當(dāng)?shù)貢r(shí)間2024年1月7日，烏克蘭哈爾科夫，一枚從俄羅斯別爾哥羅德地區(qū)發(fā)射的導(dǎo)彈飛向哈爾科夫。本文圖片 視覺中國 圖

俄烏沖突爆發(fā)近兩年來，歐洲大陸的地緣格局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對“戰(zhàn)爭與和平”的態(tài)度都發(fā)生了劇烈變遷。歷史學(xué)家可能會將2022年視為類似于發(fā)生東歐劇變的1989年那樣的關(guān)鍵一年，將這場沖突視為一個(gè)歐洲舊時(shí)代結(jié)束和新歷史階段開始的標(biāo)志。幾乎一夜之間，長期保持中立的芬蘭、瑞典突然尋求加入北大西洋公約組織（北約）軍事聯(lián)盟；持續(xù)削減武備水平的德國則宣布進(jìn)入新時(shí)代，大規(guī)模投資國防，并向?yàn)蹩颂m輸送武器，還結(jié)束了對俄羅斯天然氣的深度依賴；而那些與俄羅斯建立相互金融投資關(guān)系的歐洲國家，則紛紛驅(qū)逐了俄羅斯寡頭并凍結(jié)其財(cái)富。歐盟不僅將自身塑造為一個(gè)更加獨(dú)立完整的地緣政治角色，還向?yàn)蹩颂m提供了數(shù)百億歐元的致命性武器援助，展示其塑造周邊安全秩序和“投射穩(wěn)定”的干預(yù)決心與韌性。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2023年12月21日，扎波羅熱，俄羅斯陸軍南部軍區(qū)聯(lián)合軍種第58戰(zhàn)斗工兵部隊(duì)的軍人在進(jìn)行掃雷行動。

然而，隨著烏克蘭與俄羅斯軍事沖突呈現(xiàn)出愈加明顯的“長期化、持久化”趨勢，加之美國因國內(nèi)黨爭和即將到來的總統(tǒng)大選而陷入難以預(yù)期的“對烏援助預(yù)算”擱置期，烏克蘭與歐盟間的關(guān)系也迎來變數(shù)和挑戰(zhàn)。

當(dāng)“沖突持久化”時(shí)，歐盟如何撐下去

在俄烏沖突爆發(fā)伊始，歐盟的烏克蘭戰(zhàn)略基于三個(gè)主要支柱。首先，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人致力于將勝利定義為恢復(fù)烏克蘭的領(lǐng)土完整，即1991年蘇聯(lián)解體后被國際廣泛認(rèn)可的邊境線，從而承諾支持烏克蘭，直至其收復(fù)戰(zhàn)爭初期被俄羅斯占領(lǐng)的所有領(lǐng)土。

其次，歐盟對俄羅斯的直接政策完全集中在對俄羅斯的經(jīng)濟(jì)制裁和國際外交孤立上，在該方面，歐盟與美國、英國、日本、澳大利亞、加拿大等國一同采取的多輪制裁法案對俄羅斯構(gòu)成了一套前所未有的制裁體系（制裁項(xiàng)目總數(shù)達(dá)到1.3萬項(xiàng)左右），使俄羅斯成為全球受制裁規(guī)模最大的國家，借此削弱俄羅斯的持久軍事能力。

最后，即是來自美國的支持，歐盟在安全和外交方面對美國的依賴度達(dá)到了冷戰(zhàn)以來的空前水平，歐洲在軍事國防以及對烏克蘭軍事支持行動方面幾乎完全依附于美國所投入的大量外交、經(jīng)濟(jì)和軍事資源，這種在安全方面的非對稱關(guān)系仍然是歐盟在對烏克蘭問題上采取行動的保障。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2024年1月11日，烏克蘭哈爾科夫，在俄羅斯導(dǎo)彈襲擊后，居民路過一個(gè)被摧毀的汽車展示廳。

