住房市場化改革以來，中國普遍的住房短缺已經(jīng)顯著緩解，住房保障的政策重心轉(zhuǎn)向緩解人口凈流入大城市的新市民住房困難問題。從可選的政策工具來看，主要包括供給側(cè)的住房實物補貼（補房）以及需求側(cè)的現(xiàn)金補貼（補錢）、租房券（補券），本文將從作用機制和政策效果兩個維度進行比較分析，并結(jié)合發(fā)達經(jīng)濟體的住房補貼政策演變史厘清其適用條件，從而為中國不同供求關(guān)系的城市新市民住房補貼政策選擇提供有益參考。 

一、補房、補錢與補券的效率與住房福利改善比較

政策的效率決定了住房補貼的“杠桿效應(yīng)”大小，效率高意味著可以“花小錢、辦大事”；作為專項補貼，對住房福利的改善程度也是我們評價住房補貼政策工具的重要維度?？傮w來看，若考慮政府支出效率，以補錢為代表的現(xiàn)金補貼的效率最高，但其對于住房福利的改善程度不及補房、補券等住房專項補貼；住房專項補貼中，補券的政策效果優(yōu)于補房，原因在于補券更加靈活可控，且更有利于分散貧困、提高貧困人口人力資本積累。

（一）財政資金支出效率：現(xiàn)金補貼優(yōu)于住房專項補貼，但其住房福利改善效果欠佳

對補貼政策的效率分析一般根據(jù)支出成本和福利改善兩個維度綜合判斷。

第一，從政府支出成本來看，補錢小于補房、補券。因此，要使中低收入家庭獲得相同的住房福利，相比于現(xiàn)金補貼，住房專項補貼的政府支出更多。為了更直觀地體現(xiàn)住房專項補貼與現(xiàn)金補貼的支出成本差異，我們假設(shè)一個中低收入家庭的收入為每月5000元，并以此為例進行分析。同時假設(shè)，住房消費品的單價為每月1000元，其他商品的單價為100元，當中低收入家庭每月消費2單位的住房和30單位的其他消費品時獲得最大效益。在沒有住房專項補貼時，要提高1單位的住房消費，則要減少10單位的其他消費品消費，即住房和其他消費品的消費量分別為3和20。補房或補券提高1單位的住房消費時，相當于降低住房消費品的價格（假設(shè)此時住房消費品的單價為500元），其他消費品的價格不變，此時，住房消費品和其他消費品的消費量分別為3和35。綜上，補房或補券相當于政府支出了1500元（3*1000-3*500）。

現(xiàn)在考慮補錢的情況，若要住房福利的改善達到與補房或補券相同的量，在不考慮消費者偏好的情況下，需要補貼1000元（1*1000）。因此，從支出成本來看，補錢要優(yōu)于補房或補券（見表1）。

表1 現(xiàn)金補貼和住房專項補貼的政府支出成本

第二，從住房福利改善看，補房、補券優(yōu)于補錢。雖然現(xiàn)金補貼更有利于提高中低收入家庭的總體福利，但對住房福利的改善程度不及住房實物補貼和租房券等住房專項補貼，這主要是受到替代效應(yīng)和收入效應(yīng)雙重影響的結(jié)果。當中低收入家庭以較低的價格獲得住房時，住房消費增加而其他消費減少，即產(chǎn)生替代效應(yīng)。此時，若不改變消費者偏好和價格，則意味著其實際收入水平增加，即收入效應(yīng)。當中低收入家庭獲得現(xiàn)金補貼時，可能會將補貼用于儲蓄或購買其他商品，對于住房福利的改善將有所打折。而補房或補券時，中低收入家庭只能將補貼用于住房消費，有效地改善了中低收入家庭的住房福利。所以，補房和補券等住房專項補貼對中低收入家庭的住房問題改善效果優(yōu)于直接補錢。

