今年我作為訪問(wèn)學(xué)者在加州從事訪問(wèn)研究，陸續(xù)感受到美國(guó)地方政府的一些側(cè)面。

K12教育體系，即從幼兒園（Kindergarten）到12年級(jí)（12th Grade，高中）的教育體系，是加州地方政府最重要的職能，也是本地居民最容易感知到的地方公共服務(wù)。為教育而搬家是最常見(jiàn)的居住地選擇原因。在選擇居住地址之前，我咨詢了本地的師長(zhǎng)，他為我推薦了孩子的義務(wù)教育學(xué)校，據(jù)此我租賃了與此學(xué)區(qū)對(duì)應(yīng)的公寓。落地以后，我即聯(lián)系學(xué)校，提交了入學(xué)申請(qǐng)，3—4天后，孩子正式入學(xué)。

入學(xué)申請(qǐng)需要填寫比較多的信息，并提交很多文件，包括免疫記錄等，但最重要的文件主要是兩份：年齡驗(yàn)證文件和住址驗(yàn)證文件，前者主要用于確認(rèn)需要入學(xué)的年級(jí)，后者是最核心的入學(xué)資格（門檻）。住址驗(yàn)證為雙因素驗(yàn)證，需要提交房契、房產(chǎn)稅單或租約（租約上需要有學(xué)生的名字），還需要居住地址驗(yàn)證，例如標(biāo)有地址的水、電、手機(jī)的賬單。

居住地址是最重要的入學(xué)資格，很多學(xué)校會(huì)要求家長(zhǎng)、監(jiān)護(hù)人簽署學(xué)生居住地的偽證聲明，確保家長(zhǎng)充分知曉提供虛擬信息的后果（被調(diào)查、刑事起訴以及被取消注冊(cè)或退學(xué)等），同時(shí)要求學(xué)生在變更居住地兩周內(nèi)要通知學(xué)校，如果離開(kāi)了本學(xué)區(qū)則需要辦理轉(zhuǎn)學(xué)。也就是說(shuō)，學(xué)生在整個(gè)就讀階段必須要全程保持居住地與學(xué)區(qū)的對(duì)應(yīng)，這與中國(guó)大多數(shù)學(xué)區(qū)只審查入學(xué)資格有明顯差異。

居住地址之所以關(guān)鍵，是因?yàn)閷W(xué)區(qū)的運(yùn)行機(jī)制，學(xué)區(qū)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自學(xué)區(qū)內(nèi)的財(cái)產(chǎn)稅，無(wú)論自有房產(chǎn)還是租賃住宅，都會(huì)直接或間接的貢獻(xiàn)房產(chǎn)稅，因此入學(xué)資格也不會(huì)是否擁有產(chǎn)權(quán)而有所區(qū)別。

美國(guó)是最早實(shí)行學(xué)區(qū)的國(guó)家。這里的“學(xué)區(qū)”與中國(guó)通常觀念有所不同，中國(guó)內(nèi)地的學(xué)區(qū)是指某一學(xué)?；蛘邔W(xué)校集團(tuán)招生的范圍，而美國(guó)的學(xué)區(qū)（school district）是一類地方政府（local government），學(xué)區(qū)一般會(huì)成立類似于“教育委員會(huì)”（Education Committee）或者教育理事會(huì)（Board of Education）這樣的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的教育事務(wù)，學(xué)區(qū)執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)區(qū)教委負(fù)責(zé)，學(xué)區(qū)可以通過(guò)行政程序在州的法律框架內(nèi)決定入學(xué)政策、課征稅收、發(fā)行債券等。

這還會(huì)導(dǎo)出一個(gè)新問(wèn)題：如何防止學(xué)區(qū)公共資源被過(guò)度使用？假設(shè)一個(gè)場(chǎng)景，在好的學(xué)區(qū)內(nèi)，租一套小房子，租約上寫很多兒童的名字，可以攤薄成本，兒童都可以讀好的學(xué)校，這是否可行？

