2018年10月14日，上海大學(xué)歷史系教授嚴(yán)泉于上海建設(shè)書局發(fā)表題為 “從世界看近代中國：歷史關(guān)鍵時刻的制度透視”的公眾演講，本文據(jù)此次演講的文字記錄稿改寫而成。有關(guān)本次演講的主題，詳情可參閱作者的著作《民國初年的國會政治》及《歷史變遷的制度透視》，均為新星出版社2014年出版。

比較視野下制憲時刻的制度經(jīng)驗(yàn)

民主轉(zhuǎn)型是民主制度的創(chuàng)建過程，憲法的制定與憲政制度的實(shí)施是民主轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容。其中，“制憲是一個決策過程，政治精英在這個過程中將決定新政府與政體運(yùn)作規(guī)范（政治規(guī)則），以及公民權(quán)利與義務(wù)”。

經(jīng)驗(yàn)表明，轉(zhuǎn)型是民主化進(jìn)程中最不穩(wěn)定的階段，時刻具有被舊政權(quán)顛覆的危險。民主轉(zhuǎn)型是民主政治建設(shè)的第一步，隨后才是決定民主制度存續(xù)的民主鞏固階段。

民國早期制憲活動的先聲是武昌起義后鄂、浙、蘇、湘等省的省約法制定。1912年3月《中華民國臨時約法》的制定成功，標(biāo)志著現(xiàn)代中國第一部共和制國家憲法的誕生。南北統(tǒng)一后，制憲活動進(jìn)入新的時期，正式憲法起草開始醞釀。圍繞憲法的制定權(quán)與憲政制度模式，各種政治力量展開激烈的交鋒。最后國會主導(dǎo)了正式憲法的制定。但是《天壇憲法草案》的完成，不但沒有成為中國民主轉(zhuǎn)型成功的象征，反而開啟了民主化失敗之門，1914年1月袁世凱政府非法解散第一屆國會，制憲進(jìn)程被迫中斷。

1913年《天壇憲法草案》的制定是民國初年制憲活動發(fā)展的高潮，從這一年開始，歷時十年的國會制憲正式揭開了序幕。在制憲工作剛剛開始的樂觀氛圍中，人們做夢也不會想到未來的制憲之路將坎坷曲折、命運(yùn)多舛。尤其是第一屆國會中那些意氣風(fēng)發(fā)的青年議員，對他們中的一些人來說，參加制憲會議，不過意味著多準(zhǔn)備一些憲法學(xué)講義，然后開始學(xué)理上的滔滔雄辯，力求“立法至上”的憲政制度設(shè)計完美無缺而已。新生的民國國會也力排眾議，先后拒絕了臨時大總統(tǒng)袁世凱（1913年10月10日起就任大總統(tǒng)）與地方軍紳的制憲要求，依據(jù)北京臨時參議院制定的《國會組織法》，獨(dú)自開始了制憲工作。

民初的制憲環(huán)境也不同于以后的軍閥干政、無法無天。雖然大量論著都指責(zé)袁世凱對制憲活動的破壞，似乎當(dāng)時國會憲法起草委員會的制憲環(huán)境是極其惡劣的，但事實(shí)并非如此。盡管1913年7月爆發(fā)了國民黨人反抗袁政府的“二次革命”，袁政府也以鎮(zhèn)壓亂黨之名，先后逮捕了五名制憲議員。但是袁此舉的目的不同于11月份采取的解散國民黨、取消國民黨議員身份的非法命令，后者的動機(jī)明顯是為阻撓國會繼續(xù)開會，并為最后解散國會制造借口。此時袁仍然希望盡可能合法地對制憲工作施加自己的影響，還沒有做出非法中斷制憲進(jìn)程的最后選擇。

事實(shí)上，制憲會議（國會憲法起草委員會）在“二次革命”以后的歷次會議，并沒有因?yàn)樵姆磳Χ袛?。制憲議員能夠獨(dú)立完成憲法草案，就是對制憲環(huán)境最好的說明。而且在三個半月的制憲會議期間，從來沒有發(fā)生過軍人團(tuán)體滋事等惡性事件。地方都督、軍人干憲風(fēng)潮的發(fā)生，是在10月25日憲法草案基本完成之后。制憲會議所需制憲經(jīng)費(fèi)也一直是北京政府財政部通過國會參議院提供。所以制憲工作基本上還是在比較和平與穩(wěn)定的環(huán)境中進(jìn)行。

但是《天壇憲法草案》的完成卻成為民國初年民主轉(zhuǎn)型失敗的標(biāo)志。

在憲法草案二讀即將完成的10月25日，袁世凱通電各省軍政長官，公開表示反對憲法草案，認(rèn)為：“草案內(nèi)謬點(diǎn)甚多”，“比較臨時約法，弊害尤甚”。北洋派與擁袁的各省軍政長官也紛紛通電指斥憲法草案。11月4日，袁世凱第二次通電各省，再次表示拒絕接受憲法草案，并于同日宣布解散國民黨，取締國民黨議員資格。在隨后的兩個月內(nèi)，國會憲法會議因人數(shù)不足而停開，制憲工作陷于停頓。1914年1月，袁正式下令停止國會兩院議員職務(wù)，民國初年的民主轉(zhuǎn)型就此完全失敗。

