幾位市民針對(duì)地名更改行為提起行政訴訟，與所在地政府對(duì)簿公堂，甚至驚動(dòng)最高人民法院巡回法庭，這樣的事恐怕并不常見。

最高人民法院第四巡回法庭官方微信公眾號(hào)“第四巡回法庭”11月5日介紹的一起案例，就是這么一起“民告官”的案子。

據(jù)“第四巡回法庭”微信公眾號(hào)介紹，事情的起因是位于河南省鄭州市鄭東新區(qū)的原祭城鎮(zhèn)2005年時(shí)在境內(nèi)的熊兒河北岸修建了一條道路，西起商務(wù)內(nèi)環(huán)，東至東四環(huán)，長9.8公里，當(dāng)年12月命名為“祭城路”。

隨著城市發(fā)展變遷，祭城鎮(zhèn)于2006年被撤銷，同時(shí)分立為兩個(gè)辦事處，2010年由鄭東新區(qū)對(duì)其中的金水區(qū)祭城路街道辦事處實(shí)行代管，更名為鄭東新區(qū)祭城路街道辦事處。

這一區(qū)劃調(diào)整連帶引發(fā)了路名的變更，也最終成為這起案子的源頭。

市民為了一條路名把政府告了，一審：駁回

據(jù)《河南商報(bào)》此前報(bào)道，2015年6月份，河南鄭州將 “祭城路”更名為“平安大道”。2015年9月份，鄭州市民朱廣義等人將鄭州市人民政府告上法庭，請(qǐng)求法院判決改回原路名。

值得注意的是，這起案子的一審是由河南省新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院作出的。這是因?yàn)?，根?jù)《行政訴訟法》第三章第十五條規(guī)定，對(duì)國務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄第一審。

另外，根據(jù)河南省高院《關(guān)于行政案件異地管轄補(bǔ)充規(guī)定》，鄭州市人民政府作為被告的一審行政案件由新鄉(xiāng)中院管轄。新鄉(xiāng)中院立案后，依法通知鄭州市人民政府應(yīng)訴。鄭州市人民政府在法定期限內(nèi)向新鄉(xiāng)中院遞交了答辯狀及被訴行政行為的證據(jù)和依據(jù)。

經(jīng)河南省新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院一審查明：鄭州市政府方面表示，自2012年起就有道路沿線單位向政府提出過對(duì)“祭城路”更名的申請(qǐng)，2015年1月鄭州市鄭東新區(qū)管理委員會(huì)在征求公眾意見后向鄭州市政府提出了建議將“祭城路”更名為“平安大道”的請(qǐng)示，鄭州市政府將更名事宜批轉(zhuǎn)至鄭州市民政局具體負(fù)責(zé)，鄭州市地名管理辦公室于2015年3月在“鄭州地名網(wǎng)”上發(fā)布了《關(guān)于祭城路更名方案的公示》。

此后，鄭州市政府收到了鄭州市民政局提出的對(duì)“祭城路”進(jìn)行更名的請(qǐng)示，2015年4月14日鄭州市政府第25次常務(wù)會(huì)議研究同意將“祭城路”更名為“平安大道”。2015年5月21日，鄭州市政府發(fā)布了《關(guān)于祭城路更名平安大道的通告》。

事實(shí)上，“祭城路”這一路名的由來，也是有一定歷史依據(jù)的。

河南省新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院一審還查明，“祭城”中的“祭”在2003年4月第1版《辭海》中記載如下：“祭（zhài），古國名，姬姓。始封之君為周公之子。原為畿內(nèi)之國，后東遷，在今河南鄭州東北。另見ji?！?/p>

這一說法也得到了考古發(fā)掘的支持。

一審查明，在鄭州市鄭東新區(qū)規(guī)劃中，原祭城鎮(zhèn)的“祭城村”被拆遷，考古人員在此發(fā)掘了古代“祭伯城”的遺址。2013年5月，“祭伯城遺址”被國務(wù)院核定公布為第七批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位。2013年鄭州市鄭東新區(qū)將興建“祭伯城遺址公園”列入當(dāng)年政府投資計(jì)劃并已動(dòng)工建設(shè)。鄭州市政府在一審時(shí)稱，作為鄭東新區(qū)地名“祭城”的“祭”應(yīng)讀作“zhài”，而鄭州方言中把“祭”讀成“zhà”，一直沿襲至今。

正是“祭城路”這一有著歷史因素的現(xiàn)代路名，在更名為“平安大道”之后，引發(fā)了部分當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M。

