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成都羅威納犬傷人事件大半年后，令人悲痛的事件再次發(fā)生：近日，河南3歲男童被惡犬咬傷18天后不幸離世。

為何前車之鑒阻止不了一而再、再而三的惡犬傷人事件？為何接連頒布的養(yǎng)犬管理法律法規(guī)都沒能“拴”住傷人的狗？

我們從法律文本與實踐的比較入手，試圖揭示犬只傷人事件的現(xiàn)實管理困境，以期將犬只行為拴限在制度之籠中。

（此文成稿于2024年1月）

“狗咬人不是狗的錯，是主人的錯?！泵鎸?023年的成都羅威納犬傷人事件，同樣養(yǎng)了一條烈性犬的甜甜直言不諱，“養(yǎng)大型犬最重要的是，你要教狗，教會狗人類世界的規(guī)矩。”

對于狗主人和狗而言，人類世界最重要的規(guī)矩就是“養(yǎng)犬管理條例”。

根據(jù)《2022年中國寵物消費報告》，2022年城鎮(zhèn)居民所養(yǎng)犬只數(shù)量已達(dá)到5119萬只；而查詢北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫可知，截至2023年底，我國沒有通行的養(yǎng)犬管理法律，但全國各地已頒布了528部養(yǎng)犬相關(guān)的地方法規(guī)。

然而，看似數(shù)量眾多的法律法規(guī)卻沒能阻止連續(xù)發(fā)生的惡犬傷人事件。從2013年的利辛女子救人被狗咬反轉(zhuǎn)事件，到2017年的佳木斯女童被撕咬事件，再到2021年的安陽狗咬人事件，犬只傷人的悲劇不是第一次上演，似乎也不會是最后一次。

為什么528部地方法規(guī)都沒能“拴”住傷人的狗？

01

屢遭曝光的犬只傷人慘案，牽動著社會公眾的心，也推動著各地養(yǎng)犬管理條例不斷完善。

在過去的2018-2022年，全國平均每年推出養(yǎng)犬地方法規(guī)92部，最低的一年也有69部，比此前的立法增加最高峰2007年還高出19部。排除行政性質(zhì)較強的部分文件后，2023年底，我國的地方性養(yǎng)犬法規(guī)已達(dá)528部之多。

在如此迅猛的增長趨勢下，各省會城市和直轄市的養(yǎng)犬管理條例均已開始施行，頒布最晚的《福州市城市養(yǎng)犬管理條例》也于2024年1月1日正式生效。各地先后步入“有法可依”的養(yǎng)犬生活。

地方性的差異不僅體現(xiàn)在立法的步伐上，更體現(xiàn)在具體管控內(nèi)容中。

以禁養(yǎng)犬名單為例，除河北石家莊列出的是正面清單外，其余各地均使用負(fù)面清單，但具體口徑不一。以羅威納犬為例，其公犬肩高一般在70-90厘米，母犬在65-80厘米，按“肩高超過60厘米”的標(biāo)準(zhǔn)而言一般屬于大型犬種，因此在上海、天津、北京等地被禁養(yǎng)。然而，直到羅威納犬傷人慘案發(fā)生一個月后，成都市有關(guān)部門才發(fā)布通告，宣布將包括羅威納犬在內(nèi)的13種烈性犬納入限養(yǎng)區(qū)禁養(yǎng)范圍，從2024年1月1日開始施行。

就具體管控內(nèi)容而言，以《成都市養(yǎng)犬管理條例》為例，一部地方性養(yǎng)犬管理條例一般由以下部分構(gòu)成：犬只強制免疫、犬只傳染病報告與診斷、犬只經(jīng)營活動登記、犬只收容處置、禁養(yǎng)犬區(qū)域設(shè)置等。至于辦理狗證、注射疫苗、遛狗拴繩、避讓行人、撿拾糞便等最常引發(fā)矛盾的養(yǎng)犬行為，各地的條例中都有所規(guī)定。

對于一般的違法行為，基本每個城市都有著一套復(fù)雜而詳細(xì)的處罰規(guī)則，處罰措施包括由警告、罰款到?jīng)]收犬只等組成的一系列手段，以小金額的罰款手段居多；執(zhí)法責(zé)任分配則因地而異，大多由公安機關(guān)或城市管理機關(guān)主管，具體的執(zhí)法任務(wù)則因規(guī)定內(nèi)容不同而細(xì)分到不同單位，包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、市場監(jiān)督部門等。