究竟是什么原因?qū)е旅駠缙诠埠驼卧囼?yàn)的挫敗？通常的解釋是：袁世凱的獨(dú)裁統(tǒng)治扼殺了新生的民主政治，他要為此承擔(dān)最主要責(zé)任。但是民初的制憲活動畢竟經(jīng)歷了一個完整的過程，憲法起草委員會在制憲模式、理論和方法上都作出過一系列不同尋常的政治選擇。即使與1787年美國制憲、法國近現(xiàn)代制憲活動相比較，《天壇憲法草案》的制定仍別具特色。所以研究制憲活動恰好是重新觀察民國初年民主轉(zhuǎn)型的新起點(diǎn)。

（一）制憲模式：封閉性或開放性的選擇

1913年的民國制憲工作采用法國式的國會制憲模式。這種模式完全以國會為主導(dǎo)，排斥其他政治利益集團(tuán)的參與，明顯不同于美國式制憲會議模式的開放特色。

1787年美國制憲會議是各國制憲史上的一個經(jīng)典范例。當(dāng)時參加制憲會議的55名代表來自各州，代表不同的利益集團(tuán)。美國人之所以沒有讓當(dāng)時的邦聯(lián)國會制憲，其實(shí)是看到了國會制憲方式的弊病。因?yàn)橹茟棔h不同于一般意義上的立法會議，實(shí)質(zhì)上是各個利益集團(tuán)參與制定憲法的政治會議。

不過，美國人也不是從一開始就決定采用這種制憲模式。在各州制憲運(yùn)動的初期，許多州起先也是州議會主導(dǎo)制憲工作。最典型的例子是馬薩諸塞州州議會在1777年任命一個憲法起草委員會制定憲法。不料第二年，這部憲法草案剛一出臺，就遭到大多數(shù)地方拒絕，在各地的強(qiáng)烈反對下，也未能在州議會通過。

1776年，有些美國人在討論制憲主體時，質(zhì)疑國會作為制憲主體的正當(dāng)性。馬薩諸塞州康科德鎮(zhèn)（Concord）指出：“制定憲法的權(quán)力與立法權(quán)力是不同的，必須把兩種權(quán)力分開?！罡吡⒎C(jī)關(guān)，即使有合適的能力，或是以聯(lián)合會議的方式，也不適合作為制定憲法、建立政府的機(jī)構(gòu)。理由如下：首先，我們認(rèn)為一部正當(dāng)?shù)膽椃?，是一系列原則的體系，其目的就是為了保證人民的基本權(quán)利不受暴政的侵害；其次，立法機(jī)構(gòu)可以制定憲法，同樣也有權(quán)力修改憲法；第三，因?yàn)樽罡吡⒎C(jī)關(guān)制定的憲法具有可變性，這樣就無法保證人民的基本權(quán)利不受到暴政的侵害?！?/p>

因此該鎮(zhèn)認(rèn)為，正確的制憲模式應(yīng)該首先由各鎮(zhèn)自由地派出一名代表，組成制憲會議，基本上代表全州人民的意愿。其次是制憲會議在完成憲法草案后，暫時休會，將草案出版，然后讓全州人民審查與評論。最后是議會將草案交給人民選擇。

議會制憲模式在1778年失敗以后，馬州基本上采用了康科德鎮(zhèn)建議的模式。而且后來，美國的制憲工作都仿照馬薩諸塞州的辦法。

與制憲會議模式相反的是憲法草案單獨(dú)由國會制定，再經(jīng)過國會批準(zhǔn)的國會制憲模式。這種模式由于排拆國會以外的政治利益集團(tuán)參與制憲，令后者的利益訴求在制憲過程中獲得很小的表達(dá)機(jī)會，他們的利益要體現(xiàn)在憲法草案條文中的困難也就更大了。

不難看出，國會制憲模式的特點(diǎn)是封閉性的，缺陷是制憲結(jié)果容易流于形式與空談，無法被包括政府在內(nèi)的各個利益集團(tuán)接受，憲法實(shí)施的可能性與持久性不強(qiáng)。最典型的例子是法國，兩百年內(nèi)總計頒行十二部憲法，平均每十六年產(chǎn)生一部，換言之，平均每一代人一生要經(jīng)歷三次以上的憲法危機(jī)。有學(xué)者就此指出：“這一歷史現(xiàn)象，與美國革命一錘定音，首創(chuàng)1887年憲法，二百年不變，一以貫之，形成強(qiáng)烈反差。”

