隨著全球范圍內(nèi)城市化水平的提升，城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面上貢獻(xiàn)卓著，但在生態(tài)保護(hù)上壓力日益增大。如何有效吸引和利用投資，推動(dòng)城市化發(fā)展的同時(shí)確保人地關(guān)系和諧，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)與自然的可持續(xù)發(fā)展是亟待討論的重要命題。

2023年11月，聯(lián)合國人居署（United Nations Human Settlements Programme，UN-HABITAT）發(fā)布了題為《釋放城市潛力：可持續(xù)城市發(fā)展的投資之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的報(bào)告，該報(bào)告由聯(lián)合國人居署高級(jí)顧問章興泉博士(Xing Quan Zhang)和聯(lián)合國人居署執(zhí)行主任辦公室特別顧問尼爾·科爾(Neil Khor)執(zhí)筆，洞察城市化的機(jī)遇、特點(diǎn)和挑戰(zhàn)，深入探討可持續(xù)城市發(fā)展的多元途徑，為使城市更具可持續(xù)性和可投資性提出政策建議。

報(bào)告指出，發(fā)達(dá)世界的城市化進(jìn)程已接近結(jié)束，發(fā)展中國家的城市化正當(dāng)其時(shí)。與城市化帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步并行的，是落后地區(qū)可持續(xù)城市發(fā)展資金不足的問題，這使得亞非部分落后國家的城市化呈現(xiàn)出過于超前或不充分、環(huán)境污染問題顯著、人地關(guān)系矛盾尖銳等特點(diǎn)。為了填補(bǔ)資金缺口，清掃投資障礙，各國政府應(yīng)當(dāng)直面投資短缺問題，通過發(fā)掘多元化的資金來源和創(chuàng)新工具、提高城市借貸信譽(yù)、推廣新的合作伙伴關(guān)系模式、建立健全監(jiān)管和制度體系等手段，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的城市發(fā)展吸引投資。

澎湃研究所翻譯此報(bào)告，分期發(fā)布，以饗讀者。本期刊發(fā)前言與內(nèi)容摘要，旨在為讀者介紹問題緣起，報(bào)告框架與政策思路。

前言

城市作為國家和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，貢獻(xiàn)著全球超80%的GDP，但同時(shí)，城市也是氣候變化、環(huán)境污染等全球性問題的根源。建筑密集、交通擁堵的城市排放了全球約75%的二氧化碳，世界排名前25位的城市的溫室氣體排量更是占據(jù)了世界城市溫室氣體排放總量的52%。由此可見，城市承擔(dān)著應(yīng)對(duì)氣候變化和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的主要責(zé)任。

《2030年議程》《新城市議程》《亞的斯亞貝巴發(fā)展融資行動(dòng)議程》和《巴黎氣候變化協(xié)定》為城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃了路線圖。城市是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵陣地，《新城市議程》要求政府加強(qiáng)對(duì)可持續(xù)城市發(fā)展的財(cái)政投入，并將城市經(jīng)濟(jì)和金融視為可持續(xù)城市發(fā)展投資的基石。

然而，全球經(jīng)濟(jì)正面臨著多重沖擊。新冠疫情、烏克蘭戰(zhàn)爭(zhēng)、高通脹和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、貧困、貨幣和金融狀況緊縮、過高的負(fù)債以及不斷升級(jí)的氣候?yàn)?zāi)害，正在對(duì)全球經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重破壞，可能阻礙可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）的實(shí)現(xiàn)。并且，由于全球金融體系以短期為導(dǎo)向，具有脆弱和不公平的特點(diǎn)，容易誘發(fā)危機(jī)，這些復(fù)合沖擊對(duì)發(fā)展中國家的影響愈發(fā)深重，進(jìn)一步加劇了全球范圍內(nèi)的不平等現(xiàn)象。為解決這些問題,需要實(shí)現(xiàn)優(yōu)惠貸款和常規(guī)貸款的協(xié)同互促,大規(guī)模增加人道主義行動(dòng)、氣候保護(hù)行動(dòng)等項(xiàng)目的發(fā)展資金,預(yù)估每年數(shù)額超5000億美元。在此背景下，聯(lián)合國人居署編寫了該報(bào)告，以表明立場(chǎng)。