首先，很多州的HUD（住房與城市部）會(huì)對(duì)房東出租住房有限制，基于安全等原因限制每個(gè)房間里的居住人數(shù)。在加州，經(jīng)常會(huì)建議每個(gè)臥室不超過(guò)兩個(gè)人，一個(gè)兩臥兩衛(wèi)（2B2B）的住房，租約上就只能寫4個(gè)人的名字。HOA（業(yè)主委員會(huì)）等也會(huì)對(duì)自有房產(chǎn)進(jìn)行限制，限制業(yè)主對(duì)外出租，對(duì)自住房?jī)?nèi)的非親屬人數(shù)和入住天數(shù)也可能會(huì)限制，這些約束客觀上限制了學(xué)區(qū)入學(xué)資格被濫用。其次，對(duì)于家庭來(lái)說(shuō)，也沒(méi)有必要，因?yàn)槿雽W(xué)資格和住宅產(chǎn)權(quán)無(wú)關(guān)，租房子同樣可以上學(xué)，大大降低了實(shí)際的入學(xué)門檻。

盡管居住地址在公立學(xué)校入學(xué)中具有唯一核心的角色，但并不代表公立學(xué)校會(huì)排除所有不在本學(xué)區(qū)居住地址范圍的學(xué)生。在加州，如果一個(gè)學(xué)生是無(wú)家可歸的兒童或者被定義為寄養(yǎng)兒童（foster youth，包括由法院管轄的被虐待、忽視或者處于緩刑的兒童等），那么他同樣可以入學(xué)而無(wú)須住宅居住證明。據(jù)加州教育部統(tǒng)計(jì)，2021—2022學(xué)年，加州K12階段共有近600萬(wàn)學(xué)生，其中有10萬(wàn)左右的寄養(yǎng)兒童和近25萬(wàn)的無(wú)家可歸兒童。這些學(xué)生不僅無(wú)需提交住址驗(yàn)證，所在學(xué)校還可以獲得比普通學(xué)生高出20%以上的生均教育經(jīng)費(fèi)。

學(xué)區(qū)是美國(guó)政府最主要的功能，2022年，美國(guó)K12的全職雇員占所有廣義政府雇員（包括公立教育、衛(wèi)生、水電氣等公用事業(yè)）的41.4%。如果把中國(guó)的城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位里的國(guó)有和集體單位視為廣義政府部門，那么中國(guó)義務(wù)教育階段和高中/中職階段的教職工占總雇員的25%左右。

美國(guó)的大多數(shù)學(xué)區(qū)與中國(guó)另一個(gè)不同之處是，學(xué)區(qū)往往是獨(dú)立的地方政府，而不是地方市縣政府的下級(jí)部門。美國(guó)政府可以簡(jiǎn)單地劃為三級(jí)政府：聯(lián)邦、州和地方政府，地方政府最常見(jiàn)的是縣（county）、自治市、學(xué)區(qū)。但這些地方政府的關(guān)系比較復(fù)雜，區(qū)域、從屬關(guān)系往往互相交錯(cuò)。一般來(lái)說(shuō)，州往下的行政區(qū)劃是縣，縣內(nèi)會(huì)有若干個(gè)自治市（也有少數(shù)的市縣合一或一個(gè)市會(huì)包含若干個(gè)縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等一般目的政府（general purpose government）提供公共安全等服務(wù)，縣內(nèi)還會(huì)有特殊目的政府，學(xué)區(qū)是其中之一，其余的包括自然資源管理、消防、供水、公園、圖書(shū)館、公路等。這些特殊目的政府也可能會(huì)跨越行政區(qū)劃邊界。

學(xué)區(qū)也不是唯一的公立學(xué)校系統(tǒng)，美國(guó)除了12546個(gè)學(xué)區(qū)以外，還有571個(gè)由縣直屬（一般由COE管理，County Office of Education）、227個(gè)市直屬、36個(gè)州立學(xué)校系統(tǒng)以及479個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校系統(tǒng)。加州教育部的數(shù)據(jù)顯示，2023—2024學(xué)年的全部公費(fèi)學(xué)生中，有97.7%就讀在學(xué)區(qū)系統(tǒng)的學(xué)校。