其中原因之一就是大部分憲法都是由國會單方面制定，遵循議會至上的傳統(tǒng)，很少兼顧其他政治集團(tuán)的利益。只有實(shí)行六十五年之久的1875年憲法是一個例外，當(dāng)時的制憲會議議員包括共和、?；庶h各派政治集團(tuán)人士，足以代表法國社會的政治力量，具有相當(dāng)高的政治威望。即使這樣，這個意外的成功也付出了制憲過程歷時兩年的代價。與法國以往國會制憲模式不同的是，1958年政府組織有關(guān)專家制定的第五共和國憲法最為稱道。法國被認(rèn)為像1787年以來的美國那樣，終于找到一部與她的氣質(zhì)、政治道德以及現(xiàn)代世界發(fā)展相適應(yīng)的憲法。

1912年末，民國開始討論制憲模式，一開始就是美國式與法國式的爭論。章士釗（1881－1973）在當(dāng)時就提出仿效美國1787年費(fèi)城制憲會議的先例，由各省都督派遣代表組織憲法起草委員會，以制定憲法。緊接著在12月22日，在章的策劃下，江蘇都督程德全（1860—1930）通電各省都督，建議：“仿美國各州推舉代表之例，由各省都督各舉學(xué)高行修識宏才俊之士二人，一為本省者，一為非本省者，集為憲法起草委員會。草案既立，然后提交國會再行議決?！背痰囊庖姷玫桨▏顸h都督李烈鈞（1882—1946）在內(nèi)的十九省都督的支持。

關(guān)于國會制憲模式的弊端，當(dāng)時梁啟超（1873—1929）的看法非常有預(yù)見性。他提出五個理由反對國會制憲模式。一是“國會人數(shù)太多，言龐事雜，有陷于筑屋道謀之弊”；二是“國會公開集議，不易保密”；三是“宜將國中最有學(xué)識經(jīng)驗(yàn)之人網(wǎng)羅于起草員中，國會中未必盡網(wǎng)羅適于編纂憲法之人”；四是“宜聘請東西洋法學(xué)大家數(shù)人為顧問，以收集思廣益之效，國會若聘用外人為顧問，有失威嚴(yán)”；五是“起草員不可有絲毫黨派之意見雜乎其間，國會為政黨劇競之場，選舉委員勢不能不雜以政黨之臭味，委員會成立后，政黨分野亦終難消滅”。

梁還特別談到美國經(jīng)驗(yàn)，建議采用制憲會議模式，另設(shè)機(jī)關(guān)起草憲法，成員包括總統(tǒng)、國會、地方都督議會、政黨等代表。

但是美國模式被國民黨、臨時參議院與國會堅決拒絕。國民黨制憲議員張耀曾（1885—1938）就認(rèn)為：“憲法制定全權(quán)，約法既付之國會，行政機(jī)關(guān)已無參事之余地?！彼谓倘室矎?qiáng)烈批評制憲會議模式，明確指出：“憲法問題，當(dāng)然屬于國會自訂，毋庸紛擾。” 1913年3月，黃興（1874—1916）在上海表示極力反對都督干涉制憲。國民黨刊物《國民報》、《國民》、《國民雜志》等都聲稱擁護(hù)國會制憲，強(qiáng)調(diào)“制定憲法為議院唯一之權(quán)，無論何人不得干預(yù)”。一些激烈言論甚至稱：“敢強(qiáng)奪國會制憲權(quán)者，請齒吾刃?！?/p>

1913年4月，美國式制憲會議模式正式被國會否決。由于國民黨籍議員占優(yōu)勢，“憲法應(yīng)由國會制定”的主張獲得勝利，政府打算由各省都督推舉的委員及政府所派的代表組織憲法起草委員會的議案被國會否決。

其實(shí)在民國初年，最重要的政治利益集團(tuán)不僅是國民黨等各黨派，袁世凱北洋政府、各地方都督更是不容忽視的政治力量，而后兩者在關(guān)鍵時刻還是決定民初政局走向的實(shí)力集團(tuán)。因此，當(dāng)時唯一切實(shí)可行的只能是各方利益集團(tuán)派代表參加的美國式制憲會議模式。

（二）制憲理論：先驗(yàn)性或經(jīng)驗(yàn)性的選擇

與1789年法國制憲議會不同的是，民國的制憲議員們中極少沉溺于哲學(xué)思辯，他們一般也不直接引用當(dāng)時知識精英比較熟悉的盧梭、孟德斯鳩的政治理論，更多的還是談?wù)搼椪贫然驹?、概念與各國憲法條文。此外，《天壇憲法草案》也不是過去人們所說的主要是受到法國式內(nèi)閣制度理論的影響。部分條文設(shè)計的確是受到法國制憲理論的影響，同時也借鑒不少美國、日本、巴西等國的憲政制度規(guī)定。

