隨著全球城市可持續(xù)發(fā)展投資缺口不斷擴(kuò)大，城市亟需創(chuàng)新融資工具來拓寬可持續(xù)發(fā)展資金來源并彌補(bǔ)投資缺口。2023年11月，聯(lián)合國人居署發(fā)布了題為《釋放城市潛力：可持續(xù)城市發(fā)展的投資之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的研究報(bào)告（以下簡稱“報(bào)告”），深入洞察全球城市化的機(jī)遇、特點(diǎn)和挑戰(zhàn)，并探討實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)城市可投資性的多元途徑。

該報(bào)告由聯(lián)合國人居署高級顧問章興泉博士擔(dān)任第一作者。章博士在英國、中國香港、新加坡等地?fù)?dān)任研究員、教授以及國際上多家學(xué)術(shù)刊物的編委、客座主編。自2004年起，他就職于聯(lián)合國人居署，目前擔(dān)任高級顧問一職。作為城市經(jīng)濟(jì)、金融和國際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資深專家，他對各類城市可持續(xù)發(fā)展議題具有深刻洞察，并具有與各級政府、金融機(jī)構(gòu)、私營部門、社區(qū)和學(xué)術(shù)界合作的豐富經(jīng)驗(yàn)。

近日，澎湃新聞（www.xinlihui.cn）專訪了章興泉博士，從全球經(jīng)驗(yàn)與中國現(xiàn)狀出發(fā)，圍繞“創(chuàng)新城市融資工具”的背景、目的、適用場景、政策配套等問題展開對話。

章興泉指出，在傳統(tǒng)全球金融體系下，發(fā)展中國家面臨更多融資障礙以及更高的融資成本，尤其是發(fā)展中國家的中小城市相較于大城市更加缺乏融資穩(wěn)定性與資金。因此，市政部門需要積極促進(jìn)私營部門的融資參與，并與周邊地區(qū)的城市展開合作，以豐富和優(yōu)化稅收政策。此外，他還呼吁重視擴(kuò)大社區(qū)參與度，以持續(xù)吸引優(yōu)秀人才并增加城市投資吸引力。

章興泉博士和聯(lián)合國前秘書長科菲·安南（Kofi Annan，1938——2018），章興泉提供

當(dāng)前全球金融體系限制發(fā)展中國家城市建設(shè)融資能力

澎湃新聞：您在報(bào)告中指出“全球金融體系以短期為導(dǎo)向、脆弱且不公平”，認(rèn)為它“不再適用于可持續(xù)城市發(fā)展”。這一局限性和不適應(yīng)性具體體現(xiàn)在哪些方面，又導(dǎo)致了什么結(jié)果？

章興泉：全球金融體系始建于“二戰(zhàn)”結(jié)束后，由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)。這使發(fā)達(dá)國家在全球金融舞臺(tái)上擁有著與生俱來的“系統(tǒng)性”競爭優(yōu)勢。反觀發(fā)展中國家，它們卻面臨著諸多挑戰(zhàn)，包括較高的國家風(fēng)險(xiǎn)評級、高昂的融資成本，以及嚴(yán)苛的融資條件等，使它們在全球金融市場中處于系統(tǒng)性的劣勢。同時(shí)，發(fā)展中國家往往缺乏高水平金融人才，難以全面認(rèn)識(shí)到這些不公平現(xiàn)象帶來的沖擊，因此也無法及時(shí)采取有效的應(yīng)對措施。

資本供需不匹配以及成本的不公平日益加劇了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的差距。這種趨勢在2021年國際貨幣基金組織進(jìn)行的歷史性特別提款權(quán)（SDR）分配中得到了明顯體現(xiàn)。僅擁有7.72億人口的七國集團(tuán)國家（G7）獲得了高達(dá)2800億美元的SDR，而擁有13億人口的整個(gè)非洲大陸只獲得了340億美元。以國民平均獲得資金來衡量，七國集團(tuán)國家國民獲得的資金數(shù)額是非洲國家國民的139倍。

國家在全球金融體系中的地位對其城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。以非洲為例，有些中等規(guī)模城市的全部財(cái)政收入甚至不足以支付一位西方高級工程項(xiàng)目專家的薪資，更加支撐不了投資城市建設(shè)的費(fèi)用。