但在2023年下半年以后，隨著烏克蘭陷入僵持的反攻行動進(jìn)入尾聲，歐盟的三個(gè)支柱已開始動搖。首先，盡管烏克蘭仍保住了大約82%的領(lǐng)土，俄羅斯則遭受了人員和資源的重大損失，但“持久戰(zhàn)爭”正在轉(zhuǎn)入對俄羅斯相對有利的僵局，后者正在準(zhǔn)備利用充足的兵員人力優(yōu)勢和低廉的蘇聯(lián)武器儲備庫存，將沖突拖入一場持久性消耗。同時(shí)，由于烏克蘭所獲得的西方主戰(zhàn)武器裝備依然有限，未能支撐其實(shí)現(xiàn)機(jī)械化突破的既定目標(biāo)。這將不得不迫使歐盟領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)整他們對勝利定義的標(biāo)準(zhǔn)或是實(shí)現(xiàn)周期。

其次，歐盟押注的經(jīng)濟(jì)與外交限制措施的破壞性遠(yuǎn)沒有最初預(yù)期的那么嚴(yán)重，那些對俄羅斯實(shí)施空前絕后制裁行動的有效性已開始受到廣泛質(zhì)疑，尤其是隨著俄羅斯總統(tǒng)普京開始尋求在中亞、南亞與中東開辟新的貿(mào)易與外交路線，無疑正在消抵和鈍化歐盟的制裁效力。

最后，美國已進(jìn)入干預(yù)沖突的“宕機(jī)”時(shí)間——華盛頓正在形成一種共識，美國國民和部分精英對“投資”干預(yù)烏克蘭沖突的興趣減弱，而遭受不可控的美國國內(nèi)階層與價(jià)值矛盾影響則愈發(fā)嚴(yán)重，這些使美國的財(cái)力資源和軍事資源正逐步在援助烏克蘭的行動中“掉線”，這對歐盟東翼的安全穩(wěn)定及其成員繼續(xù)軍事支持烏克蘭的能力都構(gòu)成了重大威脅。越來越多的歐盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)心特朗普可能在2025年重返白宮，而那些美國右翼智庫已經(jīng)開始制定的“休眠北約”計(jì)劃正試圖重啟原先令北約產(chǎn)生內(nèi)部結(jié)構(gòu)矛盾的負(fù)擔(dān)分擔(dān)與責(zé)任轉(zhuǎn)移策略。拜登對援助烏克蘭“盡其所能”的言論轉(zhuǎn)變加劇了歐盟對其與烏克蘭關(guān)系所面臨困境的擔(dān)憂，并迫使歐洲重新考慮其戰(zhàn)略。

對此，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人普遍開始對未來美歐關(guān)系的不確定性感到焦慮或缺乏信心，并不得不著手調(diào)整原先的三大支柱，包括對烏克蘭勝利的定義問題，即，是否應(yīng)將其僅限于從俄羅斯手中奪回全部領(lǐng)土。歐洲的努力重點(diǎn)正在轉(zhuǎn)向戰(zhàn)后烏克蘭的特征和身份，特別是其對西方“普世”民主原則和身份的承諾，或許將在戰(zhàn)略預(yù)期中變得同等重要。即如果烏克蘭能夠從這場沖突中抽離，并依此成為一個(gè)充滿活力的西方身份國家，包括成為北約和歐盟的成員，那么無論具體的領(lǐng)土收益如何，對于歐盟來說這都將是一場更現(xiàn)實(shí)或更容易實(shí)現(xiàn)的勝利。為此，歐盟在2023年12月同意開啟與烏克蘭與摩爾多瓦的入盟談判，并授予格魯吉亞候選國地位，此外還宣布當(dāng)滿足某些條件時(shí)，將重新考慮開啟與波斯尼亞和黑塞哥維那入盟談判。