學(xué)區(qū)獨(dú)立于縣、市等地方政府，意味著學(xué)區(qū)的人事和財(cái)務(wù)是獨(dú)立的。加州的學(xué)區(qū)一般設(shè)有教育（管理）委員會(huì)（亦可稱董事會(huì)、理事會(huì)），根據(jù)學(xué)區(qū)的類型不同，可以是5—7名成員，但學(xué)區(qū)教委成員不是由州、縣教育部門任命的，而是選出來(lái)的。每個(gè)學(xué)區(qū)在轄區(qū)按人數(shù)平均劃分為5—7個(gè)選區(qū)，每個(gè)選區(qū)內(nèi)的合格居民選出代表成員。每位成員任期四年，但交錯(cuò)任職，這樣就可以每?jī)赡旮倪x一半的成員。預(yù)算也是獨(dú)立于州、縣、市的預(yù)算，獨(dú)立編制并經(jīng)本學(xué)區(qū)教委通過(guò)，在縣、市的預(yù)算報(bào)告里，一般只能看到縣、市直屬學(xué)校系統(tǒng)的預(yù)算，而學(xué)區(qū)的預(yù)算則要到學(xué)區(qū)的網(wǎng)站上查詢。

既然學(xué)區(qū)是地方政府，學(xué)區(qū)內(nèi)的居民與學(xué)區(qū)有很多互動(dòng)，也能比較順暢地表達(dá)意見(jiàn)，包括通過(guò)選舉和罷免教委成員，讓學(xué)區(qū)的決策更偏向?qū)W區(qū)居民的偏好。還有一些州的學(xué)區(qū)，可以決定用于教育的房產(chǎn)稅率。加州的房地產(chǎn)稅率調(diào)整空間有限，但允許學(xué)區(qū)以公民投票的方式?jīng)Q定發(fā)債，每年額外開(kāi)征房產(chǎn)稅償還債務(wù)。每個(gè)家庭都想要好的教育，但好的教育需要投入。這種決策機(jī)制，一定程度上也匹配了家庭在教育投入的權(quán)利和義務(wù)。想要好的教育，就要投入更多。2008—2022年，加州72%的學(xué)校債券提案獲得通過(guò)。

學(xué)區(qū)內(nèi)居民還可以參加學(xué)區(qū)的理事會(huì)會(huì)議，除極少數(shù)因法律、隱私等原因之外，會(huì)議大部分都對(duì)公眾公開(kāi)。除此以外，加州的義務(wù)教育撥款機(jī)制要求學(xué)區(qū)的教育規(guī)劃必須回應(yīng)居民的需求，每個(gè)學(xué)區(qū)需要定期制定并評(píng)估地方控制和問(wèn)責(zé)計(jì)劃（LCAP，Local Control and Accountability Plan），在理事會(huì)會(huì)議上舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，征求意見(jiàn)，定期檢討得失。

從借鑒的角度來(lái)看，美國(guó)學(xué)區(qū)制中居民的權(quán)利（入學(xué)資格、參與治理等）與義務(wù)（繳納房產(chǎn)稅等）是一一對(duì)應(yīng)的，房?jī)r(jià)上漲對(duì)本地公共服務(wù)的好處很明顯。而國(guó)內(nèi)的學(xué)區(qū)制缺乏類似的機(jī)制，買學(xué)區(qū)房的家庭對(duì)學(xué)區(qū)的經(jīng)費(fèi)沒(méi)有直接貢獻(xiàn)，優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)資源分配的權(quán)利義務(wù)不匹配，爭(zhēng)議很大，這使得目前學(xué)區(qū)房制度飽受爭(zhēng)議。另一方面，美國(guó)的學(xué)區(qū)制賦予了本地居民參與學(xué)區(qū)治理的權(quán)利，一定程度上減少了公共服務(wù)提供者與受益者之間的沖突。

（作者聶日明為上海金融與法律研究院研究員，目前作為訪問(wèn)學(xué)者在加州大學(xué)圣迭戈分校從事訪問(wèn)研究）