“第四巡回法庭”微信公眾號(hào)披露，朱廣義等四人向河南省新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院起訴稱：祭城作為地名已有3500多年歷史，沿用至今，有很深的文化積淀。2003年祭城村整體遷移出老祭伯城，此后從鄭州CBD內(nèi)環(huán)起向東直至東四環(huán)，修成一條大路被命名為“祭城路”?！凹莱锹贰本哂猩钸h(yuǎn)歷史文化影響，鄭州市政府以鄭政通〔2015〕6號(hào)文的形式發(fā)布《關(guān)于祭城路更名平安大道的通告》將其更名為“平安大道”，違背了國務(wù)院《地名管理?xiàng)l例》第五條第一款、《河南省地名管理辦法》第七條、第八條和第十九條之規(guī)定，上述更改路名的行為也侵犯其名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、名稱使用權(quán)、精神權(quán)益，影響其戶籍、住址等信息的變更。請(qǐng)求依法責(zé)令鄭州市政府撤銷《關(guān)于祭城路更名平安大道的通告》并恢復(fù)原“祭城路”路名。

對(duì)此，河南省新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：朱廣義等四人與鄭州市政府更改道路名稱的行政行為是否有利害關(guān)系、是否具有提起行政訴訟的主體資格是本案首先要解決的焦點(diǎn)問題。只有朱廣義等四人的合法權(quán)益受到涉訴行政行為在法律意義上的不利影響或不法侵害，才可向法院提起行政訴訟。

一審認(rèn)為，鄭州市政府更改道路名稱的行為是在履行管理和服務(wù)職責(zé)過程中實(shí)施的公共管理活動(dòng)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，這種更改道路名稱行為考量的是公共利益，而不以追求特定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅為目的。該涉訴行政行為并未對(duì)朱廣義等四人設(shè)定新的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)朱廣義等四人訴求的權(quán)益明顯不產(chǎn)生法律上的實(shí)際影響。朱廣義等四人一審稱鄭州市政府更改道路名稱行為侵犯了其名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、名稱使用權(quán)、精神權(quán)益的理由不成立。

一審還認(rèn)為，涉訴行政行為未引起朱廣義等四人戶口簿上所載地址、管片、派出所、居委會(huì)等信息的變化，且上述信息的變化并非權(quán)利義務(wù)的變化，涉訴行政行為與這種信息的變化之間不構(gòu)成法律上的因果關(guān)系，不屬于法律意義上的不利影響或不法侵害。朱廣義等四人主張鄭州市政府更改道路名稱的行為影響到其相關(guān)信息的變更、侵犯了其合法權(quán)益的理由不能成立。

一審表示，在本案審理過程中，朱廣義等四人對(duì)“祭城”歷史文化傳承給予了充分關(guān)注，雖然“祭城路”與“祭城”不是同一地名，但原告對(duì)地名和歷史文化的保護(hù)意識(shí)值得提倡。鄭州市政府也采取了投資建設(shè)“祭伯城遺址公園”等措施對(duì)歷史文化加以保護(hù)。被告在履行管理職責(zé)時(shí)，也應(yīng)主動(dòng)接受公民的監(jiān)督，規(guī)范行政行為。

綜上，一審表示，原告朱廣義等四人不具有提起行政訴訟的主體資格，依照《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第二十五條第一款、第四十九條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第八項(xiàng)的規(guī)定，作出（2015）新中行初字第120號(hào)行政裁定，駁回朱廣義等四人的起訴。

市民主張傳承歷史文化，二審：價(jià)值有限

對(duì)于一審裁定，朱廣義等四人不服，提起上訴。

2017年4月6日下午，河南省高級(jí)人民法院公開開庭審理了上訴人朱廣義、賀法群、朱狗妞、宋新安訴被上訴人鄭州市人民政府要求撤銷政府文件并恢復(fù)祭城路路名一案。

承擔(dān)二審職責(zé)的河南省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！备鶕?jù)該規(guī)定，提請(qǐng)法院?jiǎn)?dòng)對(duì)行政行為的合法性審查程序，應(yīng)以原告與行政行為之間存在一定的利害關(guān)系為前提。