同時(shí)，歐盟正在將以“長臂管轄”削弱俄羅斯經(jīng)濟(jì)方面的努力重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支持烏克蘭應(yīng)對“持久戰(zhàn)爭”的能力。根據(jù)《政治》雜志引述的一份歐盟提案草案，歐盟最高外交官博雷利在各成員國要求下起草了一份計(jì)劃，其中包含歐盟可能對烏克蘭做出的各種安全承諾，文件草案寫道：“歐盟將確保建立一個(gè)可預(yù)測、高效、可持續(xù)和長期的機(jī)制，向?yàn)蹩颂m提供軍事裝備，并涵蓋致命武器、培訓(xùn)和維修服務(wù)?！辈莅敢髿W盟協(xié)助烏克蘭擴(kuò)大其本土武器生產(chǎn)能力，繼續(xù)訓(xùn)練士兵，并建立一個(gè)“可預(yù)測”的長期系統(tǒng)來滿足基輔的軍事需求。

烏克蘭總統(tǒng)澤連斯基

盡管歐盟明確表示支持基輔，但成員國尚未就未來通過預(yù)算外歐洲和平基金（EPF） 提供資金達(dá)成一致——200 億歐元的四年計(jì)劃可能會重新配置為每年50億歐元承諾，而不是一次性付清。盡管如此，歐洲人仍在試圖幫助烏克蘭改革其經(jīng)濟(jì)和國防工業(yè)，以便其能夠適應(yīng)“持久戰(zhàn)爭”狀態(tài)，并降低其因西方國內(nèi)政治變化而受到的影響。歐盟正在推動并促進(jìn)與烏克蘭國防工業(yè)之間的更大范圍合作，以提高其自主能力，同時(shí)制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)工業(yè)界遵守標(biāo)準(zhǔn)。該提案指出：“與烏克蘭國防工業(yè)加強(qiáng)合作將有助于加強(qiáng)烏克蘭的自衛(wèi)能力，并將有利于歐洲國防工業(yè)支持成員國和烏克蘭需求的能力?！?/p>

最后，歐盟將不得不在其應(yīng)對烏克蘭長期沖突所采取的整體戰(zhàn)略中納入美國的不確定性因素。鑒于2023年下半年因美國對烏克蘭額外援助法案遲遲未能通過國會審議，美歐關(guān)系問題再度成為了歐洲領(lǐng)導(dǎo)人最熱衷討論的問題。因此，無論誰將在2025年1月入主橢圓形辦公室，歐盟都正在將如何減少對美國的依賴納入其當(dāng)前的戰(zhàn)略規(guī)劃當(dāng)中，并考慮如何在2024年一整年時(shí)間里在美國缺席的情況下獨(dú)自扛起西方世界對烏克蘭支持的大梁。這意味著，歐盟在國防上不得不投入更多資金并制定有效的共同戰(zhàn)略，進(jìn)一步強(qiáng)化歐盟自身的軍事和安全能力集群的聚合效應(yīng)。

當(dāng)前，歐盟所能依賴的援助烏克蘭機(jī)制都是各種多邊和雙邊結(jié)構(gòu)拼湊而成，在歐洲和平機(jī)制、北約的綜合援助計(jì)劃、德國威斯巴登安全援助小組、烏克蘭防務(wù)聯(lián)絡(luò)小組這四個(gè)主要多邊機(jī)制當(dāng)中，只有第一個(gè)是由歐盟領(lǐng)導(dǎo)的，在其余三個(gè)機(jī)制中都是作為美國領(lǐng)導(dǎo)下的參與者。所以，歐盟各國政府在脫離美國依賴問題上能否拿出非凡的政治決心，關(guān)乎到歐洲能否在未來以獨(dú)立姿態(tài)回應(yīng)與滿足烏克蘭的軍事和經(jīng)濟(jì)需求。