雖然一些議員習(xí)慣引用法國式內(nèi)閣政治理論，但是在一些重要問題上卻違背內(nèi)閣制度原理，忽視國外的制憲經(jīng)驗(yàn)，臆想出一些新花樣，自以為是地設(shè)計制度。最明顯的例子是關(guān)于總理同意權(quán)的討論，許多議員明明知道法國內(nèi)閣制度中，總統(tǒng)任命包括國務(wù)總理在內(nèi)的國務(wù)員，手續(xù)上不必經(jīng)過議會同意。但是為了建立國會至上的權(quán)威，議員會卻以調(diào)和美國與法國制度為借口，強(qiáng)行規(guī)定眾議院的同意權(quán)。制憲委員會不僅這樣處理同意權(quán)的規(guī)定，其他重要的權(quán)力，如：議會彈劾國務(wù)員、總統(tǒng)解散議會、設(shè)置國會委員會、副總統(tǒng)是否可以兼任參議院議長、解釋憲法等一系列重要的制度設(shè)計，委員會最后的議決結(jié)果，都是根據(jù)制憲議員的個人意見，對法國內(nèi)閣制度作了有利于國會權(quán)力獨(dú)大的制度修正，完整的責(zé)任內(nèi)閣制被修改得面目全非。

本來法國內(nèi)閣制度的制憲理論就不同于美國，經(jīng)驗(yàn)性的內(nèi)容較少，而先驗(yàn)性的盧梭人民主權(quán)理論常常占據(jù)核心位置，這便不利于憲政制衡功能的發(fā)揮。即使憲法起草委員會沿用法國式內(nèi)閣原理，也很難確保憲政制度運(yùn)作順利，更何況還進(jìn)一步發(fā)揮了制憲理論的先驗(yàn)性，達(dá)到了登峰造極的地步。

在討論總統(tǒng)權(quán)責(zé)時，這一理論表現(xiàn)得尤為明顯。大部分制憲議員只愿意給予內(nèi)閣制度中的總統(tǒng)名義元首的虛權(quán)，但是在規(guī)定總統(tǒng)的義務(wù)與責(zé)任時，卻又要求虛位元首必須履行總統(tǒng)制下實(shí)權(quán)總統(tǒng)的實(shí)責(zé)。總統(tǒng)的權(quán)力與責(zé)任明顯不對稱，不符合一般的憲政原則。這種錯誤的制度設(shè)計在現(xiàn)實(shí)中也是根本無法實(shí)行的，不僅是袁世凱這樣的弄權(quán)人物，就連孫中山也不愿做有名無實(shí)的內(nèi)閣制度中的大總統(tǒng)。

同樣，在設(shè)計總統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)時，美國的制憲代表更多的是借鑒過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而不是人為地不切實(shí)際地進(jìn)行所謂的創(chuàng)造。當(dāng)時的制憲代表、國父之一、商人羅伯特·莫里斯（Robert Morris，1734—1806）就認(rèn)為總統(tǒng)是可以被彈劾的，他的理由是：“他（總統(tǒng)）可能會被一個大勢力所賄賂，背叛人民對他的信任?！蹦锼共⒉皇菓{空捏造，他最有說服力的證據(jù)就是人們總以為英國國王不可能被賄賂，但事實(shí)上，查理二世（1630—1685）確曾接受過法國國王路易十四（1638—1715）的賄賂。這種考慮問題的思維方式，用另一位美國國父、第四任總統(tǒng)詹姆斯·麥迪遜（1751—1836）的話說就是：“凡是能找到經(jīng)驗(yàn)時，總是應(yīng)該遵循它的指導(dǎo)?！?/p>

實(shí)際上，整部美國憲法的制定都是遵循理性與經(jīng)驗(yàn)的原則。1787年制憲代表重視的是雅典、羅馬等古代共和國以及當(dāng)時英國、獨(dú)立戰(zhàn)爭時期美國各州憲政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。雖然制憲代表身處一個“人們沉醉于哲學(xué)推測和政治理論的時代”，但是農(nóng)場主和商人是講求實(shí)際的，他們當(dāng)中的一些人在制憲之前也閱讀了有關(guān)歷史和政府的書籍，“但如碰到具體問題之時，他們極少能夠超越出自身的經(jīng)驗(yàn)和觀察范圍”。

有學(xué)者統(tǒng)計美國制憲會議代表發(fā)言的理論部分，間接涉及到英國行政與立法部門的各有十一處，涉及司法部門的沒有，涉及部門為綜合性的有十三處；直接涉及行政方面的有三十二處，立法方面的有四十七處，六處用于司法方面，二十六處是綜合性的。同時，制憲者也從州政體中獲取有益的經(jīng)驗(yàn)。一般涉及州行政與司法部門的分別有四處，涉及立法部門的有二十三處，另有二十三處是綜合性的，其中許多是關(guān)于各州之間以及州與中央權(quán)力之間的關(guān)系。

在著名的《聯(lián)邦黨人文集》中，麥迪遜、漢密爾頓等人在討論聯(lián)邦制度、總統(tǒng)權(quán)力、國會體制時，一般不做抽象的論證，或直接引用哲學(xué)家的著作，而是經(jīng)常旁征博引古代共和國與當(dāng)時歐洲各國、美國各州的政治歷史，通過剖析過去的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，來闡述制定憲法的理論依據(jù)。他們對制度史的熟悉程度，達(dá)到令人吃驚的地步，這種思維方式、知識背景是民國的制憲議員望塵莫及的。