中小城市吸引長期投資，關(guān)鍵在改變城市化模式

澎湃新聞：報(bào)告第一章提到，全球范圍內(nèi)的城市化趨勢將由中小型城市主導(dǎo)。這些中小城市應(yīng)該采用何種城市化模式，才能為其吸引長期投資？能否為中小城市的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展提些建議？

章興泉：中小城市在資金匱乏的情況下，可以考慮采取以下三個(gè)途徑來推動(dòng)發(fā)展，吸引投資：

第一，發(fā)展創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)掘城市的優(yōu)勢，彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)短板，并鼓勵(lì)跨區(qū)合作。

首先，城市需要營造良好的創(chuàng)業(yè)投資環(huán)境和商業(yè)經(jīng)營環(huán)境，以支持企業(yè)落地發(fā)展。此外，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)家和其他本地杰出人士積極支持創(chuàng)新者，幫助其融入創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，并為其提供必要的技術(shù)支持與引導(dǎo)。同時(shí)，需要對創(chuàng)新型企業(yè)進(jìn)行孵化培育?？山梃b美國愛荷華州費(fèi)爾菲爾德市的成功經(jīng)驗(yàn)，在優(yōu)化創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的過程中充分借助媒體、學(xué)校、協(xié)會(huì)以及基金會(huì)等組織力量。

其次，針對城市發(fā)展的短板，政府可以采取優(yōu)惠措施，提供資源便利，吸引企業(yè)家以最低成本開展投資。另外，中小城市還可以通過展示自身空間優(yōu)勢，吸引臨近大城市的大型企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校等前來設(shè)立業(yè)務(wù)點(diǎn)或產(chǎn)品、技術(shù)孵化中心。而平級城市間也可以共同確定優(yōu)先發(fā)展與融資事項(xiàng)，協(xié)調(diào)利用各方資源，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)配置效益倍增。中小城市要充分發(fā)揮大城市與農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展橋梁紐帶作用，鼓勵(lì)跨區(qū)合作與協(xié)同，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有利于健康的城市化結(jié)構(gòu)體系的形成。

第二，匯集社會(huì)資本，培育強(qiáng)大而持久的社會(huì)結(jié)構(gòu)，制定激勵(lì)措施，吸引優(yōu)質(zhì)人才。

城市活力來自于高質(zhì)量創(chuàng)新、教育和人力資源。因此，城市應(yīng)該積極吸引優(yōu)質(zhì)人才，以實(shí)現(xiàn)長期的經(jīng)濟(jì)成長。例如，20世紀(jì)80年代，愛荷華州小城市迪比克通過大力投入高校建設(shè)來吸引眾多年輕人才，并與各行業(yè)商會(huì)合作，增加本地就業(yè)崗位，以留住人才。

同時(shí)，中小城市還需要挖掘本地的地方文化特色，加強(qiáng)市民的歸屬感，號召大學(xué)生回鄉(xiāng)發(fā)展。富有活力的市中心、高品質(zhì)的城市環(huán)境和地標(biāo)建筑也能夠激發(fā)人們的向往。例如，意大利威尼斯的圣馬可廣場、紐約的時(shí)代廣場等地標(biāo)空間是城市的向心力，對中小城市同樣適用，有利于打破年輕人對互聯(lián)網(wǎng)和虛擬世界的迷戀，提升他們對城市地理環(huán)境與社區(qū)的認(rèn)同感與參與，并振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

第三，堅(jiān)持不斷進(jìn)步和追求卓越的理念，充分利用外部資金，提升市民生活質(zhì)量。

城市應(yīng)該以追求進(jìn)步和卓越為理念，積極主動(dòng)地抓住每一個(gè)小機(jī)會(huì)，推動(dòng)城市發(fā)展。即便不那么引人注目的小項(xiàng)目或短期項(xiàng)目，還是可以作為試水大項(xiàng)目并創(chuàng)造推動(dòng)力的關(guān)鍵。此外，申請少量的外部資金也能戰(zhàn)略性地支持本市以及社區(qū)的發(fā)展愿景，并刺激私人投資的增長。