盡管俄羅斯占全球GDP的比例不到3%，而歐洲的這一數(shù)字高達(dá)17%，但由于歐盟成員放棄自身防御責(zé)任太久，以至于其國防產(chǎn)能和彈藥庫存仍無法充分應(yīng)對長期戰(zhàn)爭的準(zhǔn)備，這意味著在美國突然缺席的情況下，歐盟協(xié)助烏克蘭反擊俄羅斯的任何長期軍事承諾仍不切實(shí)際。因此，歐盟與烏克蘭的關(guān)系過度受制于美國在跨大西洋聯(lián)盟中的變量屬性，歐盟在利用2023年度來調(diào)整其在即將出現(xiàn)的這段不確定變化期內(nèi)的整體戰(zhàn)略，從而使歐盟內(nèi)部韌性能夠應(yīng)對未來幾年出現(xiàn)的挑戰(zhàn)。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2024年1月4日，烏克蘭敖德薩，烏克蘭宣布的從敖德薩港口出發(fā)的臨時(shí)海上運(yùn)輸走廊繼續(xù)運(yùn)營。

俄烏沖突推動歐盟從“一致”轉(zhuǎn)向“多數(shù)”？

第一，對全體一致性程序的調(diào)整。2023年最新的歐洲晴雨表民意調(diào)查顯示，74%的歐盟公民贊成歐盟在沖突爆發(fā)后對烏克蘭的支持，72%的歐盟公民表示他們的國家從歐盟成員身份中受益，而歐盟也像沖突爆發(fā)后的北約一樣再次出現(xiàn)了強(qiáng)勁的東擴(kuò)勢頭。但在歐盟考慮新一輪擴(kuò)大之前，歐盟幾乎肯定需要通過一項(xiàng)新條約來改革其運(yùn)作方式。

2023年9月，以波蘭、匈牙利、斯洛伐克和羅馬尼亞為代表的一批東歐成員對歐盟“取消對烏克蘭谷物和油籽的臨時(shí)貿(mào)易限制”行動發(fā)難，嚴(yán)重干擾了歐盟在沖突期間試圖對以歐烏經(jīng)濟(jì)合作與擴(kuò)大貿(mào)易重振烏克蘭國家外匯收入的整體努力；12月，匈牙利再度迫使歐盟不得不借助一些技術(shù)手段以克服匈牙利總理歐爾班否決對烏克蘭開啟入盟談判的企圖，但未能依此成功解決對烏克蘭的關(guān)鍵財(cái)政援助持續(xù)拖延的問題。在該背景下，大多歐盟成員都在考慮更改當(dāng)前的“共識一致”機(jī)制，因?yàn)樵摍C(jī)制使布魯塞爾無法在外交政策、稅收等領(lǐng)域追究個(gè)別國家與整個(gè)聯(lián)盟采取“背道而馳”行動的責(zé)任。

由于歐盟通過“合格多數(shù)”來決定大多數(shù)事情——?dú)W盟27國中至少有15個(gè)國家同意，即歐盟人口的至少65%。但在外交和安全政策、稅收、歐盟財(cái)政、司法和內(nèi)政、社會保障、歐盟條約的擴(kuò)大和修改等領(lǐng)域，一票否決權(quán)就可以駁回整個(gè)聯(lián)盟的整體計(jì)劃。鑒于此，歐盟當(dāng)前27個(gè)成員國在烏克蘭問題上往往因個(gè)別成員而陷入僵局。如果有8個(gè)新的候選國加入，35個(gè)成員國達(dá)成一致將變得更加困難。如果加上兩個(gè)仍在等待候選資格的國家，那意味著歐盟將成為一個(gè)在很多事情上都需要37個(gè)國家表決一致的超國家行為體。

歐盟的改革措施和對烏克蘭戰(zhàn)略規(guī)劃雖然得到絕大多數(shù)歐盟成員國的支持，但仍會在一些關(guān)鍵性問題上受到“一致性”政治僵局造成的阻礙。波蘭和波羅的海國家等東翼國家在全力支持歐盟東擴(kuò)的同時(shí)，也反對德國、法國、荷蘭等國家改革歐盟的努力。因此，新的東擴(kuò)會建立在機(jī)制改革的基礎(chǔ)上，這意味著，無論各國在滿足加入歐盟的要求方面取得多大進(jìn)展，授予候選人身份并不一定意味著像以前那樣，在很短周期內(nèi)成為正式成員。歐盟會在東擴(kuò)機(jī)制中納入一個(gè)新的良性循環(huán)，即歐盟對東擴(kuò)的興趣重新燃起（無論距離有多遠(yuǎn)），從而為有抱負(fù)的申請國家內(nèi)部改革帶來規(guī)范性動力，歐盟將在市場準(zhǔn)入、司法規(guī)則、民主標(biāo)準(zhǔn)以及能源、電信和交通部門進(jìn)行更高程度的整合。