（二）住房專項補貼效率：補券優(yōu)于補房

就住房專項補貼而言，補房和補券是兩類典型模式。

第一，補房是針對住房建造者的供給側(cè)補貼，補券是針對消費者的需求側(cè)補貼，此兩種補貼方式都會造成一定程度的效率損失。在沒有政府干預(yù)的情況下，住房市場的消費者和生產(chǎn)者以雙方都能接受的價格和消費量獲得均衡，補房一般是政府對住房建造者給予補貼，以鼓勵其低于市場價向中低收入家庭提供住房，新的住房消費量和價格與原始均衡點之間的差異就是政府補貼的量。

但問題在于，當政府補房導致住房價格下降時，會鼓勵更多的消費者進入市場，但此時的價格并不能鼓勵同樣多的住房建造者進入市場，所以新進入市場的消費者的需求難以得到滿足，這就是補房帶來的市場扭曲，即產(chǎn)生的整體社會效益的無謂損失（Deadweight Loss）。補券也會帶來同樣的問題，當政府對中低收入家庭進行補券時，相當于提高了住房的價格，這將鼓勵更多的住房進入市場，但這部分新增供應(yīng)量難以被消耗，同樣會造成整體社會效益的無謂損失。

第二，雖然補房和補券對生產(chǎn)者和消費者剩余的影響是相似的，但補券比補房更靈活，更利于實現(xiàn)職住平衡。

新市民的居住需求較為靈活多變。與城市本地戶籍人口相比，新市民群體流動性大，換工作的頻率相對較高。我們的實地調(diào)查顯示，90后首份工作的平均在職時間是19個月，95后更是只有7個月。為便利工作與通勤，其居住地點也會發(fā)生較為頻繁的變換，這決定了新市民需要較為靈活的居住選擇。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即使是租客對租期長短擁有更大自主權(quán)的長租公寓，平均租期也僅為9個月左右。這意味著，需要為新市民群體提供更為靈活的住房保障。

真實世界中，公共住房難以精準匹配新市民的住房需求。相比補房，補券更加靈活，有利于新市民職住平衡?；谕恋爻杀镜目剂?，公共住房一般布局在地理位置偏遠、基礎(chǔ)設(shè)施較差的地區(qū)，容易產(chǎn)生職住分離的問題，居住成本下降的代價是通勤成本和時間的上升（見圖1）。補券則將選擇權(quán)還給消費者，使得消費者能夠在一定范圍內(nèi)按照偏好選擇更合意的住房，提高消費者滿意度。此外，補券在制度設(shè)計上對參與的住房設(shè)置了進入門檻，在為消費者提供住房優(yōu)惠的同時也保障了住房質(zhì)量。需要強調(diào)的是，租房券面向市場上所有滿足條件的住房，住房市場的競爭實際上有利于提高住房的質(zhì)量，降低住房的價格。從長遠來看，整個住房市場的發(fā)展是有利于消費者的。

圖1 租房者的住房位置選擇

不少實證研究的結(jié)果也支持上述判斷。與面向生產(chǎn)者的實物補貼相比，針對消費者進行補貼的租房券成本更低，相比增加住房的生產(chǎn)計劃具有更明顯的政策效益，也更為有效，并且改善了對住房建造者補貼所引起的項目建設(shè)管理漏洞、工程質(zhì)量劣質(zhì)以及超市場需求建設(shè)等問題。事實上，針對租房券，一個潛在的擔憂是可能會造成住房租金的上漲。Eriksen和Ross (2015) 的研究表明沒有證據(jù)表明租房券的增加會影響租賃住房的整體價格，即使租房券可能會造成一定程度的房租上漲，但對于參與租房券計劃的家庭而言，只要獲得的補貼數(shù)額高于租金上漲的幅度，仍可以帶來住房福利的提高與改善。

綜上，住房專項補貼的政府支出成本要高于現(xiàn)金補貼，但就中低收入家庭的住房福利改善情況而言，住房專項補貼的住房福利改善效果要優(yōu)于現(xiàn)金補貼。更進一步地，比較住房實物補貼和租房券兩項住房專項補貼的效果，由于住房市場的需求價格彈性較大而供給價格彈性較小，所以對消費者進行補貼更能刺激中低收入家庭改善住房環(huán)境。因此，補券相比于補房、補錢更能改善中低收入家庭的住房福利。 

