當?shù)貢r間2024年1月7日，烏克蘭哈爾科夫，一枚從俄羅斯別爾哥羅德地區(qū)發(fā)射的導彈飛向哈爾科夫。本文圖片 視覺中國 圖

俄烏沖突爆發(fā)近兩年來，歐洲大陸的地緣格局、經濟發(fā)展和對“戰(zhàn)爭與和平”的態(tài)度都發(fā)生了劇烈變遷。歷史學家可能會將2022年視為類似于發(fā)生東歐劇變的1989年那樣的關鍵一年，將這場沖突視為一個歐洲舊時代結束和新歷史階段開始的標志。幾乎一夜之間，長期保持中立的芬蘭、瑞典突然尋求加入北大西洋公約組織（北約）軍事聯(lián)盟；持續(xù)削減武備水平的德國則宣布進入新時代，大規(guī)模投資國防，并向烏克蘭輸送武器，還結束了對俄羅斯天然氣的深度依賴；而那些與俄羅斯建立相互金融投資關系的歐洲國家，則紛紛驅逐了俄羅斯寡頭并凍結其財富。歐盟不僅將自身塑造為一個更加獨立完整的地緣政治角色，還向烏克蘭提供了數(shù)百億歐元的致命性武器援助，展示其塑造周邊安全秩序和“投射穩(wěn)定”的干預決心與韌性。

當?shù)貢r間2023年12月21日，扎波羅熱，俄羅斯陸軍南部軍區(qū)聯(lián)合軍種第58戰(zhàn)斗工兵部隊的軍人在進行掃雷行動。

然而，隨著烏克蘭與俄羅斯軍事沖突呈現(xiàn)出愈加明顯的“長期化、持久化”趨勢，加之美國因國內黨爭和即將到來的總統(tǒng)大選而陷入難以預期的“對烏援助預算”擱置期，烏克蘭與歐盟間的關系也迎來變數(shù)和挑戰(zhàn)。

當“沖突持久化”時，歐盟如何撐下去

在俄烏沖突爆發(fā)伊始，歐盟的烏克蘭戰(zhàn)略基于三個主要支柱。首先，歐盟領導人致力于將勝利定義為恢復烏克蘭的領土完整，即1991年蘇聯(lián)解體后被國際廣泛認可的邊境線，從而承諾支持烏克蘭，直至其收復戰(zhàn)爭初期被俄羅斯占領的所有領土。

其次，歐盟對俄羅斯的直接政策完全集中在對俄羅斯的經濟制裁和國際外交孤立上，在該方面，歐盟與美國、英國、日本、澳大利亞、加拿大等國一同采取的多輪制裁法案對俄羅斯構成了一套前所未有的制裁體系（制裁項目總數(shù)達到1.3萬項左右），使俄羅斯成為全球受制裁規(guī)模最大的國家，借此削弱俄羅斯的持久軍事能力。

最后，即是來自美國的支持，歐盟在安全和外交方面對美國的依賴度達到了冷戰(zhàn)以來的空前水平，歐洲在軍事國防以及對烏克蘭軍事支持行動方面幾乎完全依附于美國所投入的大量外交、經濟和軍事資源，這種在安全方面的非對稱關系仍然是歐盟在對烏克蘭問題上采取行動的保障。

當?shù)貢r間2024年1月11日，烏克蘭哈爾科夫，在俄羅斯導彈襲擊后，居民路過一個被摧毀的汽車展示廳。

但在2023年下半年以后，隨著烏克蘭陷入僵持的反攻行動進入尾聲，歐盟的三個支柱已開始動搖。首先，盡管烏克蘭仍保住了大約82%的領土，俄羅斯則遭受了人員和資源的重大損失，但“持久戰(zhàn)爭”正在轉入對俄羅斯相對有利的僵局，后者正在準備利用充足的兵員人力優(yōu)勢和低廉的蘇聯(lián)武器儲備庫存，將沖突拖入一場持久性消耗。同時，由于烏克蘭所獲得的西方主戰(zhàn)武器裝備依然有限，未能支撐其實現(xiàn)機械化突破的既定目標。這將不得不迫使歐盟領導人調整他們對勝利定義的標準或是實現(xiàn)周期。