該報(bào)告審視了全球的城市化趨勢(shì)和特征，闡明了投資城市的重要性，探討了可持續(xù)城市發(fā)展投資的障礙和挑戰(zhàn)、關(guān)鍵城市發(fā)展領(lǐng)域（如住房、基礎(chǔ)設(shè)施、水和衛(wèi)生）的資金缺口、新冠肺炎疫情對(duì)城市收入的影響、資金來源的多樣化以及增強(qiáng)可持續(xù)城市發(fā)展的創(chuàng)新工具的影響等內(nèi)容。此外，該報(bào)告還討論了消除投資障礙、釋放城市潛力的方法，并就如何使城市更具可持續(xù)性、更具投資價(jià)值提出政策建議。報(bào)告還提出了通過投資可持續(xù)發(fā)展的城市釋放城市潛力的轉(zhuǎn)型路線圖，建議政府部門采取以下行動(dòng)：使資金來源更多樣化、擴(kuò)大自有收入、拓寬外部投資渠道、健全政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）、各級(jí)政府之間加強(qiáng)合作、建立城市之間資源共享的橫向合作伙伴關(guān)系以及創(chuàng)新運(yùn)用等。

A）城市化的特點(diǎn)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)

全球城市化進(jìn)程的前景正在分化，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的城市增長(zhǎng)模式差異明顯。目前，發(fā)達(dá)國家的城市化程度高，但城市化速度放緩，快速的城市化主要發(fā)生在發(fā)展中國家。

20 世紀(jì)中期，發(fā)展中國家僅有 17.8% 的城市人口，但自1950年以來的 50 年間，這一比例已增加到超過40% 。預(yù)計(jì)到2030年，發(fā)展中國家的城市人口將達(dá)到總?cè)丝诘慕?0%。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的城市化發(fā)展模式差異顯著。發(fā)達(dá)國家的城市化率（城市人口占總?cè)丝诘谋壤┗靖哂谑澜缙骄鞘谢?，而發(fā)展中國家的城市化率總體低于世界平均城市化率。在1800-1960年間，發(fā)達(dá)國家的城市化速度快于發(fā)展中國家，但自20世紀(jì)60年代以來，發(fā)展中國家的城市化速度加快，超過了發(fā)達(dá)國家。

未來93%的城市人口增長(zhǎng)將在發(fā)展中國家發(fā)生，主要集中在亞洲、非洲和拉丁美洲地區(qū)，預(yù)計(jì)分別占城市總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)的54%、32.5%和6.8%。同時(shí)，郊區(qū)化和城市擴(kuò)張的趨勢(shì)也在同步加速。

預(yù)計(jì)未來40年內(nèi)，世界城市覆蓋面積將增至三倍，農(nóng)業(yè)用地減少，地球的可持續(xù)性發(fā)展將面臨威脅。2010年，城市聚集地建成區(qū)域總面積約為100萬平方公里。如果城市人口增長(zhǎng)和長(zhǎng)期非密集化趨勢(shì)持續(xù)下去，到2050年，城市聚居地覆蓋的地球面積將增加至300多萬平方公里，這會(huì)對(duì)可持續(xù)城市發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。

另外，全球范圍內(nèi)的城市化趨勢(shì)由中小型城市主導(dǎo)，世界上約75%的人口居住在人口不足50萬的小城市。亞洲是小城市居住人口最多的城市，非洲將成為全球小城市發(fā)展最快的地區(qū)，預(yù)計(jì)在未來15至25年內(nèi)，非洲的人口將增長(zhǎng)至兩到三倍。然而，小城市的財(cái)政能力薄弱導(dǎo)致其基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)嚴(yán)重短缺，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)會(huì)不足，城市貧困狀況不斷加劇。

正如前言提到，城市是國家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，對(duì)全球GDP的貢獻(xiàn)率超過80%。城市人口密度較高，建筑和設(shè)施緊湊，意味著人均基礎(chǔ)設(shè)施投資成本和城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)運(yùn)維成本較低。與等量人口分散在大面積地區(qū)相比，城市的人均能源需求和相應(yīng)的碳排放量也可能較低。城市的人際關(guān)系更為緊密，也有助于促進(jìn)社會(huì)互動(dòng)和強(qiáng)化創(chuàng)造力。因此，城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是環(huán)境可持續(xù)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。

