《半月談》近日的一篇報道，披露了一個西南小縣面臨“窮財政富養(yǎng)人”的基層治理困境。該縣政府部門臨聘人員總數(shù)近2.9萬人，是正式在職人數(shù)的1.8倍。這給該縣帶來了不堪重負的財政壓力，全縣預算收入基本用于人員工資，“吃飯財政”的問題十分突出。

雖然全國各地的具體情況不同，但是從常理推測，該縣反映出的問題可能并非孤例，而是具有一定的典型性、普遍性和長期性。必須下定決心、使大力氣，真正破解臨時人員不臨時的問題。

臨聘人員長期化的生成邏輯

當前，我國黨政機關(guān)、群團組織和企事業(yè)單位堅持剛性編制約束，強調(diào)財政供養(yǎng)人員編制“只減不增”的總基調(diào)?？傮w來說，正式編制得到了較好控制，但是編外人員的規(guī)模擴張愈演愈烈。近些年來，不少地區(qū)出現(xiàn)輔警、協(xié)警、城管執(zhí)法等方面的問題，同臨聘人員管理不到位有很大關(guān)系。

臨聘人員的長期化和規(guī)模化，既使地方財政負擔加重，也導致本應用于民生事業(yè)的財政資金挪作他用。一些地方看似政府在編人員規(guī)模不大，但是加上臨聘人員，則使政府規(guī)模“浮腫”。這會導致“官民比”過大，甚至誘發(fā)基層干部與民爭利的風險。

從基層政府的角度來看，臨聘人員數(shù)量居高不下，他們也有難言之隱。之所以超額聘用臨時人員，同自上而下的政策任務越來越多有關(guān)。

面對沉重的基層負擔，基層政府無法通過正式編制來解決問題，不得不通過大量臨聘人員來執(zhí)行政策、承擔任務和化解難題。政策任務不斷增長并下壓到基層，基層則通過臨聘人員承接這些任務。這使臨聘人員有增無減的問題陷入惡性循環(huán)，始終無法走出“膨脹—壓減—膨脹”的“黃宗羲定律”。

目前各級政府對正式編制的管理十分嚴格，基層部門很難突破剛性約束。但是，在編外人員的聘用和管理方面則較弱，使臨聘人員管理幾乎陷入失控狀態(tài)。

而且，編外臨聘人員的聘用渠道與管理方式五花八門，聘用過程不透明、數(shù)據(jù)和信息不公開，也使相關(guān)監(jiān)督跟不上。比如，一些政府部門通過勞務派遣、辦公經(jīng)費列支或企業(yè)代管等方式規(guī)避制度規(guī)范，不少編外人員管理制度形同虛設(shè)，有的還存在選親任友和任人唯親的現(xiàn)象，也使臨聘人員規(guī)模越來越大。

此外，還存在同工不同酬現(xiàn)象，內(nèi)外有別也不利于調(diào)動臨聘人員的工作積極性，甚至可能影響基層工作成效和政府形象。

治理要人、財、事、數(shù)多管齊下

行政組織有天然的規(guī)模擴張傾向，一旦缺少有效的制約和監(jiān)督，就可能導致機構(gòu)臃腫和人浮于事。因此，只有從臨聘人員滋生的根源出發(fā)，才能對癥下藥，治標治本，讓政府真正“瘦身”。

臨聘人員過多的問題表現(xiàn)在人的問題，但是背后則是財?shù)膯栴}與事的問題。所以，要人、財、事、數(shù)多管齊下，標本兼治基層臨聘人員問題。只有實現(xiàn)人、財、事的聯(lián)動推進，才能真正解決臨聘人員過多的問題。

當前基層自主性較弱，基層干部基本淪為上級政府的辦事員。大量事務性工作任務自上而下地層層壓下來，在基層形成沉重的政策負擔。事多人少是基層常態(tài)，而為了解決人與事的矛盾，基層政府不得不對內(nèi)挖潛和對外擴張。

一方面，是基層干部“五加二，白加黑”的加班加點；另一方面，基層組織則向外聘用臨時人員分擔任務。如果不能強化基層組織的自主性，那么各級政府伸向基層的“任務之手”，就可能帶來臨聘人員的只增不減。

基層組織能夠聘用臨時人員，同其可以“財出多門”地發(fā)放工資也有關(guān)系。財政紀律得不到有效執(zhí)行，基層政府可以巧立名目來雇用臨時人員，為臨聘人員數(shù)量膨脹大開方便之門。只有強化基層財政紀律，斬斷財政供養(yǎng)臨聘人員的“財路”，才能避免臨聘人員過多的問題。

當然，治理的前提是掌握真實的情況和數(shù)據(jù)。從當前臨聘人員的規(guī)模和結(jié)構(gòu)來看，缺乏可靠有效和及時更新的底數(shù)，對其監(jiān)督也無從談起。

因此，或許可以將臨聘人員納入政府人力資源管理體系，對其進入、考核和退出等方面加強統(tǒng)一管理，并通過數(shù)據(jù)共享和信息公開來為強化監(jiān)督創(chuàng)造條件。（作者系中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學院教授）