設(shè)計(jì) 郁斐

“政策扭曲”怎么會(huì)發(fā)生？澎湃研究所研究員近日繼續(xù)深入上海街鎮(zhèn)，調(diào)研店招管理這個(gè)典型案例。

在上海，店招統(tǒng)一伴隨“美麗街區(qū)”工程的推進(jìn)而產(chǎn)生。該市政工程試圖改造街鎮(zhèn)公共空間“全要素”，其完成數(shù)量是上海精細(xì)化管理、生態(tài)空間建設(shè)和市容環(huán)境優(yōu)化“十四五”規(guī)劃中的新增指標(biāo)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，店招管理的法規(guī)體系和“美麗街區(qū)”的市政工程，管理-實(shí)施邏輯存在“相互干擾、違背”的情況。政府頒布的政策與實(shí)際所執(zhí)行的行動(dòng)出現(xiàn)偏差被稱為“政策扭曲”。其背后有人手分配、資金分配機(jī)制和考核機(jī)制等原因。

“扭曲”的現(xiàn)象：法規(guī)倡導(dǎo)“個(gè)性化”，工程實(shí)施卻存在不少“統(tǒng)一”

2018年，“美麗街區(qū)”工程啟動(dòng)，目標(biāo)是為了彰顯街區(qū)魅力，改善街區(qū)環(huán)境品質(zhì)，提升市民獲得感和滿意度?！傲卑暗暾械昱频膫€(gè)性化程度提升”。這和市容管理關(guān)注“整潔、有序、安全、美觀和溫馨”是契合的。但前兩年的整改實(shí)施中卻出現(xiàn)了很多“統(tǒng)一”的店招，被詬病“丑得整整齊齊”，似乎與政策意圖脫節(jié)。

于是，2020年起，上海的職能部門明確倡導(dǎo)“品質(zhì)化、特色化”。上海市綠化市容局（以下簡(jiǎn)稱“市綠容局”）在2019年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)本市戶外招牌綜合管理的指導(dǎo)意見》、2022年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市戶外招牌設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》中，都提到要避免“簡(jiǎn)單統(tǒng)一、千街一面”。倡導(dǎo)“個(gè)性化”的理念也在2022年的新版市容條例中得到強(qiáng)化。

但在市容景觀偏好驅(qū)動(dòng)店招整改導(dǎo)向“特色”，執(zhí)行卻仍存在大量“統(tǒng)一”型店招，甚至還出現(xiàn)“店招漏水”“不顧及商家需求”等問(wèn)題。

可以被稱為“特色”的非統(tǒng)一型店招可能仍沒有因?yàn)檫@種倡導(dǎo)而變多?！懊利惤謪^(qū)”第一輪在352個(gè)街道整治3.5萬(wàn)塊店招，相當(dāng)于平均一個(gè)“美麗街區(qū)”整治了100塊店招。據(jù)此推算，2018年至2023年底完成的657個(gè)“美麗街區(qū)”最多有6.5萬(wàn)塊店招整改了，但2023年底按照《戶外招牌特色道路評(píng)選辦法》評(píng)出的道路僅有120條。按每條道路“不少于30家” 商家的標(biāo)準(zhǔn)估算，整改過(guò)程中能夠稱得上“特色化、品質(zhì)化”的店招大約有3600家，不到6%。

澎湃研究所研究員走訪調(diào)研到的現(xiàn)象也可證明這一點(diǎn)。走訪的5條整治過(guò)店招城市道路（虹口飛虹路、臨平路、楊浦黃興路和錦西路以及徐匯大木橋路）中，每條200至400米的道路都存在至少四、五家統(tǒng)一底板（材質(zhì)、樣式及顏色）的店招，而且其中一兩條街的“統(tǒng)一”也是2024年上半年實(shí)施完工的。

街鎮(zhèn)對(duì)政策的背離：“一刀切”和層層加碼同時(shí)存在

城市化程度不同的行政區(qū)的建設(shè)推進(jìn)情況存在差異。澎湃研究所研究員調(diào)研發(fā)現(xiàn)，徐匯、長(zhǎng)寧、靜安等區(qū)的店招整改得比例較大，且管理更精細(xì)，會(huì)制定某街道、某道路（比如南昌路街道導(dǎo)則等）來(lái)引導(dǎo)新來(lái)的商戶，也會(huì)更多地采用“訂制型”，給商家一些自由度。而中心城區(qū)外圍的郊區(qū)地段沒有區(qū)、街鎮(zhèn)店招設(shè)置導(dǎo)則，整改的店招少，“統(tǒng)一型”店招出現(xiàn)的概率更大。