城市的生產(chǎn)力高于農(nóng)村地區(qū)，而大城市的生產(chǎn)力高于小城市，發(fā)達(dá)國家的城市生產(chǎn)力高于發(fā)展中國家的城市。城市“規(guī)模效益”影響著生產(chǎn)力，并可能產(chǎn)生重要的政策影響。

城市化與生產(chǎn)力呈正相關(guān)。城市化水平越高，生產(chǎn)力就越高。這種正相關(guān)關(guān)系在發(fā)達(dá)國家中更為顯著。城市生產(chǎn)力也與城市密度呈正相關(guān)。密度較高的城市往往具有較高的生產(chǎn)力。然而，非洲的城市化似乎較為獨(dú)特。非洲經(jīng)歷了較快的城市化速度，但生產(chǎn)力增長(zhǎng)反而較低，有時(shí)甚至呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。例如與美國相比，非洲的勞動(dòng)生產(chǎn)率在1990年至2018年間基本保持在美國的12%。相反，亞洲發(fā)展中國家一直在迎頭趕上，同期對(duì)美國的勞動(dòng)生產(chǎn)率比例從19%上升至24%。

基礎(chǔ)設(shè)施投資具有促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“乘數(shù)效應(yīng)”。將基礎(chǔ)設(shè)施投資支出增加至GDP的0.5%，就能反向提高GDP的1%。即便是財(cái)政狀況較為緊張的國家，只要在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資水平達(dá)到前文言及的三分之一，到2025年，全球產(chǎn)出仍能增長(zhǎng)近2%。其中約三分之一的影響將來自跨境溢出效應(yīng)。

為了滿足市民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的迫切需求，城市正面臨著越來越多的挑戰(zhàn)。市政收入往往不足以滿足體量龐大且不斷增長(zhǎng)的公共支出需求。與此同時(shí)，城市政策制定往往缺乏清晰的決策機(jī)制，因此不時(shí)受阻。各種機(jī)構(gòu)在影響城市的決策過程中常常存在重疊且模糊的授權(quán)，且許多城市現(xiàn)有的組織架構(gòu)無法充分解決跨區(qū)的城市問題。

與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家城市自籌資金能力較弱，又需要更多投資。一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低，其城市的財(cái)政能力越弱，但城市的資金需求和資金缺口卻越大。在低收入國家，地方政府的年人均自有來源收入為12美元，中低收入國家為45美元，中等收入國家為267美元，高收入國家為2944美元。

非洲城市在高速城市化的同時(shí)，創(chuàng)造自有來源收入的能力卻極其薄弱。例如，尼日利亞伊沃市的自有來源收入只占總收入的2.2%，塞拉利昂凱內(nèi)馬市的人均總收入僅有0.31美元，而人口規(guī)模與凱內(nèi)馬市相似的英國阿伯丁市的人均總收入為5612美元，是凱內(nèi)馬市的18,103倍。非洲城市與發(fā)達(dá)國家城市之間的創(chuàng)收能力差距十分驚人。

可持續(xù)城市發(fā)展的投資缺口表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

城市住房投資缺口

為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo) 11 （SDG11）所設(shè)定的目標(biāo)——為所有人提供充足的住房，全球每年需投資約3—4萬億美元。此外，還需要大量資金用于維護(hù)和改善現(xiàn)有住房。而在快速城市化的態(tài)勢(shì)下，住房投資缺口正在擴(kuò)大。據(jù)了解，全世界約有8.3億人仍生活在貧民窟，考慮到城市人口在2030年前后將再增加20億，到2030年將有約30億人（約占世界人口的40%）需要新住房。這意味著全球住房缺口為5.65億套。

基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口

當(dāng)前，發(fā)展中國家每年須額外投入1.3萬億美元以推進(jìn)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。整體看來，發(fā)展中國家的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口為1.1萬億至1.5萬億美元。亞太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口約為每年1800億美元，拉丁美洲約為每年240億美元，非洲每年缺口則超過930億美元。這意味著，對(duì)于非洲國家來說，需要將超過37%的GDP投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。預(yù)計(jì)未來20年內(nèi)，全球基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求在30萬億美元到40萬億美元不等。

