“堅(jiān)決防止罰款收入不合理增長”。近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），首次對行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設(shè)定與實(shí)施作出全面系統(tǒng)規(guī)范。

《意見》亮點(diǎn)頗多，比如提出：能夠通過教育勸導(dǎo)、責(zé)令改正、信息披露等方式管理的，一般不設(shè)定罰款；

不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認(rèn)定門檻，不得隨意擴(kuò)大違法行為的范圍；

2024年12月底前縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）要完成執(zhí)法類電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備清理、規(guī)范工作；

持續(xù)加強(qiáng)財(cái)會(huì)審計(jì)監(jiān)督，堅(jiān)決防止罰款收入不合理增長；堅(jiān)決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為……

這些措施的指向性非常明顯：從源頭和流程上徹底堵死亂罰款濫罰款之路，下大力氣減輕企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)，以市場化、法治化持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，讓全社會(huì)都把心思用到發(fā)展經(jīng)濟(jì)上。

也因此，《意見》一出臺(tái)就贏得了輿論廣泛好評(píng)。

為什么要在此時(shí)發(fā)布《意見》，強(qiáng)調(diào)全面規(guī)范罰款設(shè)定和實(shí)施？不得隨意給予頂格或者高額罰款等規(guī)定，是否會(huì)縱容一些違法行為？

減負(fù)減壓，營造寬松發(fā)展環(huán)境

罰款是較為常見的行政執(zhí)法行為之一。此次中央層面發(fā)文，首次從制度上對罰款作出全面系統(tǒng)規(guī)范，劍指亂罰款現(xiàn)象，能推動(dòng)罰款設(shè)定更科學(xué)、實(shí)施更規(guī)范、監(jiān)督更有力。

就在去年11月，國務(wù)院還發(fā)布了一份《關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定》，取消住房城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域16個(gè)罰款事項(xiàng)，調(diào)整工業(yè)和信息化等領(lǐng)域17個(gè)罰款事項(xiàng)。

顯然，此次《意見》是《決定》的進(jìn)階版本，它不僅強(qiáng)調(diào)調(diào)整罰款事項(xiàng)，對不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的罰款規(guī)定進(jìn)行清理，更提出對罰款的設(shè)定、實(shí)施和監(jiān)督進(jìn)行全鏈條、無死角的系統(tǒng)規(guī)范。但兩者的思路是一脈相承的：進(jìn)一步厘清政府和市場的邊界，優(yōu)化營商環(huán)境，避免政府部門為了罰款創(chuàng)收而亂伸手、手伸得太長。

眼下，全國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)仍處在關(guān)鍵階段，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好還需要克服一些困難和挑戰(zhàn)。要更進(jìn)一步激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)活力，提振市場預(yù)期和信心，還需要持續(xù)營造寬松的發(fā)展環(huán)境。

一個(gè)地方的罰款強(qiáng)度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和營商環(huán)境的關(guān)系，早有定論。去年，有媒體進(jìn)行了一次調(diào)研，調(diào)取長三角區(qū)域38個(gè)城市的數(shù)據(jù)。結(jié)果顯示，越是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)強(qiáng)的城市，罰沒強(qiáng)度越低；越是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的城市，罰沒強(qiáng)度越高。比如，杭州、寧波、蘇州、南京、合肥，在長三角都是罰沒強(qiáng)度低的城市。無一例外，這些城市也都是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的地方。

道理并不難理解：企業(yè)家和投資者，當(dāng)然更愿意去罰款度低的地方；而一個(gè)地方越是依賴罰款，營商環(huán)境就越是逼仄，越會(huì)“勸退”投資者，地方經(jīng)濟(jì)也越難以崛起。

所以，《意見》中有大量的減壓減負(fù)規(guī)定。如不得隨意新設(shè)罰款，慎用頂格處罰，可以教育勸導(dǎo)的能不罰就不罰，可以減輕、從輕的就“從輕發(fā)落”等。總體來說，就是要過罰相當(dāng)、寬嚴(yán)相濟(jì)，而非一律從嚴(yán)、從重。

管住“權(quán)力之手”，遏制罰款沖動(dòng)

能不罰就不罰、能輕罰就輕罰，既是給市場主體和民眾減壓，體現(xiàn)執(zhí)法的人性化，惠企利民，也是倒逼地方和各部門規(guī)范執(zhí)法，管住“權(quán)力之手”，不斷提升治理水平。

現(xiàn)實(shí)中，罰款作為一種常規(guī)執(zhí)法手段，體現(xiàn)出一定的彈性空間。而且，罰款收入屬于非稅收入，容易游離于預(yù)算監(jiān)管之外，被用來解決財(cái)政支出的缺口。一些地方遇到經(jīng)濟(jì)困難、財(cái)政吃緊時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生罰款創(chuàng)收的沖動(dòng)。

一段時(shí)間以來，這種拿罰款的自由裁量權(quán)作為創(chuàng)收工具的政績觀，以及由此衍生出的以罰增收、以罰代管、逐利罰款等做法，在少數(shù)地方大行其道，甚至有的地方將部門績效與罰款掛鉤。

