在經(jīng)濟(jì)逆全球化現(xiàn)象凸顯，各國產(chǎn)業(yè)鏈競爭日益激烈的大背景下，為進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性和安全水平，中國出現(xiàn)了以地方政府和中央企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制，作為指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展的一項(xiàng)政策實(shí)踐。我們在重點(diǎn)針對地方政府產(chǎn)業(yè)鏈鏈長政策進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)鏈鏈長政策在推行過程中，主要存在鏈長制行政色彩濃厚、各地重點(diǎn)推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)鏈趨同現(xiàn)象嚴(yán)重、政府與企業(yè)在“鏈長+鏈主”體系下職權(quán)不清和工作能力與推進(jìn)模式需進(jìn)一步提升等問題。為此，提出要厘清政府市場邊界、發(fā)揮綜合集成優(yōu)勢、引導(dǎo)區(qū)域錯位發(fā)展和提升鏈長工作效能的對策建議。 

產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制的實(shí)踐 

（一）地方政府產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制的實(shí)踐

1. 部分省（區(qū)、市）產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制的實(shí)踐

根據(jù)各?。▍^(qū)、市）公開信息顯示，目前全國有30個省（區(qū)、市），或以全?。▍^(qū)、市）推行的方式，或以部分地區(qū)試點(diǎn)推進(jìn)的方式，開始了鏈長制政策的實(shí)施，基本實(shí)現(xiàn)了全國空間范圍內(nèi)的覆蓋。表1給出了部分?。▍^(qū)、市）產(chǎn)業(yè)鏈鏈長政策文件名稱及具體內(nèi)容。

表1  部分?。▍^(qū)、市）產(chǎn)業(yè)鏈鏈長政策文件名稱及具體內(nèi)容

資料來源：各省（區(qū)、市）官方網(wǎng)站及相關(guān)媒體報(bào)道。

2. 產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制的特色實(shí)踐

當(dāng)前，中國各省（區(qū)、市）產(chǎn)業(yè)鏈鏈長政策的基礎(chǔ)形式，以省為例，大多為省長任總鏈長，分管副省長聯(lián)系具體產(chǎn)業(yè)鏈，以相關(guān)省直部門為責(zé)任單位構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈專班，聯(lián)系專家、行業(yè)協(xié)會等。在此基礎(chǔ)上，各省份各顯神通，根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際配套了一系列的特色政策。 

（1）浙江?。合刃惺痉?，以開發(fā)區(qū)為基礎(chǔ)做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈。浙江省作為全國率先推行鏈長制的省份之一，將產(chǎn)業(yè)鏈政策推行的重點(diǎn)放在了各開發(fā)區(qū)，以開發(fā)區(qū)為推進(jìn)單元，構(gòu)建了“一個產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展規(guī)劃、一套產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展支持政策、一個產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展空間平臺、一批產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)培育、一個產(chǎn)業(yè)鏈共性技術(shù)支撐平臺、一支產(chǎn)業(yè)鏈專業(yè)招商隊(duì)伍、一名產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展指導(dǎo)專員、一個產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展分工責(zé)任機(jī)制、一個產(chǎn)業(yè)鏈年度工作計(jì)劃”的“九個一”機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的鞏固、增強(qiáng)、創(chuàng)新和提升。

（2）湖北?。航鹑谫x能，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈配 “金融鏈長”。針對產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展過程中資金短缺的問題，湖北省通過《湖北省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈金融鏈長制工作方案》，以產(chǎn)業(yè)鏈所在地人民銀行分支機(jī)構(gòu)為牽頭部門與重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的融資需求進(jìn)行高效對接，金融鏈長與重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，鏈鏈對接、一鏈一策，有效滿足了重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的金融需求。

（3）山東?。河械姆攀?，明確目標(biāo)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局。在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制的同時，山東省配套建立鏈主企業(yè)牽頭主導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟合作、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同推進(jìn)、要素保障服務(wù)等四大機(jī)制，同時精準(zhǔn)繪制覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“一張圖譜”，深入梳理領(lǐng)航龍頭企業(yè)、重點(diǎn)配套企業(yè)、主要特色優(yōu)勢、急需突破短板等 “N張清單”，明確了產(chǎn)業(yè)政策固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的主攻方向。

（4）廣東?。阂渣c(diǎn)帶面，戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)集群聯(lián)動推進(jìn)。廣東省通過鏈長進(jìn)行產(chǎn)業(yè)要素資源的統(tǒng)籌配置，利用鏈主企業(yè)發(fā)揮頭雁的引領(lǐng)作用，整合產(chǎn)業(yè)鏈的上下游資源，將點(diǎn)狀的產(chǎn)業(yè)發(fā)展為聯(lián)動的鏈?zhǔn)?，最終形成網(wǎng)狀的產(chǎn)業(yè)集群。鏈長制的重點(diǎn)工作任務(wù)也主要面向戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集群，包括協(xié)調(diào)解決集群重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目和重大平臺等困難和問題，加強(qiáng)相關(guān)部門和行業(yè)機(jī)構(gòu)等在推動戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)方面的協(xié)作配合，推動國有企業(yè)全面深度參與戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)。 