清潔水系統(tǒng)和衛(wèi)生設(shè)施投資缺口

清潔水系統(tǒng)和衛(wèi)生設(shè)施的資金缺口約為每年7000億美元，供水和衛(wèi)生設(shè)施不足造成的總經(jīng)濟(jì)損失估計(jì)可達(dá)2600億美元，大致相當(dāng)于發(fā)展中國家GDP的1.5%。新冠疫情對(duì)人類和經(jīng)濟(jì)的破壞性影響，凸顯了無法獲得清潔飲用水和衛(wèi)生設(shè)施的人群的脆弱性。為改變這一現(xiàn)狀，需要擴(kuò)大對(duì)清潔水系統(tǒng)和衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)的投資，以健全公共衛(wèi)生體系，也對(duì)其他部門有帶動(dòng)影響作用。所有可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)區(qū)域均缺乏達(dá)到衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)所需的充足資金。來自20個(gè)國家和地區(qū)的量化數(shù)據(jù)顯示，為滿足當(dāng)下需求，清潔水和衛(wèi)生設(shè)施與可獲得的資金之間仍存在約61%的差距。

可持續(xù)城市發(fā)展的投資障礙表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用，并對(duì)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。然而，大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資都面臨一系列市場(chǎng)和制度失靈問題，阻礙政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施建集資行動(dòng)，導(dǎo)致這些城市缺乏提供適當(dāng)財(cái)務(wù)回報(bào)的融資項(xiàng)目。

其次，城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展項(xiàng)目在長(zhǎng)期內(nèi)具潛在的盈利性，并對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生顯著的好處。然而，它們也受到一系列市場(chǎng)失靈狀況的影響，包括外部性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、自然壟斷、信息不完全和公共物品等。

并且，市場(chǎng)失靈往往與支持市場(chǎng)發(fā)展的機(jī)制失靈和監(jiān)管失靈有關(guān)。體制失靈的主要原因是監(jiān)管框架存在漏洞和政策一致性、確定性的匱乏。城市投資時(shí)往往存在重大不確定性。這可能與城市基建項(xiàng)目缺乏一致的標(biāo)準(zhǔn)和可行的融資模式來償還前期資本成本、市政業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)透明度、缺少明確的投資法規(guī)以及完善的政策和法律框架有關(guān)。發(fā)展中國家城市，尤其是低收入國家城市的技術(shù)和財(cái)政能力薄弱，眾多小城市（甚至是中等規(guī)模城市）沒有足夠的專業(yè)知識(shí)來設(shè)計(jì)和執(zhí)行投資項(xiàng)目，且往往不具備允許獲取私人投資和國際投資的合理制度與監(jiān)管框架。

B）實(shí)現(xiàn)資金來源和創(chuàng)新融資工具的多元化路徑

資金來源多樣化和融資工具創(chuàng)新，是支持實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市發(fā)展的兩大基石。

提高自有資金收入可以增加城市的絕對(duì)收入，同時(shí)提高地方政府的財(cái)政自治，使其能夠更好地管理公共財(cái)政，更好地提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。

地方政府應(yīng)有權(quán)自籌資金，實(shí)現(xiàn)收入來源多樣化。提高城市的創(chuàng)收能力及相關(guān)激勵(lì)措施可以改善城市財(cái)政。這反過來也提高了城市資產(chǎn)（如土地）的配置效率，降低經(jīng)營(yíng)成本，還提高透明度，加強(qiáng)成本收回手段，為吸引資本和進(jìn)一步投資以改善城市服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

地方政府通常通過兩種形式來獲取自有收入：（1）地方稅收；（2）面向使用者的收費(fèi)。另外，一些城市用創(chuàng)新方法來擴(kuò)大收入基礎(chǔ)。例如，哥倫比亞麥德林市政府就將其擁有的企業(yè)利潤(rùn)作為自有資金收入的一部分。