在制憲過程中，重視經(jīng)驗(yàn)知識，并不意味著拒絕理論創(chuàng)新。人們也意識到經(jīng)驗(yàn)的局限性。因此，必要的理論創(chuàng)新是非常重要的。但是這種創(chuàng)新必須建立在經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上。國父之一富蘭克林曾在美國制憲會議上感慨：“由于人類知識經(jīng)驗(yàn)的有限，因此不得不四處尋找榜樣，我們追溯古代歷史，考察那些被播下了解體的種子，如今已不復(fù)存在的共和國的不同形式。雖然我們仔細(xì)考察了近代歐洲各國，但是我們發(fā)現(xiàn)他們的政體沒有一個適合我們的情況?！币虼?，他建議制憲者必須努力探索政治智慧。這種政治智慧是一種建立在歷史與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的政治科學(xué)，而不是一種純粹的政治哲學(xué)。

平心而論，在當(dāng)時的時空環(huán)境下，民國一些制憲議員的憲政理論水平還是不錯的，具備一定的憲政常識。在委員會有關(guān)憲政學(xué)理的辯論中，很少有議員犯過常識性的錯誤。畢竟在當(dāng)時學(xué)界（包括歐美學(xué)者），對憲政制度的研究還沒有達(dá)到現(xiàn)在的水準(zhǔn)。他們不僅通曉美、法、英等歐美先進(jìn)國家的憲政制度，而且也關(guān)注巴西、阿根廷等南美發(fā)展中國家的憲政體制概況。雖然多數(shù)議員并不重視國外憲政歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，但還是有少數(shù)議員對各種制度模式的利弊有所了解。會議中曾有議員指出法國的責(zé)任內(nèi)閣制度造成內(nèi)閣更迭頻繁，政局動蕩不安。更為難得的是，還有少數(shù)議員在反思民國臨時政府一年半來憲政運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

當(dāng)然，像美國制憲代表般具備豐富的歷史知識與深刻的理論見解，顯然是多數(shù)民國制憲議員無法比擬的。

（三）制憲方法：抗?fàn)幮曰蛲讌f(xié)性的選擇

政治妥協(xié)是制憲與民主轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵，這已經(jīng)成為不少學(xué)者的共識。在1787年美國制憲會議上，政治妥協(xié)貫穿了整個會議的始終，是憲法最后制定成功的決定因素。

會議一開始，制憲代表們在聯(lián)邦與州的權(quán)力劃分、總統(tǒng)選舉方式、議員代表比例、奴隸制等一系列重大問題上產(chǎn)生分歧。但是讓人欽佩的是，經(jīng)過艱苦的談判，他們又在這些問題上達(dá)成了眾多歷史性的妥協(xié)，包括為解決大小州在聯(lián)邦國會中代表權(quán)問題爭議的康涅狄格妥協(xié)案（后來被稱為“大妥協(xié)”）。關(guān)于眾議院席位分配的妥協(xié)，即所謂“五分之三條款”，更是一項妥協(xié)的力作，這是南北雙方在奴隸制問題上的第一個重要的妥協(xié)。如果沒有“五分之三條款”的妥協(xié)，其他后來的妥協(xié)是不可想象的。

富蘭克林在制憲會議上對妥協(xié)推崇備至。他在提出國會議員分配比例主張時，曾經(jīng)精彩地概括了他的妥協(xié)理論：“分歧意見集中于兩點(diǎn)。如果采用比例代表制，小州就會提出自己的自由受到了威脅。如果采用平等投票制，大州會說他們的金錢處于危險之中。當(dāng)要制作一個寬大桌子，木板的邊緣又不合適的時候，工藝家就會把桌子做得小一些，用的木板也會小一些，達(dá)到一個良好的結(jié)合。在此，同樣理由，雙方都必須放棄他們的一些要求，以使他們能夠在相互協(xié)調(diào)的理想中攜起手來?！?/p>

與妥協(xié)有關(guān)的正反兩面的例子在法國制憲史上都到了充分體現(xiàn)。大革命時期制憲議會的失敗原因之一在于制憲議會與國王在制憲問題上的對抗，其中最重要的爭執(zhí)是國王否決權(quán)的存廢問題。建立權(quán)力有限的君主制度是制憲議會議員的目的，因此國王不能擁有絕對否決權(quán)，只能享有暫時否決權(quán)。盡管這種規(guī)定違反了美國憲法中的否決權(quán)原則，也不是國王路易十六（1754—1793）的目的。并且在王室看來，這是強(qiáng)加給他們的屈辱。這樣，君主與制憲會議勢不兩立，殘酷斗爭也就在所難免。