其次，歐盟押注的經濟與外交限制措施的破壞性遠沒有最初預期的那么嚴重，那些對俄羅斯實施空前絕后制裁行動的有效性已開始受到廣泛質疑，尤其是隨著俄羅斯總統(tǒng)普京開始尋求在中亞、南亞與中東開辟新的貿易與外交路線，無疑正在消抵和鈍化歐盟的制裁效力。

最后，美國已進入干預沖突的“宕機”時間——華盛頓正在形成一種共識，美國國民和部分精英對“投資”干預烏克蘭沖突的興趣減弱，而遭受不可控的美國國內階層與價值矛盾影響則愈發(fā)嚴重，這些使美國的財力資源和軍事資源正逐步在援助烏克蘭的行動中“掉線”，這對歐盟東翼的安全穩(wěn)定及其成員繼續(xù)軍事支持烏克蘭的能力都構成了重大威脅。越來越多的歐盟成員國領導人擔心特朗普可能在2025年重返白宮，而那些美國右翼智庫已經開始制定的“休眠北約”計劃正試圖重啟原先令北約產生內部結構矛盾的負擔分擔與責任轉移策略。拜登對援助烏克蘭“盡其所能”的言論轉變加劇了歐盟對其與烏克蘭關系所面臨困境的擔憂，并迫使歐洲重新考慮其戰(zhàn)略。

對此，歐盟領導人普遍開始對未來美歐關系的不確定性感到焦慮或缺乏信心，并不得不著手調整原先的三大支柱，包括對烏克蘭勝利的定義問題，即，是否應將其僅限于從俄羅斯手中奪回全部領土。歐洲的努力重點正在轉向戰(zhàn)后烏克蘭的特征和身份，特別是其對西方“普世”民主原則和身份的承諾，或許將在戰(zhàn)略預期中變得同等重要。即如果烏克蘭能夠從這場沖突中抽離，并依此成為一個充滿活力的西方身份國家，包括成為北約和歐盟的成員，那么無論具體的領土收益如何，對于歐盟來說這都將是一場更現(xiàn)實或更容易實現(xiàn)的勝利。為此，歐盟在2023年12月同意開啟與烏克蘭與摩爾多瓦的入盟談判，并授予格魯吉亞候選國地位，此外還宣布當滿足某些條件時，將重新考慮開啟與波斯尼亞和黑塞哥維那入盟談判。

同時，歐盟正在將以“長臂管轄”削弱俄羅斯經濟方面的努力重點轉向支持烏克蘭應對“持久戰(zhàn)爭”的能力。根據(jù)《政治》雜志引述的一份歐盟提案草案，歐盟最高外交官博雷利在各成員國要求下起草了一份計劃，其中包含歐盟可能對烏克蘭做出的各種安全承諾，文件草案寫道：“歐盟將確保建立一個可預測、高效、可持續(xù)和長期的機制，向烏克蘭提供軍事裝備，并涵蓋致命武器、培訓和維修服務。”草案要求歐盟協(xié)助烏克蘭擴大其本土武器生產能力，繼續(xù)訓練士兵，并建立一個“可預測”的長期系統(tǒng)來滿足基輔的軍事需求。

烏克蘭總統(tǒng)澤連斯基

盡管歐盟明確表示支持基輔，但成員國尚未就未來通過預算外歐洲和平基金（EPF） 提供資金達成一致——200 億歐元的四年計劃可能會重新配置為每年50億歐元承諾，而不是一次性付清。盡管如此，歐洲人仍在試圖幫助烏克蘭改革其經濟和國防工業(yè)，以便其能夠適應“持久戰(zhàn)爭”狀態(tài)，并降低其因西方國內政治變化而受到的影響。歐盟正在推動并促進與烏克蘭國防工業(yè)之間的更大范圍合作，以提高其自主能力，同時制定激勵措施，鼓勵工業(yè)界遵守標準。該提案指出：“與烏克蘭國防工業(yè)加強合作將有助于加強烏克蘭的自衛(wèi)能力，并將有利于歐洲國防工業(yè)支持成員國和烏克蘭需求的能力?！?/p>