3. 各?。▍^(qū)、市）產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制所涉產(chǎn)業(yè)鏈類型

從省級層面看，各?。▍^(qū)、市）發(fā)布的被納入鏈長制的產(chǎn)業(yè)都是其重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。根據(jù)目前已明確的省級重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈來看，主要以重點(diǎn)扶持本省份特色性產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)為主。如黑龍江省納入了玉米加工產(chǎn)業(yè)鏈，浙江省納入了數(shù)字安防產(chǎn)業(yè)鏈，湖南省納入了先進(jìn)軌道交通產(chǎn)業(yè)鏈等。此外，通過對各省（區(qū)、市）鏈長制政策涉及的產(chǎn)業(yè)鏈匯總分析來看，智能裝備、新材料、汽車、電子信息、生物醫(yī)藥等出現(xiàn)頻次較高，該類產(chǎn)業(yè)不僅是各省份工業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要支撐，也是中國未來發(fā)展的決定性力量。部分省（區(qū)、市）鏈長制所涉重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈如表2所示。

表2  部分?。▍^(qū)、市）鏈長制所涉重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈

資料來源：各?。▍^(qū)、市）官方網(wǎng)站及相關(guān)媒體報(bào)道。

（二）中央企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制的實(shí)踐 

自“培育國有企業(yè)成為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈鏈長”被提出以來，國務(wù)院國資委著力推進(jìn)中央企業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈鏈長建設(shè)工作，分兩批建設(shè)了16家中央企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈鏈長。根據(jù)國務(wù)院國資委公布的2022年中央企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，16家鏈長企業(yè)完成強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈投資近1萬億元，在統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展、補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)、鍛造長板優(yōu)勢、強(qiáng)化供需協(xié)同、帶動上下游綠色低碳轉(zhuǎn)型、打造互利共贏產(chǎn)業(yè)生態(tài)方面已取得較為明顯的成效。

此外，更多中央企業(yè)也分別提出要高效打造原創(chuàng)技術(shù)“策源地”和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈鏈長，在各自領(lǐng)域聚焦主責(zé)主業(yè)，從而更好地支撐與服務(wù)黨和國家工作大局，為增強(qiáng)中國產(chǎn)業(yè)鏈韌性和安全水平、穩(wěn)定性和競爭力貢獻(xiàn)力量。

因中央企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制相對獨(dú)立性較強(qiáng)且專注特定領(lǐng)域，本文不再對中央企業(yè)鏈長制作進(jìn)一步的政策分析。 

當(dāng)前產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制實(shí)施中存在的問題 

（一）定位不準(zhǔn)確：鏈長行政色彩濃厚

鏈長制在整個產(chǎn)業(yè)鏈政策體系之中主要起到服務(wù)與協(xié)調(diào)引導(dǎo)的作用，這也是服務(wù)型政府建設(shè)的客觀要求和重要體現(xiàn)。但部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈鏈長過于強(qiáng)調(diào)調(diào)控職能，導(dǎo)致整個產(chǎn)業(yè)鏈管理體系行政色彩過于濃厚，不僅未能發(fā)揮鏈長制的作用，相反卻成為了產(chǎn)業(yè)鏈升級的阻礙。此外，鏈長制雖然從制度上解決了產(chǎn)業(yè)鏈管理過程中“政出多頭”“踢皮球”等問題，但也在一定程度上導(dǎo)致了權(quán)力的相對集中，致使部分產(chǎn)業(yè)鏈管理體系出現(xiàn)濃厚的個人色彩，不利于產(chǎn)業(yè)鏈政策持續(xù)、穩(wěn)定地推進(jìn)。 

（二）邊界不清楚：產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象突出

根據(jù)各省（區(qū)、市）公布的鏈長制信息，新材料、生物醫(yī)藥、裝備制造、新能源等高精尖產(chǎn)業(yè)扎堆現(xiàn)象明顯，謀求重點(diǎn)推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)存在結(jié)構(gòu)趨同。尤其在市縣一級，部分地區(qū)僅將目光放在了本區(qū)域之內(nèi)，未能從更大的區(qū)域范圍乃至全國整體產(chǎn)業(yè)布局的視角上進(jìn)行謀劃，未能體現(xiàn)區(qū)域的比較優(yōu)勢和差異化優(yōu)勢。此外，地方政府出于提升本地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈水平的目的，存在本地化傾向，一定程度上導(dǎo)致了地方保護(hù)主義的滋生，出現(xiàn)鄰近區(qū)域因產(chǎn)業(yè)重疊導(dǎo)致政策對抗的現(xiàn)象，有悖于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的根本要求。 

（三）職能不明晰：政企職責(zé)權(quán)屬不清

目前，中國大多數(shù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展采用“鏈長+鏈主”的模式，但在實(shí)際推動過程中，部分地區(qū)未能明晰政府與市場邊界，模糊了鏈長和鏈主企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的定位和職能，存在通過行政命令等方式為產(chǎn)業(yè)鏈上下游進(jìn)行市場資源的調(diào)配，作為鏈長代替鏈主企業(yè)參與市場活動的現(xiàn)象。政府從“賽事服務(wù)人員”變成了“參賽人員”，導(dǎo)致鏈長與鏈主功能錯位，背離了服務(wù)型政府的基本定位，違背了市場發(fā)展的規(guī)律。 