正好與大革命時期激烈抗?fàn)幍闹茟椃绞较喾矗?875年第三共和國憲法的制定成功正是保王派與共和派溫和妥協(xié)的結(jié)果。為與共和派達(dá)成妥協(xié)，保王派無可奈何地接受共和制度，把“共和國”一詞寫入憲法；為與保王派達(dá)成妥協(xié)，共和派不得不賦予總統(tǒng)一定的權(quán)力，參議院由間接選舉產(chǎn)生，并有七十五名終身議員?？偨y(tǒng)任期七年，正好是共和派要求的四年任期與保王派提議的十年任期之間的折衷辦法。如果各派不能以妥協(xié)的方法開展制憲工作，法國憲法的持久性效力只能是一個神話，難以擺脫過去多部憲法的厄運(yùn)。

令人遺憾的是，民國國會制憲委員會繼承了法國人在大革命時期的錯誤，他們繼續(xù)不與國會以外的政治勢力妥協(xié)，更愿意選擇抗?fàn)幍姆绞?。從討論制憲模式開始，他們就不愿意與其他政治集團(tuán)分享制憲權(quán)。在制憲過程中，更沒有興趣聽取袁世凱、地方軍紳勢力的制憲意見。在袁世凱提出增修臨時約法的咨文后，國會的答復(fù)是強(qiáng)硬的，認(rèn)為憲法即將議定，約法沒有增修的必要。當(dāng)袁重申總統(tǒng)法律公布權(quán)時，國會的立場依舊，以憲法草案尚未完成，沒有開議的機(jī)會為由，拒絕答復(fù)。政府方面赴會陳述憲法意見的委員也遭到拒絕。即使在“二次革命”后政治形勢非常嚴(yán)峻時，國會與憲法起草委員會也不愿意冷靜地思考妥協(xié)的必要性，更遑論考慮暫時的策略性妥協(xié)。

民國國會制憲委員會設(shè)計憲政制度時，多數(shù)委員最感興趣的，是如何盡可能擴(kuò)充國會的權(quán)力，建立“超議會制”，而不是避免立法至上，兼顧行政權(quán)威，實(shí)現(xiàn)行政、立法、司法權(quán)力之間的平衡與制約關(guān)系。國民黨人徐鏡心（1874—1914）是制憲議員中堅持抗?fàn)幜龅牡湫腿宋?。他?qiáng)烈反對袁世凱介入制定憲法活動，甚至對任何批評制憲活動的言論反應(yīng)都非常激烈。徐回應(yīng)參與過清末預(yù)備立憲的日本法學(xué)家有賀長雄（1860—1921）的《共和憲法持久策》一文強(qiáng)調(diào)：“蔑視憲法起草委員會，即為蔑視國會。蔑視國民與國會，即為蔑視國家，即為共和之蟊賊，即為國民之罪人。”

在當(dāng)時的制憲環(huán)境中，本不是沒有政治妥協(xié)的可能性。1922年也有學(xué)者認(rèn)為，1913年民國制憲運(yùn)動，“其主要內(nèi)容，本為議會政治與總統(tǒng)政治之爭論，在憲政原則上，亦甚重要，原有公平考究決定之可能性”。

事實(shí)上，袁世凱政府在國會制憲前夕與進(jìn)程當(dāng)中，曾多次表達(dá)了愿意與國會協(xié)商制憲問題的意愿。而且從袁當(dāng)時的政治要求來看，雙方在權(quán)力分配上互相妥協(xié)的空間是相當(dāng)大的。當(dāng)在討論制憲模式時，袁與地方都督提議的憲法起草委員會也包括國會代表，而且同意憲法最后還是由國會批準(zhǔn)。在政府體制設(shè)計方面，袁要求的是責(zé)任內(nèi)閣制度中元首擁有的總理同意權(quán)與解散議會權(quán)，反對的是完全剝奪總統(tǒng)權(quán)力的“超議會制”。袁曾對晚清革新派人士楊度（1875—1931）說：“假如他們不堅持責(zé)任內(nèi)閣制，我也可以做革命黨，你也可以做革命黨?！痹诖饲疤嵯?，袁甚至對內(nèi)閣制度讓步。只要能夠保證總統(tǒng)的實(shí)權(quán)，袁也表示不反對內(nèi)閣制。

（四）制憲立場：利益單一或多元化的選擇

過去有關(guān)1913年民國國會議員制憲活動的評價，還是主要集中在道德層面之上。評論者認(rèn)為當(dāng)時的制憲議員都是為了民主政治的理想投身制憲活動，他們的制憲工作也被描述為一次民主與獨(dú)裁的斗爭。很少有人注意到國會與制憲議員自身的利益。即使有人考慮到利益因素，也只是注意到議員各自的政黨利益。