最后，歐盟將不得不在其應對烏克蘭長期沖突所采取的整體戰(zhàn)略中納入美國的不確定性因素。鑒于2023年下半年因美國對烏克蘭額外援助法案遲遲未能通過國會審議，美歐關系問題再度成為了歐洲領導人最熱衷討論的問題。因此，無論誰將在2025年1月入主橢圓形辦公室，歐盟都正在將如何減少對美國的依賴納入其當前的戰(zhàn)略規(guī)劃當中，并考慮如何在2024年一整年時間里在美國缺席的情況下獨自扛起西方世界對烏克蘭支持的大梁。這意味著，歐盟在國防上不得不投入更多資金并制定有效的共同戰(zhàn)略，進一步強化歐盟自身的軍事和安全能力集群的聚合效應。

當前，歐盟所能依賴的援助烏克蘭機制都是各種多邊和雙邊結構拼湊而成，在歐洲和平機制、北約的綜合援助計劃、德國威斯巴登安全援助小組、烏克蘭防務聯(lián)絡小組這四個主要多邊機制當中，只有第一個是由歐盟領導的，在其余三個機制中都是作為美國領導下的參與者。所以，歐盟各國政府在脫離美國依賴問題上能否拿出非凡的政治決心，關乎到歐洲能否在未來以獨立姿態(tài)回應與滿足烏克蘭的軍事和經濟需求。

盡管俄羅斯占全球GDP的比例不到3%，而歐洲的這一數(shù)字高達17%，但由于歐盟成員放棄自身防御責任太久，以至于其國防產能和彈藥庫存仍無法充分應對長期戰(zhàn)爭的準備，這意味著在美國突然缺席的情況下，歐盟協(xié)助烏克蘭反擊俄羅斯的任何長期軍事承諾仍不切實際。因此，歐盟與烏克蘭的關系過度受制于美國在跨大西洋聯(lián)盟中的變量屬性，歐盟在利用2023年度來調整其在即將出現(xiàn)的這段不確定變化期內的整體戰(zhàn)略，從而使歐盟內部韌性能夠應對未來幾年出現(xiàn)的挑戰(zhàn)。

當?shù)貢r間2024年1月4日，烏克蘭敖德薩，烏克蘭宣布的從敖德薩港口出發(fā)的臨時海上運輸走廊繼續(xù)運營。

俄烏沖突推動歐盟從“一致”轉向“多數(shù)”？

第一，對全體一致性程序的調整。2023年最新的歐洲晴雨表民意調查顯示，74%的歐盟公民贊成歐盟在沖突爆發(fā)后對烏克蘭的支持，72%的歐盟公民表示他們的國家從歐盟成員身份中受益，而歐盟也像沖突爆發(fā)后的北約一樣再次出現(xiàn)了強勁的東擴勢頭。但在歐盟考慮新一輪擴大之前，歐盟幾乎肯定需要通過一項新條約來改革其運作方式。

2023年9月，以波蘭、匈牙利、斯洛伐克和羅馬尼亞為代表的一批東歐成員對歐盟“取消對烏克蘭谷物和油籽的臨時貿易限制”行動發(fā)難，嚴重干擾了歐盟在沖突期間試圖對以歐烏經濟合作與擴大貿易重振烏克蘭國家外匯收入的整體努力；12月，匈牙利再度迫使歐盟不得不借助一些技術手段以克服匈牙利總理歐爾班否決對烏克蘭開啟入盟談判的企圖，但未能依此成功解決對烏克蘭的關鍵財政援助持續(xù)拖延的問題。在該背景下，大多歐盟成員都在考慮更改當前的“共識一致”機制，因為該機制使布魯塞爾無法在外交政策、稅收等領域追究個別國家與整個聯(lián)盟采取“背道而馳”行動的責任。

由于歐盟通過“合格多數(shù)”來決定大多數(shù)事情——歐盟27國中至少有15個國家同意，即歐盟人口的至少65%。但在外交和安全政策、稅收、歐盟財政、司法和內政、社會保障、歐盟條約的擴大和修改等領域，一票否決權就可以駁回整個聯(lián)盟的整體計劃。鑒于此，歐盟當前27個成員國在烏克蘭問題上往往因個別成員而陷入僵局。如果有8個新的候選國加入，35個成員國達成一致將變得更加困難。如果加上兩個仍在等待候選資格的國家，那意味著歐盟將成為一個在很多事情上都需要37個國家表決一致的超國家行為體。