其他創(chuàng)新方法還包括：

土地價(jià)值獲?。↙and value capture）是產(chǎn)生地方財(cái)政收入的重要而創(chuàng)新性的替代方案。城市可以通過土地增值稅、改進(jìn)稅、土地匯總和調(diào)整、開發(fā)權(quán)出售、稅收增值融資、收入分享、利潤(rùn)分享、再融資收益分享、用戶費(fèi)用和影響費(fèi)等機(jī)制來獲取由公共政策和干預(yù)產(chǎn)生的價(jià)值。

采用集資融資方法（A pooled financing approach）是為了滿足小城市政府的投資需求，這些政府往往面臨著在市場(chǎng)上獨(dú)立融資和投資需求方面信用不足的狀況?；旌先谫Y（Blended finance）是一種將稀缺的公共資金與私營(yíng)部門資本相結(jié)合的方法，以推動(dòng)有助于可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新型、高影響力的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的發(fā)展，同時(shí)為投資者提供足夠的財(cái)務(wù)回報(bào)以降低風(fēng)險(xiǎn)。例如，在2010年至2016年期間，國際金融公司（International Financial Corporation，IFC）使用超過5.6億美元的捐贈(zèng)資金，支持了50多個(gè)國家的100多個(gè)項(xiàng)目，撬動(dòng)了IFC約20億美元的融資和私營(yíng)部門46億美元的資金。

對(duì)于許多國家，尤其是中低收入國家而言，政府間轉(zhuǎn)移支付（Intergovernmental Transfers）仍是地方政府最重要的資金來源。在撒哈拉以南的一些非洲城市，政府間轉(zhuǎn)移支付占地方總收入的比例高達(dá)90%或更高，例如，坦桑尼亞在2010年到2013年間的年平均政府間轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政總收入的92%，只有8%為其自有收入。

市政發(fā)展基金（Municipal Development Funds）通過地方政府將投資引入城市基礎(chǔ)設(shè)施，并在這一過程中加強(qiáng)這些機(jī)構(gòu)的能力。這類基金通常在國家層面設(shè)立，以金融中介的形式，通過貸款和撥款相結(jié)合的方式，向城市基礎(chǔ)設(shè)施輸送資源，并在某些情況下提供混合融資。目前已有60多個(gè)國家設(shè)立了該基金。

債務(wù)融資（Debt Finance）是分權(quán)財(cái)政體制下城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要資金來源，可以通過債券、銀行貸款、養(yǎng)老金等途徑開展，其資金的來源可以是私人或公共部門。包括銀行貸款和債券在內(nèi)的債務(wù)工具是美國和中國支撐基礎(chǔ)設(shè)施工程的最大融資手段之一。美國地方政府通過債券借款總額達(dá)到3.8萬億美元，而中國未償還的地方政府債券約有4萬億美元（折合人民幣25.3萬億元）。

面向城市基礎(chǔ)設(shè)施的私人融資（Private finance）在近20年內(nèi)有了顯著的增長(zhǎng)，政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）是一種典型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資方式，通常通過公共部門實(shí)體與私營(yíng)部門實(shí)體之間的長(zhǎng)期合同建立，涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。根據(jù)公共部門與私營(yíng)部門間簽訂的合同類型，風(fēng)險(xiǎn)分配和責(zé)任有所不同。

從項(xiàng)目轉(zhuǎn)向變革性投資（Move From Projects to Transformative Investments），指的是動(dòng)員私人資金用于社會(huì)技術(shù)可持續(xù)性轉(zhuǎn)型?？沙掷m(xù)性投資在企業(yè)社會(huì)責(zé)任的持續(xù)討論和城市實(shí)踐的演變下，形成了四個(gè)獨(dú)特的可持續(xù)性投資浪潮：（1）倫理投資；（2）社會(huì)責(zé)任投資；（3）個(gè)人責(zé)任投資；（4）影響力投資。每一波可持續(xù)性投資都會(huì)引發(fā)新的投資策略。例如，在基于規(guī)范或指數(shù)篩選的策略驅(qū)動(dòng)下，資產(chǎn)管理者更傾向于投資給遵循特定規(guī)范或被包含在可持續(xù)性/ESG市場(chǎng)指數(shù)中的公司，包括“多米尼400社會(huì)指數(shù)(Domini 400 Social Index)”、“道瓊斯可持續(xù)發(fā)展指數(shù)（Dow Jones Sustainability Index）”等。