二審認(rèn)為，本案一審原告朱廣義等四人主張鄭州市政府2015年將“祭城路”改名為“平安大道”的行為，對(duì)其戶籍、精神權(quán)益及歷史文化傳承等均造成較大影響。對(duì)此，首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)可涉案更改路名的行為對(duì)一審原告戶籍住址的變動(dòng)造成一定的影響，但這種影響是相對(duì)輕微的，尚未達(dá)到通過行政訴訟予以保護(hù)的程度；其次，“祭城路”路名2005年才開始使用，相比于“祭城社區(qū)”“祭伯城遺址公園”，“祭城路”本身所承載的歷史文化和精神價(jià)值有限，“祭城路”的更名行為對(duì)一審原告所主張的精神傷害，不是行政訴訟所保護(hù)的權(quán)利范圍；第三，一審原告并不能合理說明其本人所受到的影響，與祭城路周邊居民相比，具有特殊利益。

根據(jù)上述理由，二審認(rèn)為，一審原告的利益訴求雖反映了公民對(duì)社會(huì)公共利益的關(guān)注，但尚未形成行政訴訟上的利害關(guān)系，其不具有提請(qǐng)法院審查被訴道路更名行為的起訴資格。一審以朱廣義等四人無利害關(guān)系為由駁回其起訴，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。據(jù)此裁定駁回上訴，維持一審裁定。

最高法：更名前設(shè)猶豫期可減盲目決策

對(duì)于，一審、二審的結(jié)果，朱廣義等四名原告依舊不服，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

四名原告稱：原告是否具有訴訟的主體資格，是該案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，主要集中在對(duì)《行政訴訟法》第十二條第一款第十二項(xiàng)如何理解與適用上。

作為再審申請(qǐng)人，四名原告認(rèn)為，人民法院受理的行政案件，除了行政機(jī)關(guān)侵犯行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外，還應(yīng)該包括其他合法權(quán)益?！缎姓V訟法》第十二條第一款第十二項(xiàng)在法律上有“漏洞”，對(duì)于處于模糊地帶的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，或者除了人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益，法律并沒有明確的規(guī)定。祭城路的更名所引發(fā)的名稱使用權(quán)、姓名權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等，對(duì)于再審申請(qǐng)人來說，具有類似人身權(quán)的特點(diǎn)。

同時(shí)，原告方面還認(rèn)為，祭城路這條具有代表性的歷史地名，還涉及到再審申請(qǐng)人的歷史傳承、文化認(rèn)同、鄉(xiāng)愁情結(jié)、靈魂歸宿等精神文化權(quán)益，這種具有類似人身權(quán)性質(zhì)的特殊的精神文化權(quán)益，是再審申請(qǐng)人的一種合法權(quán)益，當(dāng)然應(yīng)該受到法律保護(hù)。

四名原告認(rèn)為，“一審和二審法院的裁判結(jié)果錯(cuò)誤。這個(gè)案件，讓祭城3000多名公民牽掛。這個(gè)案件，讓各地‘祭’姓人士注目。綜上，請(qǐng)求：撤銷河南省高級(jí)人民法院（2016）豫行終2720號(hào)行政裁定，并依法提審?！?/p>

對(duì)于這起因地名更改所引發(fā)的“民告官”案件，最高法給出了最終裁定，并詳細(xì)解釋了理由。

最高人民法院認(rèn)為：地名是國家和民族文化的重要載體。一個(gè)長期形成的地名，久而久之，會(huì)成為一個(gè)地方的符號(hào)，成為那個(gè)地方所有人情感所系的標(biāo)志。正因如此，《地名管理?xiàng)l例》對(duì)地名的更改規(guī)定了嚴(yán)格的原則、程序和審批權(quán)限。要求“從我國地名的歷史和現(xiàn)狀出發(fā)，保持地名的相對(duì)穩(wěn)定”，“可改可不改的和當(dāng)?shù)厝罕姴煌飧牡牡孛灰摹薄?/p>

最高人民法院認(rèn)為，本案再審申請(qǐng)人朱廣義、賀法群、朱狗妞、宋新安正是居住在鄭州市金水區(qū)盛和街祭城社區(qū)的居民。他們通過相關(guān)媒體得知“祭城路”更名一事，向河南省新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求依法責(zé)令鄭州市政府撤銷《關(guān)于祭城路更名平安大道的通告》，并恢復(fù)“祭城路”路名。新鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院雖然認(rèn)為，“原告對(duì)地名和歷史文化的保護(hù)意識(shí)值得提倡”，但同時(shí)認(rèn)為，“這種更改道路名稱行為考量的是公共利益，而不以追求特定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅為目的”，“原告朱廣義等四人不具有提起行政訴訟的主體資格”，因此裁定駁回了他們的起訴。