歐盟的改革措施和對烏克蘭戰(zhàn)略規(guī)劃雖然得到絕大多數(shù)歐盟成員國的支持，但仍會在一些關鍵性問題上受到“一致性”政治僵局造成的阻礙。波蘭和波羅的海國家等東翼國家在全力支持歐盟東擴的同時，也反對德國、法國、荷蘭等國家改革歐盟的努力。因此，新的東擴會建立在機制改革的基礎上，這意味著，無論各國在滿足加入歐盟的要求方面取得多大進展，授予候選人身份并不一定意味著像以前那樣，在很短周期內成為正式成員。歐盟會在東擴機制中納入一個新的良性循環(huán)，即歐盟對東擴的興趣重新燃起（無論距離有多遠），從而為有抱負的申請國家內部改革帶來規(guī)范性動力，歐盟將在市場準入、司法規(guī)則、民主標準以及能源、電信和交通部門進行更高程度的整合。

烏克蘭與歐盟之間的關系將推動歐盟對該機制原則的變革，想法之一是通過以多數(shù)壓倒少數(shù)來決定一切，以“多數(shù)”取代“一致”。另一種是利用現(xiàn)有的特殊“passerelle條款”來繞過一致同意要求。歐盟條約中的此類條款允許在不正式修改條約的情況下改變立法程序。同時，對于“一致性”原則機制的改革還將有助于歐盟克服歐洲民粹主義和極右翼政黨復興帶來的影響。

烏克蘭國旗和歐盟旗幟在風中飄揚。

烏克蘭如“火速”入盟，或掀起新一輪“疑歐論”

根據(jù)制度標準，歐盟為其政策提供資金的預算約為歐盟國民總收入（GNI）的1%，2021-2027年為1.074萬億歐元。該預算主要來自國家捐款、關稅和部分稅收。其中大約三分之一用于歐盟共同農業(yè)政策（CAP）——主要是根據(jù)農民擁有的土地面積直接向他們支付費用。另外三分之一用于提高歐盟貧困地區(qū)的生活水平，有效地將現(xiàn)金從富裕國家轉移到貧困國家。目前在入盟談判周期的新增申請國的人均 GDP 均低于歐盟平均水平，例如傳統(tǒng)農業(yè)強國烏克蘭，將有資格獲得大量CAP資金，歐盟將需要重新評估其支付的金額以及如何為其提供資金。

根據(jù)歐洲政策研究中心（CEPS）的智庫分析報告估計，如果烏克蘭以其今天的經濟發(fā)展水平成為歐盟成員國，它即使什么都不做，都將從歐盟預算中獲得18至190億歐元的凈收益，這意味著歐盟預算的凈貢獻者將不得不比現(xiàn)在多支付10%，而西班牙將從歐盟資金的小額凈受益者轉變?yōu)樾☆~凈支付者。以此類推，當歐盟繼續(xù)向東擴大到36個國家后，則意味著目前所有歐盟預算的凈受益者都將成為凈支付者，包括希臘、葡萄牙、保加利亞在內的受貼補國家都將被迫成為償付貢獻國。而唯一快捷且可行的解決方案是將預算增加到歐盟國民總收入的1% 以上。歐盟成員不得不通過新的、專門的收入來源或稅收來實現(xiàn)這一目標。但在當前，部分歐盟國家政府已經抱怨自己向歐盟金庫支付了太多資金，突然納入體量較大且與歐盟成員發(fā)展水平差距較大的國家入盟，意味著歐盟當前的所有稅基規(guī)劃和財政資源分配都不得不發(fā)生必要的重大調整，這可能會掀起新一輪“疑歐論”的離心浪潮。

在烏克蘭面臨嚴重的戰(zhàn)后重建和經濟重振資金缺口情況下，討論從歐盟成員國以聯(lián)合借款或補償形式為烏克蘭的成員身份籌備超額的預付資金，這對于成員國來說是一個極具爭議的想法。

（王思羽，上海外國語大學上海全球治理與區(qū)域國別研究院助理研究員）

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