2019年春節(jié)前夕，我國破產(chǎn)司法改革再次邁出革命性的步伐：先是深圳在1月14日率先宣告成立破產(chǎn)法庭，接下來北京、上海也次第宣布在近期組建破產(chǎn)法庭。這是繼2016年以來全國范圍內(nèi)設(shè)置98個破產(chǎn)庭之后，破產(chǎn)司法改革推出的2.0版本。

就目前來看，世界范圍內(nèi)獨立設(shè)置破產(chǎn)法院的國家和地區(qū)并不多，而大家最耳熟能詳?shù)?，則是美國的破產(chǎn)法院。美國現(xiàn)行破產(chǎn)法院設(shè)置，肇始于1978年《破產(chǎn)法》?；蛟S，我們通過美國破產(chǎn)司法史的簡要梳理，能夠獲得經(jīng)驗和教訓(xùn)，進而為我國破產(chǎn)法庭的設(shè)立和健全尋求靈感。

美國破產(chǎn)法院的憲法背景

美國的破產(chǎn)法院體系，深深植根于其憲法傳統(tǒng)。作為聯(lián)邦制國家，其1787年《憲法》第1條第8款設(shè)置了“破產(chǎn)條款”，明確將破產(chǎn)法立法權(quán)保留在聯(lián)邦，由此，奠定破產(chǎn)法院必然超脫于各州的司法體系，破產(chǎn)司法自然也屬于美國聯(lián)邦司法體系的組成部分。但由于美國立國初期，破產(chǎn)法并未獲得穩(wěn)步發(fā)展，整個19世紀只有16年時間有破產(chǎn)法，破產(chǎn)司法系統(tǒng)在1898年《破產(chǎn)法》頒布前，并未獲得高速發(fā)展。

在1973年前，美國破產(chǎn)司法盡管貴為聯(lián)邦事務(wù)，但只能由破產(chǎn)仲裁人處理，連個法官的名分都沒有。而且，破產(chǎn)仲裁人是一種類似于律師的中介服務(wù)機構(gòu)，只能通過自己的工作，按勞取酬?；蛘邠Q句話說，破產(chǎn)仲裁人并不是“公家人”，位不高、權(quán)不重，無論是在聯(lián)邦法官還是地方法官面前，都只能自嘆弗如、自慚形穢。唯一差強人意的是，在新政改革中，《錢德勒法案》賦予破產(chǎn)仲裁人批準債務(wù)免責的權(quán)力；而1946年之后的系列修正案，則使破產(chǎn)仲裁人獲得報酬的方式，由過去收取酬金，變成領(lǐng)取固定薪資。長遠來看，美國破產(chǎn)法官的地位在逐步改善，也更有尊嚴感，但遠未達到聯(lián)邦法官的層次。

大約從1960年代開始，隨著破產(chǎn)申請數(shù)量的陡增，社會負債水平和結(jié)構(gòu)也發(fā)生天翻地覆的變化，羅斯福新政中構(gòu)建的破產(chǎn)法體系，已難以滿足現(xiàn)實需要，美國各界對于修改破產(chǎn)法達成共識。但對于如何修改破產(chǎn)法，卻陷入長久的爭執(zhí)。在新一輪破產(chǎn)法修訂中，各界爭執(zhí)的焦點之一，便是破產(chǎn)司法如何改善的問題。

概而言之，破產(chǎn)法修訂中有關(guān)破產(chǎn)司法的爭議，可分為幾個小問題，比如：第一，就破產(chǎn)案件和破產(chǎn)衍生訴訟的管轄權(quán)而言，如何在破產(chǎn)仲裁人與地方法官之間妥善分權(quán)；第二，究竟應(yīng)否設(shè)立破產(chǎn)管理署，進而將破產(chǎn)法仲裁人處理的行政事務(wù)，剝離到破產(chǎn)管理署；第三，應(yīng)不應(yīng)該提供破產(chǎn)沖裁人的待遇，賦予其聯(lián)邦法官的地位……

通往1978年《破產(chǎn)法》之路

美國1978年《破產(chǎn)法》的通過，也是“十年磨一劍”的產(chǎn)物。

美國國會于1968年正式啟動破產(chǎn)法的修訂工作。各界首先就成立專門的破產(chǎn)委員會，審查現(xiàn)行破產(chǎn)法達成一致；但對于究竟誰應(yīng)該進入破產(chǎn)委員會，則爭議甚大。