與傳統(tǒng)看法不同的是，筆者認(rèn)為，真正主導(dǎo)制憲會議進(jìn)程的恰好是國會利益至上原則。一切議題的表決結(jié)果其實(shí)都是確保憲政制度設(shè)計有利于實(shí)現(xiàn)國會與國會議員利益的最大化，而不僅僅是所謂的“民主政治理想的追求”。因?yàn)?，國會明白，多方政治勢力參與的制憲會議模式，最后必然平衡各方政治利益；憲法條文只能多元化的政治利益，而不僅是國會的單一利益。但這種制憲模式并不符合國會的政治目標(biāo)，它當(dāng)然要堅決反對。

此外，制憲委員會對先驗(yàn)性制憲理論的選擇，顯然也是受到利益的強(qiáng)烈影響。制度設(shè)計上的缺失，部分原因是一些議員欠缺理論素養(yǎng)，不重視國外憲政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，只從有從經(jīng)驗(yàn)的角度選擇正確的制憲理論。但更重要的原因還是議員受到自身利益與權(quán)力欲望的驅(qū)使。在一種不受拘束的制憲環(huán)境中，任何理論上的優(yōu)勢，都抵擋不住利益的誘惑。真正主導(dǎo)制憲會議進(jìn)展的恰好是國會利益至上的原則。為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的目標(biāo)，所有理論爭辯最后都是有限和微不足道的。麥迪遜曾精彩地論述過，對付政府的野心，唯一辦法是“以野心對抗野心”，遏制利益最大化的唯一辦法也是“以利益對抗利益”。只有讓各種政治利益集團(tuán)參與制憲，才能有效遏制任何單一性的利益訴求。

事實(shí)上，制憲議員之所以能進(jìn)行先驗(yàn)的制度規(guī)劃，正是因?yàn)槿狈ζ渌婕瘓F(tuán)的制約與平衡，可以任意進(jìn)行有利于國會利益最大化的制度選擇。

利益原則主導(dǎo)制憲工作本來是非常合理與正常的，可以避免類似1789年法國制憲會議那種非理性的制憲行為，也不會發(fā)生“道德理想國”的悲劇。但這種利益必須是相容的，決不能是單一與排斥的。在相容與多元化的利益原則主導(dǎo)下的制憲過程必須是開放的，各種利益集團(tuán)都可以廣泛介入。經(jīng)由立憲過程中的協(xié)商和妥協(xié)，最后制定出的憲法可能在理論上并不完美，但卻基本上能夠體現(xiàn)各主要政治勢力的利益要求。只有這樣的憲法才有可能被多數(shù)政治精英們接受、執(zhí)行，并存在下去。困擾中國近百年的那種有憲法無憲政的難題，才有望最終獲得解決。

第一波民主化與中國：二十世紀(jì)初的民主崩潰

過去對民國早期民主化失敗原因的解釋偏重于宏觀層面的客觀條件論，如強(qiáng)調(diào)階級革命的不徹底，目前盛行的解釋包括市民社會弱小、現(xiàn)代化水平低下、政治文化落后等。

誠然，客觀條件對民主轉(zhuǎn)型的制約作用是不可忽視的。政治社會學(xué)者指出，一個國家成功民主轉(zhuǎn)型，必須有其客觀情勢。這些客觀情勢包括：適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，貧富差距的減少，多元化的社會結(jié)構(gòu)，市場取向的經(jīng)濟(jì)，以及較具容忍和妥協(xié)的政治文化。但具備了客觀條件，民主轉(zhuǎn)型并不必然發(fā)生。而且客觀條件的決定性作用更多體現(xiàn)在民主鞏固階段。民主鞏固與民主轉(zhuǎn)型不同，是民主化的第三階段。林茨認(rèn)為，民主鞏固意味著，任何一個主要政治行為者，政黨、利益集團(tuán)、機(jī)構(gòu)或個人，都認(rèn)為他們只有在民主進(jìn)程中才能獲得權(quán)力，除此之外別無辦法，其間任何一個政治機(jī)構(gòu)或團(tuán)體，都不會投票否決民選決策者的決策行為。亨廷頓（Samuel P. Huntington，1927—2008）則強(qiáng)調(diào)，政權(quán)兩次易手是檢驗(yàn)民主鞏固的標(biāo)準(zhǔn)。

決定民主鞏固的因素主要是各種客觀條件。如美國政治社會學(xué)家李普塞特（Seymour Martin Lipset，1922—2006）強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利于民主鞏固，最關(guān)鍵的因素是中產(chǎn)階級（或資產(chǎn)階級）的興起。有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，民主鞏固需要有一個自由而活潑的市民社會，需要這些市民擁有更大的自由，負(fù)起更大的責(zé)任。還有一些學(xué)者認(rèn)為政治文化是民主鞏固的前提條件之一。

一國的民主轉(zhuǎn)型以威權(quán)或極權(quán)政治告終，這意味著民主的崩潰。民國初年民主轉(zhuǎn)型的結(jié)局，就是民主崩潰的一種形式。民國第一屆國會解散后，1914至1916年的中國是二十世紀(jì)世界上第一個在民主轉(zhuǎn)型過程中蛻變成威權(quán)政治的國家。