良好的生活質(zhì)量是城市的競爭優(yōu)勢，也是人們追求的重要目標(biāo)。中小城市貼近大自然往往具有大城市無法比擬的優(yōu)質(zhì)環(huán)境，隨著現(xiàn)代交通與通訊的高度發(fā)達(dá)，距離已不再是問題。因此，中小城市應(yīng)該抓住這一機(jī)遇，展現(xiàn)自身的生活質(zhì)量優(yōu)勢，吸引更多人居住與投資。

中小城市普遍面臨融資困難，需要?jiǎng)?chuàng)新融資工具和策略

澎湃新聞：當(dāng)前，中國大城市與中小城市政府在資源配置、人口穩(wěn)定、競爭力提升、債務(wù)償還等方面的能力差距尚較大。您認(rèn)為不同規(guī)模、不同發(fā)展階段的城市在優(yōu)化創(chuàng)新融資工具組合及比例時(shí)，需考慮哪些因素？中小城市政府可以采取哪些策略或機(jī)制，以克服融資困難？

章興泉：不同規(guī)模、不同發(fā)展階段國家的城市在優(yōu)化創(chuàng)新融資工具組合和比例時(shí)，需要考慮以下因素：融資成本與條件、融資目的、城市財(cái)政收入結(jié)構(gòu)與財(cái)政收入的可持續(xù)性、城市支出、合理的稅費(fèi)種類與比例、對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市競爭力的影響、社會(huì)接受度、企業(yè)與個(gè)人的稅費(fèi)承受能力、融資工具實(shí)施的可行性和操作的難易程度。

中國中小城市與大城市在創(chuàng)新融資工具方面的差異主要表現(xiàn)在投資吸引力、經(jīng)濟(jì)活力、互補(bǔ)性以及選擇性的局限等方面。大城市由于擁有龐大的市場規(guī)模、豐富的人才和技術(shù)資源，在城市管理和運(yùn)營效率方面具備顯著優(yōu)勢。其公共設(shè)施投資往往能夠通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)，從而在一定程度上減輕城市財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，大城市在評估和管控融資風(fēng)險(xiǎn)方面具備更強(qiáng)的能力，地方法規(guī)也相對更完善，有助于增強(qiáng)投融資者的信心。

與此同時(shí)，中小城市還面臨著多方面的挑戰(zhàn)，包括產(chǎn)業(yè)普遍單一、稅種單一、稅基較小、金融管理能力薄弱等。過度依賴單一稅種容易增加財(cái)政收入的不確定性。目前，一部分中國城市過度依賴土地財(cái)政，這意味著當(dāng)失去土地財(cái)政支柱后，地方政府可能不得不通過進(jìn)一步發(fā)行再融資債券或其他舉債方式，來填補(bǔ)因土地出讓金收入減少而導(dǎo)致的財(cái)政收入不足，但這種做法容易導(dǎo)致地方政府陷入債務(wù)危機(jī)以及稀缺的土地資源浪費(fèi)或不合理使用。

針對中小城市的融資難題，我認(rèn)為可以采取特定的策略或機(jī)制來加以解決，包括減稅或增稅融資、減免公共項(xiàng)目的費(fèi)用、與周邊城市合作開展集合融資項(xiàng)目、向上級政府申請配套資金、發(fā)展公私金融合作等。這些方法，能有效提升城市的信用水平，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，并且以較少的政府資金引導(dǎo)更多的私人資金參與，從而解決中小城市面臨的資金短缺問題，促進(jìn)其發(fā)展。

撬動(dòng)私營部門投資，重點(diǎn)在于完善政策、法規(guī)與金融基礎(chǔ)設(shè)施

澎湃新聞：報(bào)告中列舉的“土地價(jià)值獲取”“政府轉(zhuǎn)移支付”“債務(wù)融資”等創(chuàng)新融資工具在中國也經(jīng)常被采用，而“私營部門投資”卻占比很少。在您看來，哪些因素制約了私營部門投資？應(yīng)當(dāng)采取哪些措施加以解決？

章興泉：通常，私營部門融資的主要制約因素在于需求。國家政策和城市政治經(jīng)濟(jì)決策直接影響著城市的財(cái)政收入水平，而這又直接決定了城市吸引私營部門融資的能力。此外，城市政府對資本支出的決策與執(zhí)行能力較弱，可能影響投資的效率和收益率，進(jìn)而降低了私營部門對城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的興趣。