在引起廣泛關(guān)注的歷次“狗咬人”事件中，事件責(zé)任的最終分配也成為公眾的關(guān)注焦點。在去年的羅威納犬傷人事件中，除繳納《成都市養(yǎng)犬管理條例》中規(guī)定的未拴繩及傷人的罰款外，狗主人還需按《民法典》規(guī)定賠償受害者醫(yī)療費等費用，并涉嫌刑法中的過失致人重傷罪、以危險方法危害公共安全罪。

02

為犬只辦理登記（俗稱“辦狗證”）是犬只身份合法化的第一步。然而，在我們訪談的四位養(yǎng)犬人中，大型犬與小型犬的飼養(yǎng)者卻有著截然不同的選擇。

甜甜家住天津武清區(qū)，養(yǎng)了一只站立身高可達(dá)一米四、名為“路易”的杜賓犬。由于杜賓屬于典型烈性犬，甜甜提前做了將近一年的功課。帶路易回家后，打疫苗、辦狗證、繳納犬只管理費……該辦的、能辦的手續(xù)她都一個不落地落實了。

為了不影響他人，甜甜遛狗時都會十分謹(jǐn)慎地牽好狗繩、避讓行人。大部分情況下，她選擇將路易帶到寵物樂園或者郊區(qū)的無人草坪上玩耍。

避讓行人是許多大型犬主人心照不宣的默契，他們甚至自發(fā)形成了深夜遛狗的習(xí)慣。小盧家中曾飼養(yǎng)過一只拉布拉多犬，他選擇深夜遛狗就是為了“盡可能避開怕狗的人”。他認(rèn)為，拉布拉多是大型犬，可能會嚇到路人，“養(yǎng)狗人有養(yǎng)狗的權(quán)利，但是也不應(yīng)該去妨礙別人”。

秉承著這樣的想法，盡管“幾乎不太感受得到這些規(guī)定對我養(yǎng)狗的影響”，但他還是老實完成了辦狗證、打疫苗、拴繩等一系列規(guī)定措施。

相比而言，看起來“可愛無害”的小型犬則讓主人們放松了警惕。四位養(yǎng)犬人都曾飼養(yǎng)過小型犬，但沒有一位為它們辦理過狗證。

對于曾養(yǎng)過四只小狗的欣宜而言，不辦狗證是一種圖方便而延續(xù)下來的習(xí)慣?！梆B(yǎng)第一只狗的時候差不多是十年前，那時候根本沒聽說過狗證這種東西”，她回憶著，“后來發(fā)現(xiàn)也沒人管，柯基這種小狗也沒人投訴，之后養(yǎng)的三只就都沒辦?！彼嬖V我們，在葫蘆島市養(yǎng)犬的十余年里，她從未聽說過當(dāng)?shù)赜叙B(yǎng)犬管理條例。

如果說十年不辦狗證發(fā)生在小城尚可理解，治理更加現(xiàn)代化的北京同樣如此就有些令人詫異。謝爾家住北京市石景山區(qū)，有一只養(yǎng)了十三年的雪納瑞犬。他告訴我們，這只小狗是撿來的流浪狗，所以最開始就沒辦狗證?！昂髞頉]人管、沒人查，又是小型犬，我們干脆就沒辦證。”

在他的描述中，不辦狗證基本沒有給他的養(yǎng)犬生活帶來障礙，遛狗、治病、打疫苗都不受任何影響。他把這歸因于石景山區(qū)的法規(guī)執(zhí)行不嚴(yán)：“海淀肯定就會執(zhí)行得更嚴(yán)格。”但實際上，《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》明文規(guī)定，石景山區(qū)為北京市的重點管理區(qū)；而未經(jīng)登記、年檢養(yǎng)犬的，由公安機關(guān)沒收其犬，或者對單位處5000元罰款，對個人處2000元罰款。

這種“寬容”的態(tài)度似乎也蔓延到了部分小型犬主人對犬只行為的約束上。甜甜向我們抱怨，在遛狗時常常能遇到不牽狗繩的中小型犬?！坝写温芬妆宦愤厸_出來的柯基咬了一口，我們就質(zhì)問它的主人為什么不牽繩，”現(xiàn)在回憶起來，甜甜仍顯得憤憤不平，“結(jié)果柯基的主人就回了一句：‘這么小牽什么繩？’”

對于同時飼養(yǎng)著大型犬與小型犬的養(yǎng)犬人來說，只為大狗辦狗證成了不約而同的選擇——為了規(guī)避風(fēng)險，謝爾家人在廈門養(yǎng)的一只阿拉斯加犬就辦了狗證；同樣，小盧家為拉布拉多犬辦理了所有手續(xù)，但撿來的雪納瑞就只打了疫苗。