此后，再次經(jīng)歷短暫的民主轉(zhuǎn)型與自由化試驗(yàn)失敗之后，中國又開始了國民黨的威權(quán)統(tǒng)治。不過，世界范圍內(nèi)各國民主化經(jīng)驗(yàn)不斷啟示我們，民主化是一個過程，是專制政體不斷實(shí)現(xiàn)民主化的艱難過程，它不是一個直線過程，而是一個曲折復(fù)雜多變的過程，不可能一帆風(fēng)順。民主崩潰其實(shí)是一種普遍與合理的政治現(xiàn)象。二十世紀(jì)二三十年代，歐洲一些威權(quán)主義政權(quán)，如總理薩拉查（António de Oliveira Salazar，1889—1970）治下的葡萄牙、軍事獨(dú)裁者佛朗哥（Francisco Franco，1892—1975）治下的西班牙，以及激進(jìn)主義的威權(quán)政權(quán)，如法西斯意大利、納粹德國，都是對本國民主化失敗的反應(yīng)。而且，不難發(fā)現(xiàn)的是，二十世紀(jì)，只有極少國家能夠在第一次嘗試中就建立起民主。

在1931年，西班牙的民主轉(zhuǎn)型是有可能的。在權(quán)力和平轉(zhuǎn)移到新的民主派手中時，軍方甚至持贊賞的立場。但是主導(dǎo)制憲的左派多數(shù)黨聯(lián)盟漠視國內(nèi)嚴(yán)重的社會、地方與經(jīng)濟(jì)問題，反而將一些激進(jìn)主義條款寫進(jìn)憲法，如輕率決定將多數(shù)民眾信仰的天主教與國家分離，改變與縮小軍隊的權(quán)力，而軍隊剛剛在政治轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。有學(xué)者認(rèn)為，“這種極端方式是五年后導(dǎo)致第二共和國覆滅的分裂性與情感性因素”。并且，三十年代西班牙的制憲是一種分歧模式：“分歧的制憲模式是指不是所有政治實(shí)力派都參與的過程，教務(wù)主義方法盛行，很多問題都無法解決，或者不負(fù)責(zé)任地解決。人們很難達(dá)成共識，即使有一致意見，經(jīng)常也是把一個或更多的主要政治派別的意見排除在外。最后形成的憲法條款對新的政治體制的穩(wěn)定性是一種潛在的威脅?！?/p>

二十世紀(jì)的西班牙在經(jīng)歷三十年代民主轉(zhuǎn)型失敗之后，七十年代末又重新開始了民主轉(zhuǎn)型。這一次的制憲主體是包括執(zhí)政黨與在野黨在內(nèi)的各主要政治勢力。執(zhí)政黨在1977年7月的國會選舉中成為第一大黨。國王、軍隊、天主教會都在制憲過程中發(fā)揮了積極的影響。盡管在制憲開始時，西班牙各黨派制憲立場上差異很大，如政體方面有君主立憲制與共和制之爭，國家結(jié)構(gòu)上則有主張保障地方自治的單一制、聯(lián)邦制度、排斥地方自治的單一制三種看法。但是最后，還是完成了制度性妥協(xié)。

有學(xué)者認(rèn)為：“1978年西班牙憲法中包含的政治方案可以簡要地歸納為君主立憲政體與地方分權(quán)式的單一制國家結(jié)構(gòu)。方案中的政府功能與領(lǐng)土內(nèi)容，很大程度是一致同意聯(lián)合協(xié)商的結(jié)果。在制憲最后階段，大多數(shù)制憲者都愿意接受這個方案中的大部分內(nèi)容。”

而在中國民國初年充滿機(jī)遇與挑戰(zhàn)的政治發(fā)展中，國會政治精英與各實(shí)力派，先后做出了違背民主政治原則的一系列錯誤的政治選擇。這不僅令他們自身付出了巨大的政治代價，而且使得中國政治民主化進(jìn)程過早地中斷。

與此同時，對渴望在新體制中攫取更多的權(quán)力與利益的北洋政治集團(tuán)來說，1913年與1917年，他們的政治目標(biāo)兩次在憲政制度框架設(shè)計中落空，不滿之情是難以抑制的。民主轉(zhuǎn)型也因此失去了對他們的吸引力，更無法奢望獲得他們的支持與推動。

兩次制憲最后的失敗，恰好是北洋政治集團(tuán)害怕在未來的政治制度變遷中喪失已有權(quán)力，強(qiáng)烈反對的結(jié)果。但是北洋派在1914年與1917年的制度選擇也是錯誤的，無論是袁世凱建立起來的一種類似當(dāng)時南美阿根廷等國的“超總統(tǒng)制”的威權(quán)體制，還是張勛試圖恢復(fù)帝制的努力。這一切都無法獲得穩(wěn)定的政治發(fā)展，也無助于政治現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從這個意義上，1912年至1913年的政治轉(zhuǎn)型，確實(shí)是民國時期，乃至整個二十世紀(jì)中國政治發(fā)展的關(guān)鍵時刻。