)準(zhǔn)中，刪除了對場地和運(yùn)營年限的要求（而基礎(chǔ)級和高能級只是降低了該要求），且在孵企業(yè)的數(shù)量要求（30家）比基礎(chǔ)級（50家）還低。但相比前兩級，卓越級提高了對團(tuán)隊和服務(wù)、專業(yè)服務(wù)收入和投資收入占比、自有投資能力的要求，并對每年畢業(yè)企業(yè)數(shù)量劃了硬線。

這些指標(biāo)的變化說明，一家“卓越”的孵化器，可以沒有空間，也可以是剛成立的新銳，只要能綜合市場資源進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化，就是“卓越”。此外，“眾創(chuàng)空間”的說法沒有再被提及。

第四，動態(tài)管理，防止“躺平”。“老辦法”用一個章節(jié)（六個條款）的篇幅闡述“國家級科技企業(yè)孵化器”的申報和管理工作，而“新辦法”這部分內(nèi)容增至四個章節(jié)（十四個條款），其中大量新增內(nèi)容涉及開展常態(tài)化監(jiān)督，防范弄虛作假、偷稅漏稅和數(shù)據(jù)造假。

此外，動態(tài)監(jiān)管要求也有所提高。老辦法“定期”開展考核評價，“連續(xù)2次考核評價不合格取消資格”。而新辦法“每兩年”組織績效評價，等級為D（不合格）的撤銷評級。具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，很多累計性指標(biāo)也改成了當(dāng)年指標(biāo)。

第五，區(qū)域上弱化均衡，鼓勵挑頭。“老辦法”規(guī)定，全國艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的科技企業(yè)孵化器，相關(guān)要求可降低20%。而“新辦法”中這一比例變成了10%。此前20%的標(biāo)準(zhǔn)，或是為了減緩“孵化器地區(qū)和城鄉(xiāng)發(fā)展差異仍較大”，但當(dāng)前全國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)緩慢、科技產(chǎn)業(yè)內(nèi)外壓力增加，要優(yōu)先“支持經(jīng)濟(jì)大省挑大梁”[2]，向有能力做產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、高科技創(chuàng)業(yè)的地區(qū)傾斜資源。

政策影響：業(yè)界面臨洗牌

火炬眾創(chuàng)孵化博物館館長范偉軍認(rèn)為，“新辦法”落實后會對當(dāng)前孵化器行業(yè)產(chǎn)生較大影響：一大批存量孵化器會因為不能適應(yīng)新要求“倒下”，一小批新生和轉(zhuǎn)型孵化器會迎來新的“風(fēng)口”。

“中國大量的孵化器以‘二政府’‘二房東’的方式運(yùn)作，靠租金和補(bǔ)貼，在房地產(chǎn)繁榮時期掙了很多錢?！狈秱ボ娬f，這導(dǎo)致當(dāng)前孵化器存在較為嚴(yán)重的粗獷式發(fā)展、服務(wù)同質(zhì)化、數(shù)量泡沫化的問題。

“這些孵化器可能無法達(dá)到新政對于產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化的要求，如果不認(rèn)清現(xiàn)實、深入產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新的盈利模式，會面臨淘汰?！狈秱ボ姽烙?，目前滿足要求的從業(yè)人才和孵化器數(shù)量較少，本次洗牌的“淘汰率”可能在八成以上。

雖然很多從業(yè)者會對“新辦法”表示“猝不及防”，但實際上這一趨勢早有預(yù)示。在科技部治下，每個五年規(guī)劃都提出了增強(qiáng)孵化服務(wù)質(zhì)量的問題（參考表1），而1996年、2006年、2010年、2018年四份管理辦法，也在不斷細(xì)化和增強(qiáng)對專業(yè)服務(wù)能力的權(quán)重。

此外，北京和上海已先試先行，在本次新政前就推出了類似理念的孵化器管理方案。2022年，北京印發(fā)《標(biāo)桿孵化器培育行動方案（2022—2025年）》，首要目標(biāo)是“實現(xiàn)硬科技孵化服務(wù)效能大幅提升”。2023年，上海出臺《上海市高質(zhì)量孵化器培育實施方案》，首要目標(biāo)是“全市孵化器從基礎(chǔ)服務(wù)向精準(zhǔn)服務(wù)、從集聚企業(yè)向孕育產(chǎn)業(yè)、從孵化鏈條向厚植生態(tài)轉(zhuǎn)變”。

認(rèn)定比例上，“標(biāo)桿”和“高質(zhì)量”孵化器的數(shù)量更低。截至2024年4月，北京認(rèn)定了23家標(biāo)桿孵化器，而2022年北京原本擁有272個科技企業(yè)孵化器（65個國家級），認(rèn)定比例在8.5%左右。截至2025年1月，上海認(rèn)定7家高質(zhì)量孵化器，而2022年上海擁有204個科技企業(yè)孵化器（63個國家級），認(rèn)定比例在3.4%左右。

因此，可以預(yù)見，符合“新辦法”的孵化器數(shù)量會遠(yuǎn)低于“老辦法”下的存量，這意味著國家對科技孵化的資源投入會更加集中，行業(yè)面臨洗牌。

政策建議：擴(kuò)散建設(shè)卓越孵化器的知識

雖然提高專業(yè)科技孵化服務(wù)能力的趨勢和信號早已存在，但客觀上，這一宏觀政策將造成行業(yè)較大波動，從而影響已有孵化器及旗下企業(yè)對營商環(huán)境和政策穩(wěn)定性的感知。

對此，澎湃研究所研究員有三個建議。

第一，孵化器政策的新導(dǎo)向在接下來較長的一段時間里要保持穩(wěn)定。當(dāng)前的新辦法還是征求意見稿，吸收建議后會調(diào)整、公布正式版，正式版公布后，還會出臺更多配合政策。這些政策組合的理念應(yīng)該和新辦法保持相對一致，持續(xù)釋放信號，強(qiáng)調(diào)政策導(dǎo)向。意志堅定不走回頭路，才能讓企業(yè)放心轉(zhuǎn)型、放心投資。

第二，加強(qiáng)政企溝通，向社會介紹改革的思路和原因，獲取更多輿論支持，深入了解孵化器轉(zhuǎn)型一線遇到的困難，盡量減少存量孵化器轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性困難。同時有效擴(kuò)散關(guān)于存量孵化器如何轉(zhuǎn)型“卓越”的知識，為存量孵化器找到新的盈利模式給予學(xué)習(xí)和探索的機(jī)會。

第三，制定孵化器扶持新政過程中，要充分吸取以往經(jīng)驗，評估政策公布后的非預(yù)期后果。要讓市場發(fā)揮決定性作用，注意補(bǔ)貼制度不應(yīng)扭曲正常的孵化市場激勵結(jié)構(gòu)，不要以獲取新補(bǔ)貼為目標(biāo)導(dǎo)向，以免造成新的浪費(fèi)。同時，有效補(bǔ)貼外溢性較強(qiáng)的創(chuàng)新環(huán)節(jié)以減緩市場失靈，提高整體行業(yè)的效率水平。