當(dāng)犬只身份合法化的第一步都無法邁出，法律條文與現(xiàn)實生活之間的鴻溝也就更難以跨越。

在人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板以“狗”和“犬”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，不拴狗繩、不辦狗證、噪音擾民等各地養(yǎng)犬管理條例中的常見條款仍是投訴信息里最熱門的關(guān)鍵詞，無人管理、無處投訴依舊是居民求助最主要的原因。

在投訴人看來，各地的養(yǎng)犬管理條例或是“形同虛設(shè)”，或是“不夠完善”。在已有養(yǎng)犬管理條例的地方，甚至仍然有居民建議“政府應(yīng)當(dāng)制定養(yǎng)犬管理條例”。

由于缺乏持續(xù)有力的管控措施，許多問題即使通過領(lǐng)導(dǎo)留言板得到重視、處理，也會在不久后故態(tài)復(fù)萌。一位來自河南鄭州的網(wǎng)友就在領(lǐng)導(dǎo)留言板寫下留言：“……如果不是忍無可忍，誰會三番五次麻煩政府處理這些雞毛蒜皮的小事，但這些小事如果處理不好，可能會導(dǎo)致各種糾紛矛盾的產(chǎn)生……希望社區(qū)、執(zhí)法局能有效管理這些養(yǎng)狗人士，避免此類不文明行為繼續(xù)增加擴大?！?/p>

不嚴(yán)格的執(zhí)法似乎將白紙黑字的養(yǎng)犬管理條例與實際的犬只問題管理劃成了兩個世界，也將養(yǎng)犬人與其他公民悄無聲息地分隔開來。

在談到成都羅威納犬傷人事件引起的激烈爭論時，謝爾與甜甜持一致態(tài)度，認(rèn)為責(zé)任確實應(yīng)當(dāng)歸于狗主人，但不應(yīng)該“一棍子打死”所有養(yǎng)犬人。對于養(yǎng)犬管理條例，謝爾告訴我們：“我覺得嚴(yán)格規(guī)范是好事，但禁養(yǎng)的犬種越來越多不是好事。嚴(yán)格應(yīng)該是過程的嚴(yán)格，比如遛狗拴繩、辦好狗證之類的?！?/p>

或許，正如領(lǐng)導(dǎo)留言板上的一條留言所說，并不只有不養(yǎng)犬的公民希望養(yǎng)犬管理條例能約束養(yǎng)犬人的行為，養(yǎng)犬群體同樣希望能通過遵守條例來保護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益：“建議條例能夠多約束養(yǎng)犬人的撿拾糞便、牽繩遛狗等基本操作。除此之外也要保護(hù)養(yǎng)犬人的權(quán)益……最起碼要保護(hù)好犬只的安全。希望各個部門能夠擔(dān)負(fù)起各自的責(zé)任?！?/p>

03

回望屢次惡犬傷人事件及后續(xù)紛爭，我們需要正視這個事實：我們的社會里既有愛狗群體，又有懼狗群體。處于關(guān)注焦點的“狗”也的確有著兩面性：對于主人而言，它們是溫順可愛、不會說話的“家人”；對于陌生人，它們則可能長著兇猛可怕的面孔。

如何在二者之間建立一個“緩沖地帶”，維護(hù)雙方的合理權(quán)益？對這個核心問題，不同的國家及地區(qū)都給出了屬于自己的答案。

在世界范圍內(nèi)，德國的犬只管理規(guī)定以嚴(yán)格、有效著稱。以柏林為例，在飼養(yǎng)犬只之前，主人需要注意以下事項：

★ 主人須通過測試取得飼養(yǎng)證書，犬只則需要支付高昂的學(xué)費在專業(yè)培訓(xùn)學(xué)校上課（一般為50歐元/小時，羅威納犬等烈性犬收費更高；大型犬必須上學(xué)）

★ 除了打疫苗、注射芯片，所有犬只還要強制購買賠付金額不低于一百萬歐元的第三方責(zé)任險，并繳納較高的“狗頭稅”

★ 如果主人在公共場合對犬只看管不力，將面臨1萬歐元的罰款。遺棄犬只會被罰款9萬歐元，虐待犬只可能被判處兩年監(jiān)禁

在如此高昂的違法成本下，德國公民在養(yǎng)犬前一般都會慎重考慮，街頭也幾乎沒有流浪狗。對比而言，中國缺乏系統(tǒng)的養(yǎng)犬預(yù)培訓(xùn)要求，罰款也以低金額為主。養(yǎng)犬門檻與違法成本較低使得養(yǎng)犬群體素質(zhì)參差不齊，這也是流浪犬泛濫問題的重要影響因素。