委員會人選由總統(tǒng)、最高法院首席大法官及參、眾兩院議長選擇。最初的方案認為破產(chǎn)委員會至少應(yīng)該有兩名破產(chǎn)仲裁人、兩名破產(chǎn)律師參加。破產(chǎn)仲裁人們自認為理論上比任何人都更加清楚了解破產(chǎn)法的復(fù)雜性，視為理所當然；但聯(lián)邦地區(qū)法院的法官們對此強烈反對，認為破產(chǎn)仲裁人與破產(chǎn)程序關(guān)系太過密切，而缺乏獨立性。1970年全國破產(chǎn)審查委員會成立，聯(lián)邦地區(qū)法院法官入選，而破產(chǎn)仲裁人則被排除在外。兵馬未動，先失重鎮(zhèn)。由此，可以看出破產(chǎn)仲裁人的弱勢地位。

人同此心，心同此理。破產(chǎn)仲裁人對于被忽視、被排斥，當然怒不可遏。1973年改稱法官、獲得法官的名分前后，他們決計奮起反擊。反擊之道，就是組成全國破產(chǎn)法官協(xié)會，與全國破產(chǎn)審查委員會平行、同步工作。在全國破產(chǎn)審查委員會拿出審查報告的同時，全國破產(chǎn)法官協(xié)會也完成自己的審查報告。

全國破產(chǎn)法官協(xié)會提議，破產(chǎn)程序應(yīng)保持其司法定位而非行政定位，部分行政工作可以交給托管人，但破產(chǎn)法官應(yīng)該居于破產(chǎn)程序的中心；除此之外，全國破產(chǎn)法官協(xié)會就破產(chǎn)法其他改革事項的建議，與全國破產(chǎn)審查委員會大同小異。

破產(chǎn)法官應(yīng)否終身任職？

1975年，參、眾兩院的司法委員會圍繞上述兩個報告，展開曠日持久的聽證。幾經(jīng)交鋒，各有妥協(xié)，最終眾議院以第8002號議案的方式，將兩份建議合成一份。

1977年，國會參眾兩院圍繞破產(chǎn)法改革問題，再次圍繞上述議案展開聽證。眾議院聽證會的最大共識，便是賦予破產(chǎn)法官美國憲法第三條的地位，即以聯(lián)邦法官身份從事破產(chǎn)審判，獲得終身任職的機會。然而，參議院聽證會并未如此慷慨，按照參議院的方案，破產(chǎn)法官可以獲得聯(lián)邦法官的身份，但只有12年任期，而非終身制。

如果按照眾議院的方案，這不啻是破產(chǎn)法官的福音。然而，這個福音并未能獲得廣泛的認同，其他聯(lián)邦法官反對尤其強烈。

在這個過程中，有個人物很有代表性。這個人就是聯(lián)邦最高法院首席大法官沃倫·伯格。伯格強烈反對提高破產(chǎn)法官的待遇和地位，反對給予破產(chǎn)法官美國憲法第三條規(guī)定的聯(lián)邦法官終身任職的待遇和規(guī)定。在伯格看來，提高破產(chǎn)法官的地位，將會降低聯(lián)邦法官的威望，同時他也擔心破產(chǎn)法官的素質(zhì)偏低，難以滿足公眾對聯(lián)邦法官地位和形象的期待。據(jù)說，在聽證會期間，伯格曾私下向一個法學家：“難道你會愿意接受一個破產(chǎn)法官的職位嗎？”

伯格的觀點，就是廣大聯(lián)邦法官的觀點乃至公眾意見的縮影。早在1973年，最新修訂的《聯(lián)邦破產(chǎn)程序規(guī)則》正式發(fā)布，根據(jù)該規(guī)則，破產(chǎn)仲裁人改稱法官，而不是仲裁人。然而，正是這一提高破產(chǎn)法官地位的努力，卻招來眾多聯(lián)邦法官的反對。

在廣大聯(lián)邦法官看來，破產(chǎn)法官處理其事務(wù)比較簡單低端，任其獲得聯(lián)邦法官的地位，無疑降低自己團體的水準。因而，其他聯(lián)邦法官都將賦予破產(chǎn)法官聯(lián)邦法官視為對自身地位的威脅。

而從破產(chǎn)法官的公共形象而言，也好不到哪里去。無論是1930年代的多諾萬報告，還是1971年布魯金斯學會發(fā)布的破產(chǎn)報告，破產(chǎn)法官與托管人沆瀣一氣、同流合污，令人震驚，“破產(chǎn)幫”的臭名昭著，極大地消解破產(chǎn)法官提升自身地位的努力。

破產(chǎn)法官應(yīng)否分權(quán)