二、住房補貼政策工具的適用條件和時機選擇

住房補貼策略的政策選擇，不僅需要考慮成本和效率，更需要充分考察其適用條件。在操作層面，住房補貼的政策效果深受住房市場供求關(guān)系的影響。供不應(yīng)求時，對供給側(cè)進行補貼有利于增加就業(yè)和彌補住房短缺的情況，采取需求側(cè)補貼則易引致房價不合理上漲；供求相對平衡時，應(yīng)將補貼重點落在以解決中低收入家庭住房困難為政策目標的需求側(cè)上。而在需求側(cè)補貼中，相比于現(xiàn)金補貼，租房券等住房專項補貼更能改善低收入家庭的住房福利，因此，租房券補貼是需求側(cè)補貼的有效手段（見圖2）。

圖2 補錢、補房與補券的相機抉擇

（一）補房：住房總體短缺時的首選策略

住房市場供不應(yīng)求時，住房保障政策主要是通過補貼供給側(cè)，以增加（租賃）房源供應(yīng)。住房短缺往往與人口的大規(guī)模增長密切相關(guān)，是由于人口的大量涌入產(chǎn)生的住房需求與住房供給不足之間的矛盾。緩解這一矛盾的重點在于增加住房的供給量，供給側(cè)補貼是這一階段的首選策略。此外，住房作為耐用的大宗消費品，若此時補貼需求側(cè)，在供給缺乏彈性的情況下，將進一步抬升房屋租金而非增加住房供應(yīng)。從世界住房政策發(fā)展的歷史來看，典型發(fā)達國家也曾經(jīng)歷過住房短缺時期，相應(yīng)的住房保障政策以補房為主，我們以美國、德國和英國為例進行說明。

20世紀30年代，美國住房總體短缺疊加經(jīng)濟大蕭條，公共住房建設(shè)因其可以為失業(yè)者提供住房，建造過程中還能創(chuàng)造大量就業(yè)等優(yōu)勢，成為緩解住房短缺與應(yīng)對危機的“一石二鳥”之策。1963-1973年，美國新建住宅達到2000萬套，超過以往任何一個10年（見圖3）。公共住房的大量建設(shè)，有效地緩解了住房短缺，住房總量實現(xiàn)了從供不應(yīng)求到總體平衡的轉(zhuǎn)變。1970年以后，公共住房項目中高成本、財政不穩(wěn)定、不公平分配、集中貧窮和缺乏選擇自由、對私人市場的替代效應(yīng)、將“住房供應(yīng)”政治化等問題逐漸凸顯，公共住房實物建設(shè)逐步退出歷史舞臺。

圖3 美國私人住宅開工量與銷售量（單位：千套）
數(shù)據(jù)來源：Wind。

德國的社會住房（Social Housing）也是補房的典型代表。二戰(zhàn)后，德國住房嚴重短缺，聯(lián)邦政府為住房建設(shè)方和產(chǎn)權(quán)方提供住房建設(shè)資金補貼。但這些住房必須按政府限定的成本租金，向符合標準的普通家庭出租15至30年。期滿后，住房可以按照市場價格出租、出售。這種“先租后售”的住房供給側(cè)補貼極大地緩解了當時的住房短缺問題，同時，有效抑制了房地產(chǎn)投機與泡沫。

英國的公共租賃房（Council Housing）與美、德異曲同工，都是針對二戰(zhàn)以后住房嚴重短缺而由政府推動住房建造的典型代表。二戰(zhàn)后，直至1970年代的30年是英國公共住房發(fā)展的高峰時期，政府建房占比一直高達45%以上，到1979年，公共住房已經(jīng)占全國住房總量的1/3。

（二）補券：住房總體短缺顯著緩解后的精準租賃支持

隨著住房供不應(yīng)求情況的改善，西方國家在住房政策選擇上也普遍出現(xiàn)了從供給側(cè)向需求側(cè)的轉(zhuǎn)變，政府建造公共住房的熱情開始冷卻，同時減少了對建房的貸款和利率等補貼。原因在于：一是直接的保障性住房供給的靈活性不及住房補貼，存量住房難以根據(jù)居民的住房負擔能力或人口結(jié)構(gòu)的變化做出及時調(diào)整。二是住房補貼可以更有效地減少流動障礙和空間不匹配問題，有利于改善貧困家庭住房過度擁擠問題，能夠有效地分散貧困。三是由于補券所建立的租房系統(tǒng)將低收入家庭和合意住房都納入其中，進而成為一種管理住房市場和監(jiān)測低收入家庭生活水平的有效管理工具。一方面，有利于更好地對租賃住房進行監(jiān)管，促進合意的租賃住房供應(yīng)；另一方面，也有助于更好地評估住房福利的改善效果，并對補貼政策進行動態(tài)調(diào)整。