迄今為止，多邊開發(fā)銀行（MDBs）是可持續(xù)城市發(fā)展融資領(lǐng)域最主要的國際資金提供者。它們向城市提供的資金有助于撬動(dòng)其他融資來源、提供專業(yè)知識(shí)和擴(kuò)大解決方案，以支持發(fā)展中國家的可持續(xù)城市發(fā)展。其中，世界銀行每年平均為可持續(xù)城市和社區(qū)項(xiàng)目提供50億美元的資金，以幫助城市滿足城市化的關(guān)鍵需求。通過投資項(xiàng)目融資、政策發(fā)展貸款和成果計(jì)劃融資等多種方式，世界銀行總計(jì)投入339億美元，有效推動(dòng)了231個(gè)投資組合項(xiàng)目開展。

C）讓城市更具可持續(xù)和可投資的政策建議

(i) 選擇適當(dāng)?shù)陌l(fā)展路徑：利用國家發(fā)展計(jì)劃推動(dòng)城市發(fā)展

國家應(yīng)選擇適合其發(fā)展階段和條件的發(fā)展路徑，并將國家發(fā)展計(jì)劃作為推動(dòng)城市本地發(fā)展的方式。

國家發(fā)展計(jì)劃（NDPs）的使用可以根據(jù)國家的優(yōu)先事項(xiàng)，了解發(fā)展的復(fù)雜性、一致性和優(yōu)先性，對(duì)城市發(fā)展有指導(dǎo)作用?？臻g規(guī)劃也應(yīng)更好地與國家發(fā)展計(jì)劃在全球的生態(tài)足跡上進(jìn)行對(duì)齊。

(ii) 建立健全的監(jiān)管和制度體系

各國應(yīng)建立健全的金融監(jiān)管和制度體系，以使融資渠道暢通。這些努力可以為以下四個(gè)領(lǐng)域賦能：

- 法律法規(guī)和政策環(huán)境：建立清晰的法律和監(jiān)管體系，授權(quán)和管理地方政府的借款，并建立有效和高效的土地和財(cái)產(chǎn)體系和市場(chǎng)。

- 制度環(huán)境：建立能夠?yàn)樗綘I(yíng)部門提供投資機(jī)會(huì)和具有融資能力的政府機(jī)構(gòu)。這樣的機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備有效協(xié)調(diào)、職責(zé)分工和可預(yù)測(cè)性明確的特點(diǎn)。

- 投資和信貸環(huán)境：城市信用額度需要城市信用評(píng)級(jí)來證明，體現(xiàn)城市的信用價(jià)值，以吸引來自資本市場(chǎng)、私營(yíng)部門等的融資。同時(shí)，城市還需要提升規(guī)劃和管理大型資本項(xiàng)目、貨幣風(fēng)險(xiǎn)和利率波動(dòng)的能力。

- 財(cái)政環(huán)境：政府如何管理和監(jiān)控其支出水平、稅率和有關(guān)融資工具的負(fù)債將直接影響私營(yíng)部門投資的意愿。

(iii) 推動(dòng)新型伙伴關(guān)系模式，發(fā)揮私營(yíng)部門融資作用

國家可以通過建立必要的法律和監(jiān)管體制、政策和簡(jiǎn)化的行政程序，創(chuàng)造一個(gè)政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）的環(huán)境，以促進(jìn)私營(yíng)部門融資。政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）可以通過地方政府、私營(yíng)部門和其他參與者之間的互利互助，為可持續(xù)城市發(fā)展找到可擴(kuò)展的解決方案。具體包括：

1、推動(dòng)不同政府層級(jí)之間的縱向合作伙伴關(guān)系。一些金融工具和產(chǎn)品的有效實(shí)施往往取決于各級(jí)政府之間的有序合作，特別是對(duì)于跨界的基礎(chǔ)設(shè)施。中小城市的融資更多地依賴于政府間轉(zhuǎn)移，或技術(shù)和行政上的跨區(qū)域協(xié)調(diào)支持。例如，大型交通基礎(chǔ)設(shè)施投資通常就需要大量的區(qū)域協(xié)調(diào)。

