有人投訴理發(fā)店把自己的劉海剪壞了，要求恢復原樣，否則要跳樓自殺；有人辦理的美容卡到期了，沒使用完的美容服務，要求商家賠償。

孫悅是東部沿海某市商務局的一名科員，從2022年開始，處理美容美發(fā)、住宿、餐飲等服務行業(yè)的12345訴求成為她工作的一部分。有次在訴求人和美容店老板的爭執(zhí)中，她得知，兩名市監(jiān)局的同事上前勸架，結果兩名工作人員一人挨了一巴掌。

孫悅說，市商務局是一個制定全市內外貿易的發(fā)展規(guī)劃的經濟部門，然而，現(xiàn)在自己的角色更像是一名調解員。“不管群眾訴求是否合理，‘安慰’、‘道歉’都是工作的常態(tài)。”

12345熱線的前身是市長熱線。1983年，沈陽市開通全國首部市長熱線。到2010年左右，全國陸續(xù)有城市將市長熱線與工商、城管、市政、供電等多條部門或地方專線合并，成立12345非緊急救助熱線。

2021年，根據(jù)《國務院辦公廳關于進一步優(yōu)化地方政務服務便民熱線的指導意見》要求，為了進一步提高政府為企便民服務水平,各地區(qū)將多渠道的政務服務便民熱線統(tǒng)一為“12345政務服務便民熱線”。

隨著“有事就打12345”的宣傳普及，以及上級政府對于12345“接訴即辦”考核的重視，這一熱線逐漸成為群眾解決問題的首選。這其中，不合理、不合規(guī)的“越界”訴求也相應增加，基層治理有時不免陷入忙而無功的被動處境。 

“忙而無功”

12345熱線的忙碌，始于熱線服務中心接線端。

話筒那頭的聲音經?！傲R罵咧咧，肆無忌憚發(fā)泄情緒”。有人投訴三甲醫(yī)院的醫(yī)生給自己開太多檢查項目，不如住院報銷比例高。

王露的一天從處理生活瑣事開始，她以前是成都的12345接線員。電話中，投訴人要求她逐字填寫訴求，并復述一遍。也有和她父母年紀相仿的人，投訴工地拖欠工資，但不愿通過法律途徑救濟。

面對罵聲，王露只能視作一種“修煉”。無奈時，她會把耳機調至靜音，默默待對方罵完，再接話。與她同期入職的30人，不到半年離職了20多個。

王露告訴澎湃新聞，接線員是八小時工作制，屬于外包員工，她平均一天接聽150次電話。每月通話量達到3000次，收入才能超過四千元。

基礎的咨詢類問題，如咨詢法律法規(guī)、辦事流程、職能部門辦公電話等，接線員可以通過查詢12345知識庫獲取答案。求助、投訴、舉報類問題，則需要接線員記錄在工單上，由上級集中分配到管理部門，或者群眾訴求所屬的轄區(qū)，再下派到具體街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

一些訴求在王露看來并不合理。比如，有人希望“工作人員把熊貓喂胖一點”。但她只是接線員，無權代表職能部門回應或拒絕，只能一一記錄下來，等待職能部門解決。

孫悅就身處在12345的“延長線”上。她所在的商務局內貿科主要負責制定全市商貿發(fā)展規(guī)劃、政策，擬訂流通領域消費促進。據(jù)她了解，科室?guī)缀跛腥硕家獏⑴c“12345”工單的處理。

為此，她每天要花兩三個小時在此項工作上——涉及錢的最為棘手，經常有訴求人要求對預付卡退款，盡管有的已經享受過優(yōu)惠減免，有的預付卡已經超過使用期限。而商務局沒有直接執(zhí)法權，她和同事只能盡量協(xié)商。

商家不接電話，他們跑去店里。店里老板不在，他們只能往返多次。因為有三個工作日內辦結的期限要求，遇到不配合的商家，就要申請工單延期處理。

孫悅記得，有人投訴洗車店、洗浴中心“跑路”，他們去了現(xiàn)場，聯(lián)系不上商家。而訴求人的損失金額沒有達到立案標準，他們也無能為力。

“我很理解您的心情”是楊康常掛在嘴邊的話。他是某一線城市的稅務局工作人員，處理12345工單一年多，商家未開發(fā)票、企業(yè)偷稅漏稅，未給職工繳納社保，是他接到最多的訴求。

