近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（下稱“《意見》”）。

據(jù)中誠信國際，《意見》主要有6點值得關(guān)注：投向領(lǐng)域?qū)嵭小柏撁媲鍐巍惫芾恚瑸橥断蝾I(lǐng)域拓寬奠定制度基礎(chǔ)，為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)提供更多支撐；作資本金范圍擴大至22個，作資本金比例上限提高至30%，助力更好發(fā)揮政府投資帶動作用；“自審自發(fā)”試點落地11個地區(qū)，增強地方自主性及靈活性；優(yōu)化額度分配，堅持正向激勵、向使用效益好的地區(qū)傾斜，提升資金使用效率；專項債早發(fā)行、早使用，促進穩(wěn)增長效應及時發(fā)揮；強化全流程管理，更加重視資產(chǎn)管理及償債保障，推動“債務(wù)-資產(chǎn)”有效轉(zhuǎn)化。

一般而言，地方政府專項債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項目，發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應的，政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。

實行“負面清單”管理擴大投向領(lǐng)域

《意見》提到，實行專項債券投向領(lǐng)域“負面清單”管理，將完全無收益的項目，樓堂館所，形象工程和政績工程，除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施和一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目納入專項債券投向領(lǐng)域“負面清單”，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。

東方金誠研究發(fā)展部執(zhí)行總監(jiān)馮琳對澎湃新聞分析稱，此舉擴大了專項債的投向領(lǐng)域，拓寬了專項債資金可投項目范圍，有利于改善近年專項債發(fā)行使用中存在的“錢等項目”問題，提高專項債發(fā)行使用效率。

上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院、中國發(fā)展研究院副研究員鐘輝勇對澎湃新聞表示，“負面清單”管理可以有效地避免資金流向低效無收益，或者說不符合政策導向的項目。

“‘負面清單’管理模式下，地方可自行決定專項債項目投向領(lǐng)域，專項債投向領(lǐng)域?qū)⒂休^大幅度的拓寬，這有助于促進專項債項目與當?shù)貙嶋H需求更好匹配，助力提升專項債資金使用效率?！敝姓\信國際研報指出。

中誠信研報認為，后續(xù)來看，各地應以專項債投向領(lǐng)域“負面清單”管理為重要抓手，進一步拓寬專項債使用范圍，積極保障重大戰(zhàn)略實施、更好適應經(jīng)濟社會發(fā)展需求，并結(jié)合實際情況動態(tài)調(diào)整“負面清單”?！柏撁媲鍐巍惫芾聿⒎且怀刹蛔儯罄m(xù)發(fā)改委和財政部將加強政策實施評估，適時動態(tài)調(diào)整專項債投向“負面清單”，更好與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相匹配。

提升專項債作資本金比例，將撬動更多社會資本

《意見》強調(diào)，擴大專項債券用作項目資本金范圍。在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，提高用作項目資本金的比例，以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限由該省份用于項目建設(shè)專項債券規(guī)模的25%提高至30%。

光大銀行金融市場部宏觀分析員周茂華對澎湃新聞表示，用于項目建設(shè)專項債資金規(guī)模提升5個百分點，也就是用于區(qū)域建設(shè)項目資金支持和保障力度明顯加大；同時，這些專項債資金用作資本金產(chǎn)生杠桿效應，將撬動更多社會資本參與重點項目建設(shè)，推動更多項目加快落地，促進經(jīng)濟發(fā)展。

鐘輝勇認為，目前部分地方政府面對項目資金不足導致的融資難題，無法推動一些重大項目落地。提升專項債作為本金的比例，可以使地方政府在推進部分重大項目時更具靈活性，并撬動更多社會資本投入。同時，在面臨經(jīng)濟下行壓力時，調(diào)整資本金比例可以更好地進行穩(wěn)定有效的投資。

馮琳指出，《意見》擴大了專項債用作項目資本金的范圍，將新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施安全性、智能化改造，以及衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等納入專項債券用作項目資本金范圍，有利于改善此前由于項目收益前景不佳導致專項債用作項目資本金的實際比例偏低的問題。同時，《意見》提出，以省份為單位，將專項債項目用作資本金上限比例從25%提高至30%，有利于更大程度上發(fā)揮專項債撬動項目投資的作用，提高財政資金使用效益。