第二個(gè)關(guān)鍵制約因素是調(diào)節(jié)金融供需的國家級監(jiān)管和政策因素。如果一個(gè)國家缺乏制度成熟的金融市場，將會(huì)限制資金的供應(yīng)。同時(shí)，財(cái)務(wù)管理和信托績效也會(huì)變得十分薄弱。為了增加私營部門的融資，國家需要采取一系列措施來降低投資風(fēng)險(xiǎn)，如公共部門財(cái)務(wù)擔(dān)保、提供流動(dòng)性付款等。

國家還可以通過完善政策、法規(guī)與金融基礎(chǔ)設(shè)施來促進(jìn)融資渠道的暢通。然而，這一過程首先需要城市自身具備穩(wěn)定、可靠、可持續(xù)的財(cái)政收入，以承擔(dān)市場機(jī)制下的融資成本。只有確保量入為出，推行負(fù)責(zé)任的城市金融政策與管理實(shí)踐，城市才能避免債務(wù)擴(kuò)張與失控的局面。

同時(shí)，城市政府需要提升管控金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，增強(qiáng)建設(shè)融資的透明度，控制投融資總量，規(guī)范預(yù)算編制，防止碎片化、隨意性及隱蔽性開支的發(fā)生。只有在開源節(jié)流與科學(xué)管理并重的前提下，城市才能獲得更多融資。

改善低收入人群住房條件，同步提升勞動(dòng)能力與收入水平

澎湃新聞：您所負(fù)責(zé)的聯(lián)合國全球貧民窟計(jì)劃已歷經(jīng)十年。請問該計(jì)劃為貧民窟和居民帶來了哪些變化？您認(rèn)為哪些金融產(chǎn)品和創(chuàng)新工具能夠支持這些社區(qū)的發(fā)展？

章興泉：貧民窟改造是一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。自上世紀(jì)五六十年代開始的聯(lián)合國貧民窟改造計(jì)劃中，大部分項(xiàng)目都因受到改造成本的限制以及國家城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力問題而未能完成。主要原因在于，大多數(shù)貧民窟居民收入水平較低，導(dǎo)致他們即使獲得政府分配的住房，往往選擇出租而重新回到貧民窟居住。因此，提高貧民窟居民的就業(yè)能力至關(guān)重要，這樣他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力才能與改善后的住房條件相匹配。為此，國際上提出了“貧民窟改造+”計(jì)劃，從住房與經(jīng)濟(jì)綜合角度出發(fā)，旨在改善住房條件和社區(qū)環(huán)境的同時(shí)，也采取一定措施創(chuàng)造貧民窟居民工作機(jī)會(huì)，提升貧民收入水平。

低收入國家或發(fā)展中國家的貧民窟改造普遍面臨著困境。舉例來說，內(nèi)羅畢的基貝拉貧民窟是非洲最大的貧民窟之一，政府曾嘗試實(shí)施各種改造計(jì)劃，但由于受到所有權(quán)制度的制約，未能取得成功。其中一個(gè)主要問題是，貧民窟房屋的私人所有者不愿接受政府提供的回收補(bǔ)償金，而政府又沒有足夠的資金來為居民提供大量補(bǔ)貼或建造新房，令項(xiàng)目推進(jìn)陷入僵局。

相對而言，一些靠近市中心或城市黃金地段的貧民窟改造更容易取得成功。這些地段的土地價(jià)值較高，容積率也較大，因此新建房屋的數(shù)量能夠遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過原有的平房或低層房屋數(shù)量。同時(shí)，由于土地價(jià)值高，改造項(xiàng)目能夠?yàn)樗性籼峁┹^好的安置方案，或者為他們的搬遷提供較充足的資金支持，通過項(xiàng)目本身的交叉補(bǔ)助或者發(fā)展權(quán)益置換方式達(dá)到貧民窟改造的目的。

美國的包容性規(guī)劃政策（在規(guī)劃區(qū)內(nèi)保障一定數(shù)量的低價(jià)住房）以及馬來西亞、印度尼西亞等國家要求開發(fā)商提供部分低價(jià)房源的做法，是通過調(diào)整局部微觀政策來解決低收入家庭住房問題的有效手段。這些政策鼓勵(lì)不同收入層次的家庭共同混合居住，從而促進(jìn)了社會(huì)的公平和諧。