1980年的我國第一部養(yǎng)犬管理法規(guī)《家犬管理條例》第二條規(guī)定：“縣級以上城市及近郊區(qū)、新興工業(yè)區(qū)禁止養(yǎng)犬。”隨著法規(guī)放松限制，僅僅過去43年，我國的寵物犬?dāng)?shù)量就已達(dá)到5119萬只。作為一種“低門檻”的愛好選擇，養(yǎng)犬的盛行也就在意料之中了。

寵物犬?dāng)?shù)量的猛增帶來了日趨嚴(yán)重的群體沖突，嚴(yán)格的執(zhí)法管理卻未能及時跟進(jìn)。在既往對我國犬只管理領(lǐng)域法律法規(guī)的研究中，主管部門不一、權(quán)責(zé)分配復(fù)雜等問題是學(xué)者關(guān)注的焦點。有些城市由公安機關(guān)主管，有的則是城市管理機關(guān)，還有的是市容市貌環(huán)境管理機關(guān)主管；而涉及具體事務(wù)的執(zhí)法，責(zé)任又分配到了公安、工商行政管理、畜牧獸醫(yī)、城管、衛(wèi)生等眾多行政部門。

這種一機關(guān)主管、多機關(guān)協(xié)同配合的管理制度看似面面俱到，但實踐中經(jīng)常因為違法情況復(fù)雜、主管部門與其他部門平級等原因，導(dǎo)致各部門互相“踢皮球”，最后形成缺乏管控的“真空地帶”。

相較而言，我國香港地區(qū)就拋棄了僅依靠公權(quán)力進(jìn)行單一執(zhí)法的做法，而借助“香港愛護(hù)動物協(xié)會”這一第三方機構(gòu)承擔(dān)城市流浪動物的救助、收容和殯葬工作，并通過自主盈利、政府補貼的機制維持其運作。這種將社會機構(gòu)與民間力量納入動物保護(hù)與管理機制的做法在歐美國家也較為流行，取得了較好的效果。

當(dāng)被問到對養(yǎng)犬管理條例的看法時，我們訪談的幾位養(yǎng)犬人都不約而同地認(rèn)為其對犬只的保護(hù)作用大于限制作用。與不養(yǎng)犬的公民一樣，他們也認(rèn)同，養(yǎng)犬管理條例的頒布與執(zhí)行能凝聚社會養(yǎng)犬管理認(rèn)識的“最大公約數(shù)”，是對雙方的有效保護(hù)。讓犬只管理在法治軌道上運行是構(gòu)建人犬和諧社會的必經(jīng)之路。

或許，就像一位網(wǎng)友在成都羅威納犬傷人事件相關(guān)新聞下的留言那樣：“……（我愿意）拿出真愛狗的決心、文明犬主的誠意，消除怕狗人士的焦慮和恐懼。但如果是簡單粗暴一刀切……這個問題將愈演愈烈，還會造成更嚴(yán)重的社會壓力。”

注：1. 應(yīng)受訪者要求，甜甜、謝爾、小盧、欣宜均為化名；

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參考資料：

[1]張路卿,王瓊雯.我國養(yǎng)犬管理立法理念的反思[J].江南論壇,2010(08):35-36.

[2]臧奕威. 我國城市寵物綜合治理法律制度研究[D].華東師范大學(xué),2015.

[3]三聯(lián)生活周刊. 城市養(yǎng)犬治理：我們?nèi)钡牟恢皇枪锋湥且徽卓茖W(xué)系統(tǒng)[N/OL]. (2023-10-21)[2023-11-28]. https://mp.weixin.qq.com/s/zNjeWv2lgMjyIF18NfGGlA

[4]派讀寵物行業(yè)大數(shù)據(jù)平臺. 2022年中國寵物消費報告[M]. 北京: 中國農(nóng)業(yè)出版社, 2023.

*本作品系中國人民大學(xué)新聞學(xué)院

2023-2024學(xué)年秋季學(xué)期《數(shù)據(jù)新聞》課程作業(yè)

聯(lián)系郵箱：RUChuozhe@163.com

作者：歐陽遠(yuǎn) 邱童 王睿蕓 張博洋

（按姓氏拼音首字母排序）

美編：邱童

指導(dǎo)老師：方潔

原標(biāo)題：《528部法，5119萬只犬，管住了嗎？》

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