烏克蘭與歐盟之間的關(guān)系將推動歐盟對該機(jī)制原則的變革，想法之一是通過以多數(shù)壓倒少數(shù)來決定一切，以“多數(shù)”取代“一致”。另一種是利用現(xiàn)有的特殊“passerelle條款”來繞過一致同意要求。歐盟條約中的此類條款允許在不正式修改條約的情況下改變立法程序。同時(shí)，對于“一致性”原則機(jī)制的改革還將有助于歐盟克服歐洲民粹主義和極右翼政黨復(fù)興帶來的影響。

烏克蘭國旗和歐盟旗幟在風(fēng)中飄揚(yáng)。

烏克蘭如“火速”入盟，或掀起新一輪“疑歐論”

根據(jù)制度標(biāo)準(zhǔn)，歐盟為其政策提供資金的預(yù)算約為歐盟國民總收入（GNI）的1%，2021-2027年為1.074萬億歐元。該預(yù)算主要來自國家捐款、關(guān)稅和部分稅收。其中大約三分之一用于歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）——主要是根據(jù)農(nóng)民擁有的土地面積直接向他們支付費(fèi)用。另外三分之一用于提高歐盟貧困地區(qū)的生活水平，有效地將現(xiàn)金從富裕國家轉(zhuǎn)移到貧困國家。目前在入盟談判周期的新增申請國的人均 GDP 均低于歐盟平均水平，例如傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國烏克蘭，將有資格獲得大量CAP資金，歐盟將需要重新評估其支付的金額以及如何為其提供資金。

根據(jù)歐洲政策研究中心（CEPS）的智庫分析報(bào)告估計(jì)，如果烏克蘭以其今天的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成為歐盟成員國，它即使什么都不做，都將從歐盟預(yù)算中獲得18至190億歐元的凈收益，這意味著歐盟預(yù)算的凈貢獻(xiàn)者將不得不比現(xiàn)在多支付10%，而西班牙將從歐盟資金的小額凈受益者轉(zhuǎn)變?yōu)樾☆~凈支付者。以此類推，當(dāng)歐盟繼續(xù)向東擴(kuò)大到36個(gè)國家后，則意味著目前所有歐盟預(yù)算的凈受益者都將成為凈支付者，包括希臘、葡萄牙、保加利亞在內(nèi)的受貼補(bǔ)國家都將被迫成為償付貢獻(xiàn)國。而唯一快捷且可行的解決方案是將預(yù)算增加到歐盟國民總收入的1% 以上。歐盟成員不得不通過新的、專門的收入來源或稅收來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。但在當(dāng)前，部分歐盟國家政府已經(jīng)抱怨自己向歐盟金庫支付了太多資金，突然納入體量較大且與歐盟成員發(fā)展水平差距較大的國家入盟，意味著歐盟當(dāng)前的所有稅基規(guī)劃和財(cái)政資源分配都不得不發(fā)生必要的重大調(diào)整，這可能會掀起新一輪“疑歐論”的離心浪潮。

在烏克蘭面臨嚴(yán)重的戰(zhàn)后重建和經(jīng)濟(jì)重振資金缺口情況下，討論從歐盟成員國以聯(lián)合借款或補(bǔ)償形式為烏克蘭的成員身份籌備超額的預(yù)付資金，這對于成員國來說是一個(gè)極具爭議的想法。

（王思羽，上海外國語大學(xué)上海全球治理與區(qū)域國別研究院助理研究員）

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