稅務局不允許處理人員催掛電話，有時，他會成為一個情緒回收站。有位大姐投訴個稅專項附加扣除被前夫填報，一個小時里，不停講述前夫如何花心，如何出軌。也有投訴企業(yè)未繳納社保的人，吐槽起老板的為人處世。

為了不耽誤手頭工作，如期交付部門的周報、月報，楊康不得不邊聽電話，邊處理其他業(yè)務。如果被人投訴服務態(tài)度不好，他就要寫整改報告，做情況說明。

據(jù)楊康介紹，稅務局一直強調“以納稅人為中心”，“服務性”在各類考核指標中排在首位。訴求人“滿意率”正對應了考核指標中的“服務性”，因此面對不合理訴求時，他常常感覺自己才是“弱勢”的一方。

之前，楊康所在的部門花費四個月處理了一個重復工單。他記得，同事遇到一個考研失敗的年輕人，投訴“網(wǎng)課”商家未開發(fā)票，“其實是想要回考研課程費用”。

楊康的同事已經讓商家補開了發(fā)票，并協(xié)商部分退費，但訴求人并不滿意，直到商家最后同意退全款。然而12345回訪時，對方卻評價 “不滿意”，理由是商家應該給他精神賠償。

楊康說，“低頭認錯”是工作的常態(tài)。有時為了安撫訴求人，他們會盡量共情，甚至說，自己也有過類似遭遇。有人個人所得稅沒有及時申報，產生了滯納金，撥打12345稱，稅務局沒有電話通知?！皩嶋H上，稅務局有過短信提醒，也在互聯(lián)網(wǎng)平臺多渠道做過宣傳?！睘榱税矒釋Ψ?，楊康回復說，可能我們宣傳不到位，希望您能理解。

還有一類常見情況，投訴人因與企業(yè)或者企業(yè)老板有矛盾，舉報企業(yè)偷稅漏稅，但常常并未持有證據(jù)。

楊康所在的區(qū)要求12345工單滿意率百分之百，“不滿意”工單不能辦結。因此，即便是不合理訴求，只要訴求人不滿意，就必須再次處理。

但如果訴求人逾期不評價，會被默認滿意?！岸鄶?shù)不合理的工單，終結的方式就是訴求人自己放棄?！睏羁笛a充道。

與此同時，孫悅也表示，區(qū)政府有“回頭看一次”的辦法，即“不滿意”工單有一次退回再處理的機會。如果訴求人還不滿意，可以向上說明情況后不再處理。

2023年10月24日，沈陽，2023數(shù)字營商環(huán)境改革創(chuàng)新發(fā)展峰會暨中國政務熱線40周年發(fā)展大會舉行。視覺中國 資料圖

被量化考核的“滿意率”

有人投訴二手車企業(yè)不支持七天無理由退貨，商務局工作人員多次找企業(yè)協(xié)商，但對方久拖不決，原因是購買協(xié)議上標示了不支持七天無理由退貨。孫悅記得，后來她的領導墊付了六千多元的賠償。至今，這筆錢也沒從二手車企業(yè)全部要回。

在楊康看來，訴求人的滿意度這一指標，讓基層背負了很大的壓力。

對此，中南大學公共管理學院講師雷望紅深有感觸。2017年，她到江蘇省某村就12345熱線治理做了20天調研。

村里分管12345業(yè)務的副書記帶她看了近幾年的工單。有村民打12345說自家田地被雨水倒灌了，需要疏通。最終，村干部帶著鐵鍬，幫村民把田里的水排出去。

雷望紅感慨，這些事情，村民自己動手就能解決，但“12345”太好用了。

該村所屬的轄區(qū)要求12345辦結率達到100%，滿意率不低于90％。鎮(zhèn)政府為了保證滿意率，每月對各村不滿意工單進行統(tǒng)計排名，排名靠后的村子，年終考核及行政資源分配會受到影響。