“層層加碼”現(xiàn)象也存在。一是政策實(shí)施范圍聚焦重點(diǎn)主干街區(qū)，但實(shí)際各區(qū)實(shí)施計(jì)劃街區(qū)不限于政策范圍；二是政策未明確計(jì)劃調(diào)整報(bào)審要求，實(shí)際整改的要比計(jì)劃的多出15%。根據(jù)店招政治所屬項(xiàng)目“美麗街區(qū)”第一輪的財(cái)政績(jī)效評(píng)估報(bào)告，第一輪計(jì)劃實(shí)施375個(gè)項(xiàng)目，但實(shí)際結(jié)算市級(jí)補(bǔ)貼資金的項(xiàng)目為430個(gè)街區(qū)，存在計(jì)劃外新增項(xiàng)目100項(xiàng)，以及計(jì)劃未實(shí)施項(xiàng)目23項(xiàng)。

有研究指出，“層層加碼”和“一刀切”是行政監(jiān)管領(lǐng)域一個(gè)復(fù)雜現(xiàn)象，通常與基層政府的行為邏輯有關(guān)，背后是基層政府為了規(guī)避政治責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)并減輕工作壓力的選擇，由（考核等）制度結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制等多個(gè)因素導(dǎo)致。

“一刀切”的簡(jiǎn)單統(tǒng)一現(xiàn)象，可能是基層政府在面臨上級(jí)的嚴(yán)格要求和考核壓力時(shí)候，往往為了迅速達(dá)到目標(biāo)采取“運(yùn)動(dòng)式”措施，而忽視了實(shí)際情況的復(fù)雜性和多樣性。

具體到街鎮(zhèn)層面，店招相關(guān)的這兩類現(xiàn)象在街鎮(zhèn)出現(xiàn)的原因是什么？

扭曲的原因：考核激勵(lì)、財(cái)政分配機(jī)制和市容法規(guī)體系的矛盾

具體到街鎮(zhèn)層面，店招相關(guān)的這兩類現(xiàn)象在街鎮(zhèn)出現(xiàn)的原因是什么？

第一，官員考核制度和法規(guī)政策“自愿”原則的矛盾。

澎湃研究所研究員在走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，沿街商戶很多會(huì)在不自愿、被告知的情況下“被更新”店招，而市級(jí)職能部門則表達(dá)過(guò)店招改造要“遵循自愿原則推進(jìn)”。“也只有在自愿原則下，一年后主體責(zé)任才有可能移交商戶承擔(dān)，而不是讓政府負(fù)擔(dān)后續(xù)責(zé)任?！笔屑?jí)職能部門負(fù)責(zé)人說(shuō)。

法規(guī)規(guī)定店招整改應(yīng)該遵循“自愿”原則，但是“美麗街區(qū)”“戶外招牌特色道路”的數(shù)量卻納入考核機(jī)制，造成街區(qū)若要在考核中“得分”就需要達(dá)到一定數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。上海城市管理精細(xì)化工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡(jiǎn)稱“市委市政府精細(xì)化辦”）的工作考核表中，鞏固深化既有“美麗街區(qū)”建設(shè)成果，新建100個(gè)“美麗街區(qū)”是34個(gè)考核項(xiàng)目之一，而這34個(gè)考核項(xiàng)目占總考核權(quán)重的68%，其中并未出現(xiàn)關(guān)于沿街商戶商業(yè)活力等考核指標(biāo)。

此外，美麗街區(qū)作為工程驗(yàn)收時(shí)，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是籠統(tǒng)的“居民滿意度”（通常不會(huì)低于90%），而滿意度調(diào)研是否能全面、有效反映社會(huì)意見，有待考量。

“美麗街區(qū)”被列入市委市政府的政府績(jī)效考核方案和重點(diǎn)任務(wù)工作，而考核成績(jī)突出的區(qū)會(huì)受到市精細(xì)化辦將給予的通報(bào)表彰，并作為各區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核和城市維護(hù)費(fèi)“獎(jiǎng)補(bǔ)”重要依據(jù)。這可能是“美麗街區(qū)”和店招整改推進(jìn)的動(dòng)力之一。

第二，“美麗街區(qū)”財(cái)政補(bǔ)貼按重要性分配，而街鎮(zhèn)參與資金不足正導(dǎo)致檢測(cè)、設(shè)計(jì)等“減少投入”