2、改善多層次合作是確保氣候政策轉(zhuǎn)化為地方行動(dòng)，并成為從國家預(yù)算中一部分的關(guān)鍵。在新加坡等相對(duì)成功的發(fā)展模式中，國家通過分配資本引領(lǐng)并創(chuàng)造適宜的投資環(huán)境。如果我們希望吸引到私營(yíng)部門的融資，就需要有強(qiáng)大的國家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，以及在區(qū)域和地方層面的適當(dāng)分權(quán)和專業(yè)化的經(jīng)濟(jì)管理部門。

3、促進(jìn)城市間資源共享和集聚的橫向合作伙伴關(guān)系。兩個(gè)或兩個(gè)以上的城市就可以開展橫向合作，匯集和共享資源。人口規(guī)模和財(cái)政較小的城市政府適合采用這種方法，以集中資源、減少重復(fù)，共同吸引和留住高技能和經(jīng)驗(yàn)豐富人才。

4、促進(jìn)政府、社會(huì)資本和公眾合作（Public-Private-People Partnership,簡(jiǎn)稱PPPP、4P）。4P方法是一種解決公共和私營(yíng)伙伴關(guān)系問題的方法，尤其將公眾納入公共和私營(yíng)的合作伙伴關(guān)系中，以解決包容度和透明度不足等問題，改善人民福祉。

(iv) 支持城市提升信用度

城市需要?jiǎng)?chuàng)新并通過本地資本市場(chǎng)和商業(yè)合作伙伴關(guān)系獲得私人長(zhǎng)期融資。為了吸引來自私人來源的投資，城市需要重點(diǎn)提升其信用價(jià)值，并專注于提高其創(chuàng)收能力、財(cái)務(wù)管理能力、項(xiàng)目實(shí)施能力，為城市獲得外部融資創(chuàng)造有利環(huán)境。

(v) 加強(qiáng)支持城市可持續(xù)發(fā)展的公共投資

公共投資可資助城市的可持續(xù)發(fā)展，特別是助力基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)作。公共投資刺激經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并提高現(xiàn)有私人資本（物質(zhì)和人才）的生產(chǎn)力。從而增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。城市應(yīng)增加公共投資以促使私人投資。

(vi) 優(yōu)化城市自有收入

優(yōu)化城市自有收入可以增加城市的絕對(duì)收入，也可以提高政府的財(cái)政自主權(quán)，從而使城市政府能夠更好地管理公共財(cái)政，滿足城市需求。

為此，城市需要進(jìn)行深入的收入差距分析，以確定潛在收入來源及其對(duì)財(cái)政的影響。

首先要分析城市財(cái)政收入基準(zhǔn)線，了解當(dāng)前所有收入來源情況（包括稅收、費(fèi)用、撥款和其他渠道資金等），其次是將這些收入來源與同類城市比較并探尋差異原因。通過初步調(diào)整評(píng)估潛在收入來源（規(guī)模、相關(guān)性以及其影響），城市就可以選擇最有前景的收入來源。

土地是許多城市的主要資產(chǎn)，但往往沒有得到充分利用。因此，城市應(yīng)該開發(fā)工具來釋放和獲取土地價(jià)值，為城市發(fā)展提供資金支持。具體來說，城市承擔(dān)著的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和開發(fā)許可責(zé)任，推動(dòng)有效的土地資產(chǎn)利用、提升土地資產(chǎn)價(jià)值，釋放大量公共和私人融資，優(yōu)化自有收入。

(vii) 促進(jìn)積極城市化和城市生產(chǎn)力

城市的生產(chǎn)力和自有收入之間呈正相關(guān)。更強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力有助于城市創(chuàng)造更多的自有收入，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱則會(huì)阻礙增加自有收入。因此，城市有必要加大對(duì)生產(chǎn)性資產(chǎn)的投資，以提高城市生產(chǎn)力。