因此，村干部明知某些訴求不合理，也會盡量解決。在雷望紅看來，這讓涉事雙方關系有些微妙，有村干部到村民家里解決問題會拍照、錄音，留存證據(jù)。

據(jù)雷望紅觀察，“12345”處理的事務日漸泛化，一些本屬家庭責任范疇的事也納入了進來。

她以“110”為例，很長一段時間，110的宣傳口號是“有事打110”、“有困難找警察”。但110的基本職責是維護社會治安。“你忘帶家門鑰匙，可以找開鎖公司。如果打110就能不花錢解決，越來越多人會效仿，占用公共資源?！?/p>

此外，在她看來，群眾的滿意度容易受多種因素影響?！疤幚斫Y果沒有達到訴求人的心理預期，訴求人當天心情不好，都可能影響滿意率?！?/p>

北京工業(yè)大學副教授安永軍長期研究基層治理。據(jù)他了解，有的地方將12345熱線列為“一把手”工程，如果考核排名倒數(shù)，“一把手”不允許被提拔。

以北京市為例，“北京12345”公眾號每月通報上月全市12345“接訴即辦”綜合排名。分別通報排名靠前和落后的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)、市級部門和國有企業(yè)。綜合評分由“響應率”、“解決率”和“滿意率”三個考核指標組成，分別占比20%、40%、40%。

雷望紅解釋說，2010年前后，各城市剛開始推行12345，群眾撥打12345的意識，和基層政府的服務意識都不強?！翱己藵M意率倒逼基層政府回應群眾訴求?！?/p>

2022年底，《北京黨建引領接訴即辦改革發(fā)展報告》顯示，五年來，北京市12345市民服務熱線受理群眾訴求破一億條。

為了防止不合理訴求給基層政府增負。安永軍提到，2019年左右，北京市允許基層政府對于“12345”訴求有13%的剔除比例，經上級機關審核通過，可以不納入“滿意率”、“解決率”考核。而從2023年上旬開始，北京不再對剔除比例設置上限，進一步規(guī)范設立了383項不納入考核事項清單。

安永軍在街道調研時發(fā)現(xiàn)，每月街道處理的200件訴求中，有接近半數(shù)可以申請?zhí)蕹５绻蕹煌ㄟ^，可能影響基層政府的考核排名。因此，基層政府往往做兩手準備，提交剔除申請的同時，盡可能解決訴求。

有專家提醒稱，12345“接訴即辦”綜合評分排名，未必完全對應基層政府的工作投入和表現(xiàn)。原因在于“有的街道人口密集，老舊小區(qū)集中，訴求量大；有的街道轄區(qū)內居民小區(qū)少，訴求量少?！币虼?，“滿意率”、“解決率”的環(huán)比、同比排名，也應當關注。

2024年5月10日，四川省成都市，成都商協(xié)會走進12345活動。視覺中國 資料圖

增加的行政成本

“12345熱線靈不靈？”2023年3月，雷望紅問湖南某縣12345政務服務熱線受理中心的一名干部。

“12345只能解決能解決的問題，解決不了不能解決的問題。”

雷望紅也曾撥打過12345。那次，她陪朋友去某5A級景區(qū)游玩，發(fā)現(xiàn)觀光小火車的單程、雙程價格一樣，覺得很不合理。后來，處理工單的人員向她解釋，該景區(qū)門票免費，所有的盈利項目主要靠觀光小火車。

雷望紅意識到，一些結構性問題很難解決。她在基層調研時，有干部告訴她，村民投訴家門外的馬路太窄，會車不便，要求政府拓寬馬路。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有相應預算，且優(yōu)先級項目需要招商引資。

安永軍說：“政府資源是有限的，不可能解決所有問題。”

不同地區(qū)12345工單辦結期限不同，通常在一到兩周左右。有些問題的解決，需要從長計議，短期內只能采取應急方法。

他以老舊小區(qū)自來水管老化，居民吃水困難為例。他在調研中發(fā)現(xiàn)，該訴求牽涉到居民房屋產權、政府預算規(guī)劃，以及居民之間協(xié)商等多重問題。但12345工單要在七天內辦結，職能部門只能用車拉水，暫時解決居民的吃水問題。但類似的投訴還可能發(fā)生。