最高法方面表示，“我們?cè)诮拥街鞆V義等四人的再審申請(qǐng)書之后，對(duì)他們（再審申請(qǐng)人）的再審理由進(jìn)行了認(rèn)真審查，雖然對(duì)他們所強(qiáng)調(diào)的‘歷史傳承、文化認(rèn)同、鄉(xiāng)愁情結(jié)、靈魂歸宿’表示深刻理解，但同時(shí)也認(rèn)為，在法律層面，再審申請(qǐng)人的再審理由難以推翻駁回起訴的原審裁判。”

對(duì)于這一結(jié)論，最高法方面進(jìn)行了逐一解釋。

例如，再審申請(qǐng)人主張：“原告是否具有訴訟的主體資格，是該案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，主要集中在對(duì)《行政訴訟法》第十二條第一款第十二項(xiàng)如何理解與適用上?！痹賹徤暾?qǐng)人認(rèn)為，“人民法院受理的行政案件，除了行政機(jī)關(guān)侵犯行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外，還應(yīng)該包括其他合法權(quán)益”。“祭城路的更名所引發(fā)的名稱使用權(quán)、姓名權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等”，“是類似人身權(quán)性質(zhì)的特殊的精神文化權(quán)益”，“當(dāng)然應(yīng)該受到法律保護(hù)”。

最高法方面指出，再審申請(qǐng)人對(duì)《行政訴訟法》第十二條第一款第十二項(xiàng)關(guān)于權(quán)利保護(hù)范圍的理解應(yīng)屬正確。《行政訴訟法》的立法目的之一，是“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，權(quán)利保護(hù)范圍逐步擴(kuò)大也是行政訴訟制度發(fā)展的必然趨勢(shì)?！缎姓V訟法》第十二條第一款第十二項(xiàng)的修改就是一個(gè)具體體現(xiàn)。該項(xiàng)是一個(gè)兜底條款，所謂的“其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，既包括前面各項(xiàng)所列舉情形之外的其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，也包括法律、法規(guī)規(guī)定的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益。

最高法方面解釋稱，“不過當(dāng)原告主張一項(xiàng)權(quán)利，是否屬于權(quán)利保護(hù)范圍是一回事，是否屬于他自己的權(quán)益是另一回事。即使某些權(quán)利屬于《行政訴訟法》規(guī)定的權(quán)利保護(hù)范圍，但如果被訴行政行為并非針對(duì)特定個(gè)人，如果原告只是有可能受到被訴行政行為影響的不特定公眾中的一個(gè)或者一部分，那他也不具有提起行政訴訟的資格。”

最高法方面還指出，在本案，再審申請(qǐng)人自己也承認(rèn)，“這個(gè)案件，讓祭城3000多名公民牽掛”，“這個(gè)案件，讓各地‘祭’姓人士注目”。很顯然，與祭城路更名具有利害關(guān)系的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止原告幾人。一如《人民日?qǐng)?bào)》署名文章《地名是我們回家的路》所言：“慎重更換地名，就在于對(duì)地名有情感。這種情感，是個(gè)人的，是家族的，更是地方的、民族的。諸多地名情感的滋生、蔓延與豐富，才構(gòu)成一個(gè)民族的文化自尊。”

最高法認(rèn)為，幾個(gè)個(gè)人針對(duì)地名更改行為提起行政訴訟，固然承載著家族、地方甚至民族的情感自尊，但在《行政訴訟法》所確立的主觀訴訟模式之下，又顯然屬于難以承載之重。不可否認(rèn)，地名更改的亂象，不僅“損害了地名文化，割斷了歷史文脈”，也呼喚著地名管理更加法治化。

對(duì)此，最高法方面建議，如果能為地名更改中的公民參與提供切實(shí)可行的法律救濟(jì)，如果能為地名的命名、更名、銷名等行政決策設(shè)置一個(gè)猶豫期，讓公民或者有關(guān)社會(huì)團(tuán)體在相關(guān)行政決策真正付諸實(shí)施之前能夠有機(jī)會(huì)提起一個(gè)預(yù)防性的禁止訴訟，無疑將會(huì)減少盲目決策所造成的社會(huì)成本和財(cái)政成本。但在法律制度進(jìn)一步完善之前，我們只能依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定駁回再審申請(qǐng)人對(duì)本案所提起的再審申請(qǐng)。

綜上，最高法認(rèn)為，再審申請(qǐng)人朱廣義、賀法群、朱狗妞、宋新安的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，最高法裁定駁回再審申請(qǐng)人朱廣義、賀法群、朱狗妞、宋新安的再審申請(qǐng)。