另外，破產(chǎn)管理署的設(shè)置，也從側(cè)面論證當時破產(chǎn)法官并不受人尊重。

前文提及的1971年布魯金斯學會報告中，就建議國會通盤評估破產(chǎn)程序，破產(chǎn)程序的本質(zhì)應(yīng)該是行政性的，而不是司法性的；對于個人破產(chǎn)中豁免財產(chǎn)的范圍、免責與否的判斷，甚至無產(chǎn)可破案件的處理，都應(yīng)該由行政機構(gòu)處理，而不應(yīng)該由司法機構(gòu)來處理。布魯金斯學會指出，“我們已經(jīng)看到，在大多數(shù)情況下，破產(chǎn)問題是引導(dǎo)和管理的問題。當下最緊要的是針對每年數(shù)量達幾十萬的小型案件進行快速、有區(qū)別、合理的處理。這是一項行政管理工作，而不是司法工作?！辈剪斀鹚箤W會建議，個人破產(chǎn)中，完全可由行政官員完成事實調(diào)查和免責決定；甚至在企業(yè)破產(chǎn)中，也可以由行政官員來選擇破產(chǎn)托管人并建立債權(quán)人委員會。按照布魯金斯學會的建議，法院的權(quán)力將僅限于審理破產(chǎn)托管人提出的破產(chǎn)撤銷權(quán)相關(guān)訴訟。

布魯金斯學會的報告對全國破產(chǎn)審查委員會的報告，產(chǎn)生重要影響。尤其是有關(guān)上述設(shè)置破產(chǎn)管理署處理日常破產(chǎn)行政事務(wù)的觀點，被完全吸收到全國破產(chǎn)審查委員會的報告中。

破產(chǎn)法官們對此當然強烈反對。包括康拉德·希爾法官在內(nèi)全國破產(chǎn)法官協(xié)會，站在反對的第一線。希爾法官公開表示，外界所批評的破產(chǎn)執(zhí)業(yè)中的利益沖突問題，破產(chǎn)法官會遇到，破產(chǎn)行政官員同樣會遇到；破產(chǎn)管理署既要承擔行政事務(wù)，又要承擔準司法任務(wù)，那么在行政機構(gòu)調(diào)查債務(wù)人，并決定債務(wù)人是否可以免責時，由于行政官員已十分了解債務(wù)人的情況，有可能會對債務(wù)人應(yīng)否獲得免責產(chǎn)生偏見；另外，政府官僚主義的無序和失控，會使破產(chǎn)程序運作的成本大幅度攀升，破產(chǎn)案件處理的質(zhì)量則會大幅度降低。

破產(chǎn)法官的反對與其工作崗位息息相關(guān)。據(jù)粗略估算，如果設(shè)立破產(chǎn)行政機構(gòu)的思路得以推行，當時220名破產(chǎn)法官中，差不多三分之一以上的破產(chǎn)法官將不得不離任。

為徹底解決破產(chǎn)法院行政管理和司法審判功能的混同，各方圍繞破產(chǎn)行政機構(gòu)該不該設(shè)立、破產(chǎn)法官數(shù)量該不該減少，各方展開激烈的交鋒。最終達成的妥協(xié)方案，是破產(chǎn)法官的數(shù)量仍舊需要削減70位，而立法機構(gòu)則不提出設(shè)立破產(chǎn)行政機構(gòu)的建議。

幾經(jīng)博弈，1978年11月，參眾兩院的分歧終于達成一致：根據(jù)參眾兩院的共識，破產(chǎn)法官將獲得更大的權(quán)力，但不享有美國憲法第3條規(guī)定的終身任職資格。

消除各種分歧后，1978年《破產(chǎn)法》最終正式通過。但是，破產(chǎn)法官行使聯(lián)邦司法權(quán)，但卻不享有聯(lián)邦法官的待遇和地位，這一窘境最終在憲法層面埋下隱患。1982年，在北方管道建筑公司訴馬拉松管道公司一案中，聯(lián)邦最高法院直接裁定1978年《破產(chǎn)法》違憲。為此，美國國會不得不再度修訂破產(chǎn)法，形成1984年修正案。

美國破產(chǎn)司法體系的“漏洞”

目前，美國總共有349名破產(chǎn)法官。作為聯(lián)邦司法體系的一部分，破產(chǎn)法院的設(shè)置，并未按照州的數(shù)量設(shè)置，而是按照美國司法區(qū)的數(shù)量，在全美國設(shè)置94個破產(chǎn)法院。有的州可能只有一個破產(chǎn)法院，而有的州可能有兩個以上破產(chǎn)法院。

鑒于上述背景，盡管美國破產(chǎn)法院隸屬于聯(lián)邦司法系統(tǒng)，但依舊留下幾個漏洞：

第一，根據(jù)美國憲法第3條任命的聯(lián)邦法官，系終身職務(wù)，除非主動辭職或者被彈劾，否則輕易不能免職；但是破產(chǎn)法官只有14年任期，而且只能連任一次。