財(cái)政在推進(jìn)各區(qū)“美麗街區(qū)”中的推動(dòng)作用不一，可能是因?yàn)檠a(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際使用需要之間的錯(cuò)位。根據(jù)上海市財(cái)政局2023年3月發(fā)布的《上海市“美麗街區(qū)”建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助（2018-2020年）績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告摘要》證實(shí)，中心城區(qū)與郊區(qū)的原有基礎(chǔ)財(cái)力、城市化水平不同，而美麗街區(qū)項(xiàng)目采用單一創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)貼方式，補(bǔ)貼存在50%，30%，30%，20%的梯度；對(duì)各區(qū)建設(shè)推進(jìn)效果存在差異。此外，該報(bào)告還提出區(qū)、街鎮(zhèn)的籌資渠道單一，社會(huì)力量參與不足。這也可能是推進(jìn)不足的原因。

市級(jí)資金補(bǔ)貼梯度50%、30%、30%、20%。來(lái)源：https://czj.sh.gov.cn/zys_8908/czsj_9054/zdjxpj/20230327/524f1018509b4302a7434194d13a4106.html

 一方面，自上而下的資金分配機(jī)制也會(huì)導(dǎo)致基層政府在較低規(guī)劃道路等級(jí)上的店招壓縮工程成本，“統(tǒng)一”整改，甚至出現(xiàn)“低價(jià)競(jìng)標(biāo)”容易導(dǎo)致的質(zhì)量問(wèn)題。虹口支路沿線一家商家佐證了這一點(diǎn)?！爸饕缆愤吷系牡暾芯蜕晕⒂兴煌ǜ嘣?，如果按照那個(gè)設(shè)計(jì)就挺好，但是我們不是?！?/p>

另一方面，檢測(cè)工作也面臨壓力向上傳遞的情況。相關(guān)政府工作人員透露，自主設(shè)置的店招材質(zhì)、結(jié)構(gòu)各異、檢測(cè)時(shí)間各異，日常巡查檢測(cè)需補(bǔ)充人手，成本較高，而目前的行政管理的分割和現(xiàn)行基層考核方式會(huì)造成人手短缺、無(wú)法補(bǔ)充（城運(yùn)中心績(jī)效考核目前并不包含店招檢測(cè)）?！俺沁\(yùn)中心和城管網(wǎng)格員可能不屬于一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)管?！蹦辰宙?zhèn)職能部門負(fù)責(zé)人說(shuō)。這導(dǎo)致基層網(wǎng)格員的巡查檢測(cè)工作壓力無(wú)法被分擔(dān)，將壓力和風(fēng)險(xiǎn)向上傳導(dǎo)至“抽檢”工作。店招“統(tǒng)一”則會(huì)客觀上減輕這一壓力。

在店招整改基層互動(dòng)中，基層政府似乎對(duì)商家的店招也存在不同程度的妥協(xié)、讓步。澎湃研究所研究員走訪的某城郊鎮(zhèn)的主要商街，并沒有完全按照“導(dǎo)則”行事，出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)“松動(dòng)”。這其實(shí)有利于當(dāng)?shù)厣虡I(yè)活力的保護(hù)。

當(dāng)財(cái)政充足的時(shí)候，基層緊跟法規(guī)的“個(gè)性化”“自愿”倡導(dǎo)較容易；但一旦財(cái)政收縮，出現(xiàn)補(bǔ)貼無(wú)法及時(shí)到位等情況。此時(shí)，是遵守法規(guī)，還是按照自己的人力、財(cái)力去辦呢？街鎮(zhèn)通常會(huì)選擇后者。成本控制、重新分配的邏輯就會(huì)浮現(xiàn)，導(dǎo)致法規(guī)政策體系的施行出現(xiàn)“扭曲”。

有研究認(rèn)為，建立“激勵(lì)—反饋—監(jiān)督”路徑來(lái)健全和完善制度結(jié)構(gòu)，能有效治理“一刀切”和“層層加碼”現(xiàn)象。

市容環(huán)境是容納市民生活消費(fèi)、經(jīng)營(yíng)投資等活動(dòng)的容器，現(xiàn)行市容管理的考核體制和財(cái)政機(jī)制應(yīng)該考慮增加一致性和彈性，才能確保市容得以常態(tài)化監(jiān)管，降低監(jiān)管成本。具體如何改善考核標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制，讓市場(chǎng)“自下而上”進(jìn)行參與，有待進(jìn)一步探究。

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