此外，美國等發(fā)達(dá)國家還采取住房補(bǔ)助的形式，通過發(fā)放住房代金券等方式補(bǔ)貼低收入家庭，并嚴(yán)格遵循使用規(guī)則，以確保政策真正落實(shí)到實(shí)處。而一些低收入國家也采取了居民互助、社區(qū)抵押貸款、居民自建等方式來改善住房條件。

然而，值得強(qiáng)調(diào)的是，推進(jìn)貧民窟改造的各種手段和工具的使用前提是，居民本身必須有勞動(dòng)意愿,鼓勵(lì)貧民積極工作并參與社會(huì)。住房改善和各項(xiàng)優(yōu)惠政策不能被濫用為“懶漢”的保護(hù)傘與福利。

上海需從“火車頭”向“火箭頭”升級促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展

澎湃新聞：您對上海在城市可持續(xù)發(fā)展方面作為有什么評價(jià)？對于上海未來的可持續(xù)發(fā)展，您認(rèn)為其面臨著怎樣的挑戰(zhàn)？可否請您提幾點(diǎn)建議？

章興泉：自上世紀(jì)八十年代起，我見證了上海的發(fā)展歷程，不同年代上海的發(fā)展變化，結(jié)合我在不同國家以及聯(lián)合國的長期工作經(jīng)歷，能夠?qū)ι虾Ｅc其他國際大都市有一個(gè)非常直觀的比較。

作為中國城市的領(lǐng)軍者，上海肩負(fù)著巨大的使命。這就要求上海的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能僅僅依靠人口規(guī)模的擴(kuò)大和城市土地供給的增加。盡管上海的城市建設(shè)在過去幾十年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了脫胎換骨式的變革，但是依然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。其中最為突出的是，上海的生產(chǎn)率距離世界頂級水平還有很大差距。我們不僅要從城市的功能出發(fā)，將上海打造成五個(gè)世界級的功能中心，更要從城市的原發(fā)創(chuàng)造力出發(fā)去挖掘上海潛力，匯集中國智慧，引領(lǐng)世界級的科技創(chuàng)新突破。

作為中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)、人口最多的城市之一，上海亟需解決的焦點(diǎn)并不在于應(yīng)對低碳能源、公共衛(wèi)生、人口老齡化、環(huán)境污染、廢物管理等具體問題，而是要優(yōu)先解決如何提高經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，與世界水平對齊的挑戰(zhàn)。引領(lǐng)上海未來城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心在于技術(shù)創(chuàng)新能力以及先進(jìn)科學(xué)的管理力和領(lǐng)導(dǎo)力。

因此，我建議：首先，上海應(yīng)懷著成為全球城市發(fā)展龍頭的雄心，深入分析世界最先進(jìn)城市的發(fā)展模式，進(jìn)而指導(dǎo)與制定上海城市發(fā)展戰(zhàn)略和政策。

其次，上海需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)公平的教育環(huán)境，培養(yǎng)具備歷史使命感、敢于自我犧牲的研究型和創(chuàng)新型人才，能夠?yàn)閲依媾c榮譽(yù)忘我奮斗與追求。這些人才將成為上海未來發(fā)展的動(dòng)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向著高技術(shù)、高質(zhì)量、高水平生產(chǎn)力方向發(fā)展。這不僅有助于提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展和城市的可持續(xù)發(fā)展能力，還將實(shí)現(xiàn)從“火車頭”向“火箭頭”的轉(zhuǎn)型升級，以提高上海在世界城市體系中的地位。

最后，上海擁有良好的科研基礎(chǔ)，但關(guān)鍵在于通過中央的戰(zhàn)略性指導(dǎo)，以及市政府的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌，挖掘具有高瞻遠(yuǎn)矚、強(qiáng)烈民族自豪感和使命感的領(lǐng)導(dǎo)人才。這些人才將能夠統(tǒng)合高校、研究所和企業(yè)的力量，共同攻克科研難題、迎接科技挑戰(zhàn)。

（實(shí)習(xí)生施雪琦對本文亦有貢獻(xiàn)）

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城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環(huán)境、習(xí)俗風(fēng)氣塑造了市民生活的底色。

澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應(yīng)大眾關(guān)切，探討城市議題。