“進一步將專項債可用作資本金的范圍擴大至22個，同時將作資本金比例的上限提升至30%，有利于提升政府投資撬動效應，發(fā)揮政府投資引導帶動社會資本的作用。同時，在財政承壓的背景下，也有助于減輕財政資金作專項債配套融資的壓力?！敝姓\信研報表示。

正向激勵提高資金使用效益

《意見》提到，額度分配管理堅持正向激勵原則，統(tǒng)籌考慮黨中央、國務(wù)院確定的重大戰(zhàn)略和重大項目支出需要，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風險、財力狀況、管理水平，以及地方項目資金需求等情況合理分配，確保向項目準備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區(qū)傾斜，提高專項債券規(guī)模與地方財力、項目收益平衡能力的匹配度。

周茂華指出，提出專項債資金正向激勵作用，主要是就是優(yōu)化財政資源優(yōu)化配置，提升專項債資金的使用效率，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，更好促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

“提出‘正向激勵原則’，使專項債額度分配向經(jīng)濟大省傾斜，目的是要使地方獲得的專項債額度與地方財力、項目收益平衡能力向匹配，確?！娩撚迷诘度猩稀?，這有利于提升專項債發(fā)行使用效率，提高資金使用效益?！瘪T琳表示。

鐘輝勇表示，“正向激勵原則”主要是為了引導政府基金更加科學合理、高效地使用專項債資金，通過專項債資金的使用推動地方經(jīng)濟發(fā)展，同時保障財政安全。

中誠信國際研報認為，當前債務(wù)限額分配存在一定錯配，各地債務(wù)限額的使用比例差異較大。堅持正向激勵原則，有利于專項債資金更好與經(jīng)濟發(fā)展實際需求相匹配，減少資金挪用、閑置等情形的出現(xiàn)，推動發(fā)揮資金實際效益。后續(xù)來看，需更加關(guān)注有限財力下地方債務(wù)限額尤其是專項債的合理分配及使用效率。

開展“自審自發(fā)”試點提升發(fā)行使用效率

《意見》提到，開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點。下放專項債券項目審核權(quán)限，選擇部分管理基礎(chǔ)好的省份以及承擔國家重大戰(zhàn)略的地區(qū)開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點，支持經(jīng)濟大省發(fā)揮挑大梁作用。對“自審自發(fā)”試點地區(qū)以外的省份，完善項目審核“綠色通道”機制。同時，對“自審自發(fā)”試點地區(qū)以外的省份，建立“常態(tài)化申報、按季度審核”機制。

地方政府專項債券項目“自審自發(fā)”試點地區(qū)名單包括北京市、上海市、江蘇省、浙江?。ê瑢幉ㄊ校不帐?、福建?。ê瑥B門市）、山東?。ê鄭u市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省，以及承擔國家重大戰(zhàn)略地區(qū)的河北雄安新區(qū)。

馮琳表示，《意見》提出開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點，試點地區(qū)包括10個省市和雄安新區(qū)。在試點地區(qū)以外的地區(qū)，完善項目審核“綠色通道”機制，對于需要續(xù)發(fā)專項債的在建項目，無需重新申報；“常態(tài)化申報、按季度審核”的項目申報審核機制，改變了以往在年底集中申報下一年項目的慣例。上述優(yōu)化措施將大大提高專項債項目的申報和審核效率，同時“自審自發(fā)”也有利于試點省份自主靈活安排專項債資金使用，這利好專項債發(fā)行和使用效率提升，將帶動專項債發(fā)行節(jié)奏加快。預計2025年專項債發(fā)行節(jié)奏將較2024年明顯前置。

鐘輝勇認為，下放專項債審批權(quán)有利于提高地方政府自主權(quán)，加快專項債的發(fā)行節(jié)奏。同時，地方政府更了解本地經(jīng)濟發(fā)展需求和項目情況，下放審批權(quán)使地方政府得以更靈活地制定項目清單，優(yōu)化債務(wù)資金配置。