街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常是12345熱線的終端，也是最終的承壓閥。

有街道干部告訴安永軍，一些模糊訴求，既和職能部門有關，又跟街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關，當12345熱線平臺不確定該由誰負責，或者職能部門能夠根據(jù)相關條例退單成功時，這些訴求就會派發(fā)給街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

安永軍補充說，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)退單比較困難，因為訴求在轄區(qū)內。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)退單不成功，還可能面臨懲罰。

受訪的一位行政管理學者告訴澎湃新聞，目前北京很多街道在12345“接訴即辦”方面投入成本很高。每個街道都有“接訴即辦”的調度部門，將訴求分配給相應的業(yè)務科室和社區(qū)，并收集反饋工單。

前述學者提到，綜合評分靠前的街道，通常調度部門有五六個在編人員負責，同時聘請第三方勞務人員，工作強度也很大，要日調度、日督導、日總結。

安永軍表示，有些訴求找社區(qū)就可以直接解決，但群眾對上級政府的信任度遠高于基層政府——于是找到12345，就涉及到市、區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))街道、村(社區(qū))四級，相當于增加了行政成本。

在雷望紅看來，12345熱線是對現(xiàn)有基層治理體系和法治體系的一種補充，在其承載能力范圍內，可以解決一定的問題?！暗绻旁谔貏e高的位置，就一定程度上吸附了其他解決問題的渠道?！崩淄t說。

“12345”的功能定位需更清晰

2024年4月13日，“12345臨沂首發(fā)”公眾號公布了第一期不合理不合規(guī)訴求。截至今年7月底，該公號已累計發(fā)布共計90條不合理不合規(guī)訴求。有人因銀行月供未還款，被銀行起訴，要求銀行撤訴；有人離職后還要求住在員工宿舍；還有人因手機欠費停機導致客戶流失，要求移動公司給予賠償……

在雷望紅看來，公布不合理不合規(guī)訴求，對于群眾教育確有必要，能引導群眾認識到哪些訴求是不合理的。

“不合理訴求耗費太多治理資源?！碧锵燃t是華中師范大學的教授，他從2009年開始做基層信訪治理研究。在他看來，改變現(xiàn)狀成本最低的辦法是調整12345“接訴即辦”考核機制。例如，用“萬人訴求比”（萬人訴求比 = 訴求數(shù) / 人口數(shù)?10000 ）代替對滿意率、解決率的考核。

田先紅解釋道，轄區(qū)內“萬人訴求比”越低，說明每萬人中，訴求量越低，一定程度上，能反映解決問題的能力。數(shù)據(jù)具有客觀性，也能改變“滿意率”、“解決率”全靠群眾說法的不確定性。

而雷望紅則建議，設置滿意率考核調節(jié)機制。當不合理訴求增多時，適度降低對滿意率的考核要求，比如滿意率達到80%到85%，就算考核通過，對基層政府干部的年終績效和提拔任用不構成影響。相應地，如果出現(xiàn)庸政、懶政和怠政的現(xiàn)象，再強化考核要求。

使用12345熱線，對于群眾而言，基本屬于零成本、零門檻。雷望紅建議，對于重復反映不合理訴求的人員，有關部門可進行批評教育，并建立懲戒機制，在一定期限內，屏蔽其來電。

據(jù)安永軍觀察，12345熱線常見的宣傳標語有“12345 有事找政府”、“12345 心系你和我”等等，功能定位模糊。他認為，政府應當在公眾宣傳中明確12345熱線的功能定位，引導群眾更好地使用該熱線。

在田先紅看來，群眾民主評議，由村民投票表決訴求是否合理，或許也是加強群眾教育的一種辦法。

事實上，更直接的反映與解決問題也是干群互動，加強與群眾聯(lián)系的通道。雷望紅認為，如果問題都通過12345來解決，也意味著基層干部和群眾之間的聯(lián)系弱化，社區(qū)(村)干部運用情與理調解問題的能力也會被削弱。

（應受訪者要求，文中人物王露、楊康、孫悅為化名）