2021年國務(wù)院督察組曾公開披露，內(nèi)蒙古部分交警為完成“創(chuàng)收”任務(wù)，在道路上設(shè)置臨時(shí)檢查點(diǎn)，只要途經(jīng)的貨車都全部攔停，并以“未按規(guī)定使用安全帶”為由對系了安全帶的司機(jī)實(shí)施處罰。

一個(gè)更為常見的罰款場景，是電子監(jiān)控設(shè)備淪為“罰款工具”。2021年，“佛山一岔道口62萬車主違章，總罰款超1.2億元”登上熱搜，引發(fā)了人們對電子監(jiān)控執(zhí)法公正性質(zhì)疑情緒的一次集中釋放。

類似亂罰款濫罰款行為，短期內(nèi)確實(shí)現(xiàn)了地方財(cái)政增收，解決了地方財(cái)政缺口的燃眉之急，但卻傷害了營商環(huán)境，增加了企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)，不啻于涸澤而漁、飲鴆止渴。試想，如果地方政府可以隨便找個(gè)理由就罰款，想罰多少就罰多少，誰還愿意去投資，普通人又怎么有安全感？

一般來說，在地方財(cái)政收入的大盤子中，罰沒收入占比越低，財(cái)政收入的質(zhì)量越高。此次《意見》，對罰款的設(shè)定、數(shù)額、流向等，進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，值得一提的有兩點(diǎn)。

一是對電子監(jiān)控進(jìn)行了專門規(guī)定。提出，2024年12月底前，縣級(jí)以上地方有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）要完成執(zhí)法類電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備清理、規(guī)范工作，及時(shí)停止使用不合法、不合規(guī)、不必要的監(jiān)控設(shè)備，清理結(jié)果要報(bào)告；每年年底前，新增監(jiān)控設(shè)備情況也要報(bào)告。這樣通過在存量端和增量端同時(shí)發(fā)力，徹底扭轉(zhuǎn)電子監(jiān)控設(shè)備淪為“罰款工具”的可能。

二是確立了罰款收入異常變化的監(jiān)督機(jī)制，規(guī)定同一地區(qū)、同一部門罰款收入同比異常上升的，必要時(shí)開展實(shí)地核查。這是通過對罰款收入這一最末端的強(qiáng)化監(jiān)督，約束地方慎用、用好手中的執(zhí)法權(quán)，遏制罰款沖動(dòng)。

重申常識(shí)：罰款不是越嚴(yán)越重越好

有人擔(dān)心，《意見》的減壓減負(fù)性的規(guī)定，是否會(huì)縱容一些違法行為，產(chǎn)生不良反應(yīng)？這種擔(dān)憂多慮了。

要重申的一個(gè)常識(shí)是，罰款不是目的，而是糾正違法行為的一種手段。過罰相當(dāng)，是基本的法治原則。

此前，陜西一個(gè)體戶賣5斤農(nóng)藥超標(biāo)芹菜被罰6.6萬元，引發(fā)熱議。罰款數(shù)額和違法所得相差數(shù)百倍，確實(shí)能起到震懾效果，但從嚴(yán)從重的“小過重罰”，既不符合法治精神，也增加了民眾負(fù)擔(dān)，影響了市場健康發(fā)展。

與此相反的是，有不少地方出臺(tái)文件，明確“首違不罰”，或者對輕微違法行為不予處罰，受到好評(píng)。

此次《意見》提出，鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單。能夠通過教育勸導(dǎo)、責(zé)令改正、信息披露等方式管理的，一般不設(shè)定罰款。合理確定罰款數(shù)額，罰款的最低數(shù)額與最高數(shù)額之間一般不超過10倍。

這既明確了處罰與教育相結(jié)合、不要?jiǎng)虞m頂格處罰的原則，也對罰款數(shù)額給出了具體標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然不是也不會(huì)縱容違法行為。

執(zhí)法要有力度，也應(yīng)有溫度，該寬則寬、當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)。對于一些沒有造成嚴(yán)重危害的輕微違法給予適當(dāng)寬容，是給民眾減負(fù)，彰顯人性化的執(zhí)法理念。另一方面，要求寬嚴(yán)相濟(jì)，否定隨意罰款，也是倒逼政府部門提升治理水平，將治理的重心，從事后的罰款矯正，前移到事前的規(guī)則完善上來。

包括罰款在內(nèi)的行政執(zhí)法，說到底，是為了約束各類主體遵守法律法規(guī)和規(guī)章制度，形成公平競爭的市場秩序，營造和維護(hù)穩(wěn)定和諧的發(fā)展環(huán)境。執(zhí)法包容審慎、寬嚴(yán)相濟(jì)，民眾自然愿意配合。所有執(zhí)法者都需要明白一點(diǎn)：以罰代管終究解決不了問題。只有回頭源頭，通過強(qiáng)化事前、事中的日常監(jiān)管，才能形成守法經(jīng)營的社會(huì)共識(shí)。

在《意見》的約束下，地方和各部門要嚴(yán)格規(guī)范罰款行為，正確使用自由裁量權(quán)，平衡好執(zhí)法的力度和溫度，將政策善意化為實(shí)實(shí)在在的利好。