中誠信國際研報指出，開展專項債項目“自審自發(fā)”試點，有助于提升發(fā)行使用效率，推動建立權(quán)責清晰的地方債務(wù)管理體系。比如，專項債項目審核權(quán)下放至省級政府有利于降低信息不對稱，一定程度上增強專項債項目與經(jīng)濟社會發(fā)展需求的實際匹配程度，有望助力專項債資金使用效率提升，同時有助于建立權(quán)責統(tǒng)一且清晰的地方債務(wù)管理體系，提高地方自主性，充分激發(fā)地方積極性與活力。此外，伴隨專項債項目審核下放，專項債項目申報流程有望提速，地方政府可結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要靈活調(diào)整專項債發(fā)行使用節(jié)奏，及時發(fā)揮專項債穩(wěn)增長效應。

中誠信國際研報同時表示，專項債項目審核權(quán)下放并不意味著放松審核。后續(xù)來看，可有序拓寬專項債項目審核自主權(quán)下放試點范圍，還可研究地方債發(fā)行主體下沉的可行性。

加快專項債券發(fā)行使用應對經(jīng)濟下行壓力

《意見》提到，加快專項債券發(fā)行使用，其中包括加快專項債券發(fā)行進度，加快專項債券資金使用和項目建設(shè)進度，加強專項債券資金使用監(jiān)管。

“‘加快發(fā)行進度、使用進度和建設(shè)進度’意在推動專項債‘早發(fā)行、早使用’，盡快形成實物工作量，切實發(fā)揮出專項債帶動擴大有效投資的政策效果，更好助力穩(wěn)增長?！瘪T琳表示。

周茂華表示，目前，我國經(jīng)濟面臨內(nèi)外環(huán)境較為復雜，國內(nèi)實施積極財政政策，加快專項債發(fā)行進度與使用，進口形成實物工作量，以應對經(jīng)濟下行壓力，滿足重點新興領(lǐng)域項目融資需求，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

鐘輝勇表示，加快專項債券的發(fā)行進度、資金使用和項目建設(shè)進度，主要是為了快速完成從債券發(fā)行到項目落地的過程，及時推動重大項目建設(shè)，提高專項債資金使用效率，避免資金滯留。

中誠信國際研報認為，今年以來，受宏觀經(jīng)濟調(diào)整、土地財政持續(xù)下滑、“以收定支”基調(diào)以及地方活力受約束等影響，財政支出節(jié)奏及地方債發(fā)行使用節(jié)奏相對偏慢，市場對積極財政政策的感受相對有限。強調(diào)“加快專項債券發(fā)行進度” “加快專項債券資金使用和項目建設(shè)進度”，后續(xù)專項債發(fā)行進度有望加快。一方面，明年專項債發(fā)行節(jié)奏或?qū)⑶爸?。另一方面，專項債發(fā)行使用進度加快將成為常態(tài)化、制度性、長期性要求。

強化全流程管理，不斷完善償債保障機制

《意見》指出，要強化專項債券全流程管理，加強專項債券項目資產(chǎn)管理，建立專項債券償債備付金制度。

馮琳表示，《意見》明確兩個重點：一是針對一些地方出現(xiàn)的專項債項目資產(chǎn)管理的問題，強調(diào)要加強專項債券項目資產(chǎn)管理，防范以項目資產(chǎn)抵押融資新增隱債和國有資產(chǎn)流失等風險，確保項目對應的政府負債和資產(chǎn)保持平衡。二是完善專項債券償還機制，鼓勵有條件的地方建立專項債券償債備付金制度。這有利于強化專項債償債保障，確保專項債還本付息，也有利于加強項目收益上繳力度，防止項目收益“跑冒滴漏”。

鐘輝勇表示，強化專項債全流程管理，主要體現(xiàn)在通過全流程監(jiān)控提高資金使用效率，同時保障債務(wù)的可持續(xù)性，降低財政風險，加快項目落地，提升資金使用的透明度，從不同角度提高專項債的投資效益。

中誠信國際研報認為，《意見》提出強化專項債券全流程管理，中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“提高投資效益”，專項債“借用管還”全流程管理將持續(xù)強化，助力提升“債務(wù)-資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率。具體來看，強化全流程管理需落實落細常態(tài)化監(jiān)管舉措，更加注重資產(chǎn)端管理，并不斷完善償債保障機制。