（四）能力需提升：推進(jìn)模式有待優(yōu)化

在指定產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施等方面，部分地區(qū)鏈長制的推行與產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的要求仍有較大差距。部分地區(qū)對于短期的經(jīng)濟(jì)效益較為看重，缺乏科學(xué)、合理、持久有效的政策規(guī)劃，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈核心要素發(fā)展后勁不足。在全產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建和推進(jìn)的過程中對于重點(diǎn)、核心的企業(yè)或地方國企更為傾斜，對于配套環(huán)節(jié)、低附加值的民營企業(yè)不夠關(guān)注。此外，由于缺乏可供借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)和合理的監(jiān)管與考核機(jī)制，導(dǎo)致各地的產(chǎn)業(yè)鏈鏈長政策參差不齊，效果也難達(dá)預(yù)期，存在“一擁而上”“一哄而散”的不良傾向。 

對策建議

（一）厘清政府市場邊界，明晰鏈長鏈主職能定位

高質(zhì)量利用“鏈長+鏈主”制度來發(fā)揮有效市場和有為政府的作用，首先要通過制度和規(guī)章明確二者的職能與定位，在充分尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上發(fā)揮鏈長制的作用，不缺位、不越位、有作為。各地政府應(yīng)充分利用“鏈長+鏈主”制度建設(shè)的契機(jī)，推進(jìn)“放管服”縱深推進(jìn)，發(fā)揮市場在資源配置上的決定性作用。強(qiáng)化鏈長與鏈主企業(yè)、其他企業(yè)的溝通和聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)鏈長與鏈主的有效互動，構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈良好的發(fā)展生態(tài)。 

（二）發(fā)揮綜合集成優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)央企地方政策耦合

在鏈長制背景下，中央企業(yè)與地方的合作要更加注重和突出圍繞產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行專業(yè)化整合。圍繞重大產(chǎn)業(yè)布局，開展強(qiáng)強(qiáng)合作，進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)，優(yōu)化資源配置，重點(diǎn)解決產(chǎn)業(yè)鏈韌性和安全水平提升過程中存在的核心問題。推動中央企業(yè)與相關(guān)企業(yè)、中央企業(yè)與地方政府形成良好生態(tài)，合理規(guī)劃布局，協(xié)調(diào)統(tǒng)一推進(jìn)，充分發(fā)揮雙方綜合集成的優(yōu)勢，高效推進(jìn)權(quán)力分配、任務(wù)分解等形成共享收益、有序競爭的合理局面，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈有效協(xié)同。 

（三）引導(dǎo)區(qū)域錯位發(fā)展，構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同互補(bǔ)體系

在中央企業(yè)下場布局、“全國一盤棋”的大背景之下，各級政府的鏈長在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的過程中不能僅關(guān)注本區(qū)域、本產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部的情況，同時要以系統(tǒng)性思維和全局視野為基礎(chǔ)，立足當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際優(yōu)勢和歷史基礎(chǔ)，結(jié)合和服務(wù)于國家整體規(guī)劃，將本區(qū)域的產(chǎn)業(yè)政策融入到更大范圍的發(fā)展戰(zhàn)略之中。強(qiáng)化區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)協(xié)作與合作，建立區(qū)域間鏈長交流溝通機(jī)制，定期協(xié)商，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域之間同一產(chǎn)業(yè)鏈的互聯(lián)互通和相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的對接匹配，發(fā)揮政策合力，構(gòu)建有梯度、有縱深的產(chǎn)業(yè)集群，為區(qū)域深度協(xié)同發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)組織能力建設(shè)，提升鏈長專業(yè)工作效能

持續(xù)提升產(chǎn)業(yè)鏈鏈長機(jī)制的主體責(zé)任和運(yùn)行模式，遴選專業(yè)素質(zhì)過硬、綜合能力突出的人員開展日常工作。針對產(chǎn)業(yè)鏈專業(yè)領(lǐng)域建立專家團(tuán)隊(duì)，進(jìn)一步完善面向高校、企業(yè)、研究院所的決策咨詢機(jī)制，集思廣益、充分論證，形成詳細(xì)、科學(xué)的鏈長制工作方案。在產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部，要進(jìn)一步集聚內(nèi)外資源，綜合科學(xué)運(yùn)用規(guī)劃、財(cái)稅政策、行政手段等優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈要素供給與配套保障，加強(qiáng)鏈長制工作人員專業(yè)知識和系統(tǒng)視野培訓(xùn)，不斷夯實(shí)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性和安全的基礎(chǔ)。 

（作者郭朝先系中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所產(chǎn)業(yè)組織研究室主任、研究員，左立國系浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)—中國社會科學(xué)院大學(xué)浙江研究院碩士研究生。本文首發(fā)于《新型工業(yè)化理論與實(shí)踐》2024年02期，澎湃新聞經(jīng)作者授權(quán)刊發(fā)，刊發(fā)時有編輯和刪節(jié)。）