這導(dǎo)致破產(chǎn)法官既難以獲得聯(lián)邦法院的榮譽感，也會產(chǎn)生兩個難以避免的問題：其一，破產(chǎn)法官多從地方破產(chǎn)執(zhí)業(yè)者中產(chǎn)生。盡管選任破產(chǎn)法官事宜由聯(lián)邦上訴法院負責，但聯(lián)邦上訴法院并不會“空降”破產(chǎn)法官，而只能從相關(guān)司法轄區(qū)破產(chǎn)執(zhí)業(yè)者中產(chǎn)生。這樣的話，任何破產(chǎn)執(zhí)業(yè)者要想成為破產(chǎn)法官，必然意味著要與地方行業(yè)協(xié)會處理和諧的關(guān)系，甚至為獲得連任提名，在日常破產(chǎn)審判中當然不能自絕于地方破產(chǎn)執(zhí)業(yè)者。這會對其獨立審判產(chǎn)生潛移默化的影響。其二，破產(chǎn)法官由于有任期限制，難免有“后路思維”。無論一個任期還是兩個任期，任期結(jié)束后都得為自己找退路。檢索網(wǎng)絡(luò)，破產(chǎn)法官任期結(jié)束后轉(zhuǎn)行做律師的新聞并不鮮見，甚至會成為律師事務(wù)所對外宣傳的噱頭。無論是從個人執(zhí)業(yè)倫理，還是從破產(chǎn)司法體系的嚴肅性角度，都難免有瓜田李下之嫌。

第二，從1982年開始，破產(chǎn)法官的薪水只有聯(lián)邦法官薪水的92%。按照美國官方發(fā)布的數(shù)據(jù)計算，2018年聯(lián)邦區(qū)法官年薪為20.8萬美元，巡回法官為22.06萬美元，最高法院大法官25.53萬美元，而最高法院首席大法官年薪則為26.7萬美元。據(jù)此測算，破產(chǎn)法院作為基層聯(lián)邦司法機構(gòu)，其年收入當不超過22萬美元。

第三，聯(lián)邦法官多由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院批準后任命，但破產(chǎn)法官由聯(lián)邦巡回上訴法院選任，級別上也差一大截子。這種現(xiàn)狀，當然不利于破產(chǎn)法官在聯(lián)邦司法系統(tǒng)中的尊嚴和地位。

我國破產(chǎn)法庭往何處去？

我國設(shè)立破產(chǎn)法庭之舉的缺憾之一，就是包括互聯(lián)網(wǎng)、金融、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境等在內(nèi)，在新一輪司法體制改革中，都直接升格為“法院”。只有破產(chǎn)，依舊保留“法庭”的稱謂。一字之差，級別迥然有異。

還有個待解的問題，即未來破產(chǎn)法庭究竟是在級別上升格為破產(chǎn)法院，地域上在全國范圍內(nèi)普遍設(shè)立，還是級別上僅僅停留在破產(chǎn)法庭層面，并只允許深圳、北京、上海設(shè)立破產(chǎn)法庭？這個問題關(guān)乎破產(chǎn)司法體系改革的前景，既讓人好奇，也讓人期待。

另外，我國破產(chǎn)法庭作為司法體制改革藍圖的一部分，既需要在實體上設(shè)立獨立的機構(gòu)作為依托和支撐，更需要在體制機制上配備配套措施。這里面，涉及員額制改革在破產(chǎn)審判中的適用、破產(chǎn)法官的選任、考核、待遇等等，都需要在現(xiàn)有司法政策之外尋求“特區(qū)”，但這在多大程度上能過獲得同行和決策者支持，同樣讓人好奇和期待。

更宏觀的問題在于，設(shè)置破產(chǎn)法庭之舉，也需要妥善解決破產(chǎn)司法與破產(chǎn)行政的關(guān)系問題。對此，各地都在探索聯(lián)動機制解決，但這種解決方案不得不因人而異、因地而異、因時而異，難以給債務(wù)人、債權(quán)人提供穩(wěn)定預(yù)期。

作為學者，我個人對破產(chǎn)法庭的設(shè)置，表示審慎地歡迎。之所以審慎，既由于破產(chǎn)法庭具體情況公開的信息有限，更是由于破產(chǎn)法庭的未來，需要澄清的地方甚多。那么，破產(chǎn)法庭的未來會如何？對此問題，需要司法改革的決策者能夠更為開放地集思廣益，尋求中國破產(chǎn)司法的“最佳實踐”方案。

（作者陳夏紅為中國政法大學破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心研究員）