城市化通過改善專業(yè)化分工、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及促成集聚，推動(dòng)了生產(chǎn)力的提升。城市化對(duì)生產(chǎn)力的推動(dòng)效果取決于城市的發(fā)展方式、發(fā)展質(zhì)量以及融資方式。然而，城市化在缺乏經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生產(chǎn)力的情況下也可能發(fā)生。例如，在一些撒哈拉以南的非洲國家，城市化在很大程度上與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤，并沒有帶來生產(chǎn)力的大幅提高。與美國相比，1990年至2018年間，非洲的勞動(dòng)生產(chǎn)率保持在美國的12%。亞洲發(fā)展中國家的勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提升，與美國的勞動(dòng)生產(chǎn)率之比從19%上升到24%。

(viii) 有效利用外部融資渠道

城市獲取外部融資的能力因城市的財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施和能力水平而異。當(dāng)前，有許多外部融資來源可供城市選擇。

地方政府發(fā)行市政債券是部分發(fā)達(dá)國家資助城市長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目常見選擇。例如，在美國，超過50,000個(gè)地方政府和管理機(jī)構(gòu)使用免稅債券投資了四分之三的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至2023年，美國地方政府未償還的市政債券達(dá)到4萬億美元。同樣是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國等國家則廣泛使用專用機(jī)構(gòu)（SPV）來籌集資金。2010年, 中國地方政府以SPV籌集的資金相當(dāng)于GDP的32.6%，2020年已上升至GDP的121.1%。

通過氣候融資是另一種獲取外部融資的創(chuàng)新方式。全球城市氣候融資在2017至2018年平均每年達(dá)到估計(jì)的3840億美元，其中約使用自下而上的項(xiàng)目級(jí)信息追蹤的資金為750億美元，來自城市綠色交通的支出約為1470億美元，來自城市綠色建筑和家電的支出約為1610億美元。

去除或減輕風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于吸引私人投資進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施至關(guān)重要?？梢圆扇∪缲?cái)務(wù)擔(dān)保、可用性付款等各種形式，控制項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。它還涉及加強(qiáng)國家營(yíng)商環(huán)境，包括治理、監(jiān)管框架、許可、規(guī)劃、采購、活動(dòng)、融資能力和金融市場(chǎng)等關(guān)鍵指標(biāo)。通過確定每個(gè)國家表現(xiàn)最好的指標(biāo)以及具有改進(jìn)空間的指標(biāo)，政府可以制定政策，促進(jìn)更多的公共和私人基礎(chǔ)設(shè)施投資。風(fēng)險(xiǎn)與各國發(fā)展水平密切相關(guān)。只有國家實(shí)現(xiàn)更高的發(fā)展水平和收入水平，才能縮小資金缺口、改善流程、促進(jìn)繁榮并降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

(ix) 加強(qiáng)多邊主義和多邊開發(fā)銀行（MDBs）的作用

面對(duì)日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，我們需要更強(qiáng)大、更好的多邊機(jī)構(gòu)的支持城市。多邊開發(fā)銀行可以通過創(chuàng)新的投資工具和平臺(tái)，以及補(bǔ)充公共投資，幫助國家大規(guī)模地使用私人資本。多邊開發(fā)銀行的援助還將有助于城市解決其社會(huì)和環(huán)境需求，也可以是吸引和補(bǔ)充私人部門投資以及混合融資的重要推動(dòng)因素。

(x) 增強(qiáng)城市在投資項(xiàng)目準(zhǔn)備和實(shí)施上的財(cái)務(wù)和技術(shù)能力

提升地方層面的投資和資本管理能力。地方政府處于項(xiàng)目實(shí)施的前沿，需要足夠技術(shù)和財(cái)務(wù)能力來確保項(xiàng)目交付的成功和質(zhì)量，并促進(jìn)參與式預(yù)算、基于性別的預(yù)算以及與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)一致的發(fā)展預(yù)算，進(jìn)而推動(dòng)基于人權(quán)的城市發(fā)展方法，在發(fā)展過程中將人和可持續(xù)性置于中心。

此外，城市需要加強(qiáng)項(xiàng)目準(zhǔn)備能力和評(píng)估水平，以提高城市項(xiàng)目的可行性，改善財(cái)務(wù)管理和效率。這有助于確保城市能夠穩(wěn)定、可預(yù)測(cè)地獲得收入來源，提高項(xiàng)目可融資性。

（本文譯者呂正音為澎湃研究所研究員，施雪琦、梅文婷為澎湃研究所實(shí)習(xí)生）

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