在美國，租房券在住房補貼項目中的占比持續(xù)上升，成為美國住房和城市發(fā)展部管理的最大低收入住房補貼計劃。1989-2015年，美國城市發(fā)展部的補貼項目中，租房券所占份額從26%上升到47.4%，而公共住房所占份額則從33.4%下降到22.7%（見表2）。需要說明的是，除了公共住房和租房券外，美國的住房補貼還包括納入到政府補貼范圍內(nèi)的私有多戶住宅補貼項目。該項目中，房東與政府簽訂合同并領(lǐng)取補貼，以彌補市場租金與租戶支付租金間的差額，租客搬出后則不再享有補貼。

表2 美國住房補貼項目的結(jié)構(gòu)性變化趨勢

數(shù)據(jù)來源：Characteristics of HUD-Assisted Renters and Their Units in 2015。

新世紀以來，經(jīng)合組織國家對供給側(cè)住房開發(fā)的公共投資呈現(xiàn)下降態(tài)勢，而住房補貼（住房津貼及租金補貼）支出基本保持穩(wěn)定（見圖4），反映出住房補貼策略的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。 

圖4  2000-2019年，OECD-32（均值）國家各類住房補貼支出占GDP的比重（單位：%）
數(shù)據(jù)來源：OECD National Accounts Database, www.oecd.org/sdd/na/ and OECD Social Expenditure Database, www.oecd.org/social/expenditure.htm.

（三）補錢：著眼于低收入家庭整體生活改善

當補貼政策的目標是改善低收入家庭整體生活水平時，可選擇直接補錢的補貼方式。相較于只能用于住房領(lǐng)域的住房專項補貼，直接的貨幣補貼不對補貼的使用范圍進行限制，便于低收入家庭根據(jù)家庭生活的需要靈活支配補貼款，實際上提高了低收入家庭的整體福利。換言之，補錢將在住房和其他生活支出之間的選擇權(quán)賦予了低收入家庭，但對住房租賃支持的精準度不如補券。 

三、中國不同供求關(guān)系的城市住房保障策略選擇

從1994年確立中國住房雙軌制框架的43號文，即《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》算起，中國住房市場化改革已經(jīng)走過三十年的風雨，短短一代人的時間，普遍的住房短缺已經(jīng)成為過去時。中國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系已經(jīng)發(fā)生新變化，分化是關(guān)鍵詞，大部分城市“有沒有”的問題基本得到解決，但結(jié)構(gòu)性矛盾仍然突出，人民群眾對優(yōu)質(zhì)住房永遠抱有新期待?；谏鲜鲋卮笈袛啵h中央、國務(wù)院部署了包括建設(shè)配售、配租型保障性住房在內(nèi)的“三大工程”。

就住房保障策略的選擇而言，必須看到不同城市的產(chǎn)業(yè)活力和人口凈流入規(guī)模不同，從而導致住房市場供求關(guān)系也存在顯著的差異乃至分化，住房保障政策應(yīng)根據(jù)各城市的住房供求關(guān)系而定，并隨著供求關(guān)系的變化而適時調(diào)整。

（一）在住房仍然短缺的城市著力補房，并重視盤活存量租賃房源

對于住房供應(yīng)不足的城市，首要任務(wù)是補房，“三大工程”中的規(guī)劃建設(shè)保障性住房是補房的重要舉措。除了以合理的政策激勵、補貼市場主體建造新房補增量外，補房還應(yīng)重視盤活區(qū)位好、交通便利的存量房源，積極引導家庭、地方政府、企事業(yè)單位將多余房源出租，打通“工改租”、“商改租”政策堵點，增加合意的租賃房源供應(yīng)。《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導意見》提出，“鼓勵地方在滿足安全要求的前提下，依法依規(guī)將空置的商業(yè)辦公樓改建為宿舍型保障性租賃住房”。

在補房基礎(chǔ)上，住房總體短缺的城市可適當補券。實際上，租房券在此類城市對租金的抬升效應(yīng)，將使得“工改租”、“商改租”和“城中村”租賃房提質(zhì)升級等盤活存量房源的市場行為有利可圖，一定程度上也有助于增加租賃住房供應(yīng)。

（二）在供求基本平衡和供過于求的城市試點補券，以租房券作為籌集配租房的有效抓手

在住房供求總體平衡或住房供過于求的城市，試點補券的時機已經(jīng)成熟。這些城市通常是城市化水平較高的大城市，其中住房困難比較突出的群體是新市民、青年人。保守估計，目前以農(nóng)民工、新畢業(yè)大學生為主體的新市民租賃群體總規(guī)模超過1.6億人。租住是大城市新市民解決居住需求的低成本方案，但面臨租金負擔重、居住條件差、租賃關(guān)系不穩(wěn)定等多重挑戰(zhàn)。

 補券是緩解大城市新市民等住房困難的有效手段，原因在于：一是補券是對存量住房的充分利用，房地產(chǎn)供求總體平衡的大城市不適宜再大規(guī)模新建住房，首要的應(yīng)是利用好存量住房；二是大城市經(jīng)濟發(fā)展水平、信息技術(shù)水平較高，能夠滿足補券所需要的住房信息系統(tǒng)對財政投入和技術(shù)水平的要求。三是補券將住房選擇權(quán)還給住房需求者，能夠有效滿足新市民和低收入家庭個性化的住房需求。

租房券主要面向新市民家庭，申請家庭的收入水平應(yīng)低于所在城市三口之家平均可支配收入的50%，且收入中的住房支出超過30%，同時根據(jù)各城市居民的實際收入水平適當調(diào)整。租房券的使用對象可以是住房租賃市場中的任何符合條件的住房，包括城中村出租屋。租房券發(fā)放前，須對申請人和相關(guān)租賃住房進行詳細的核實。一是由負責住房保障的住建部門對申請家庭的收入、資產(chǎn)、家庭構(gòu)成等信息進行核實；二是對租賃住房的質(zhì)量、面積和安全標準等信息進行審查，符合標準后方可發(fā)放租房券。補貼數(shù)額為家庭可負擔的合理租金上限與“支付標準”間的差額。建議根據(jù)不同城市不同區(qū)域的平均租金水平和申請者收入水平進行分檔補貼。

（三）對部分低收入家庭亦可直接補錢

對工資水平處于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入最低的20%（2023年為17478元）的外來農(nóng)民工家庭，其收入水平高于在家務(wù)農(nóng)（2023年農(nóng)村居民人均經(jīng)營凈收入僅為7431元），但與城市平均工資水平（2023年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入51821元）仍有較大差距。這部分新市民家庭面臨的主要矛盾是收入問題，恩格爾系數(shù)較高，主要租住在條件較差的郊區(qū)或城中村地區(qū)，住房并非支出的主要組成部分，食品等生活必需品的保障問題可能更為嚴峻。針對這類家庭，改善住房反而并不是最亟需的?，F(xiàn)金補貼有利于改善低收入家庭的整體福利，不僅僅局限于住房福利。不限定使用范圍的現(xiàn)金補貼能夠更好地匹配低收入家庭的消費需求，能夠有效改善低收入家庭的生活狀況。

因此，可以采取現(xiàn)金補貼的方式來改善低收入家庭的整體福利，比如可以利用現(xiàn)金補貼作為杠桿，提升低收入家庭子女的健康和教育水平。

（作者龍婷玉系經(jīng)濟學博士，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心助理研究員；王瑞民系經(jīng)濟學博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員。本文首發(fā)于《中國房地產(chǎn)金融》2024年第4期，轉(zhuǎn)載時有改動，參考文獻略。此外，本文僅代表作者個人學術(shù)觀點，與所供職單位無關(guān)。）