據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部10月12日消息，超大特大城市正積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造，將分三類推進(jìn)實(shí)施：第一類是符合條件的實(shí)施拆除新建；第二類是開(kāi)展經(jīng)常性整治提升；第三類是介于兩者之間的實(shí)施拆整結(jié)合。   

城中村改造有助于提高城市基礎(chǔ)設(shè)施，改善居住環(huán)境，提高居民生活水平，并促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。其中，超特大城市城中村改造對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)投資、改善民生、優(yōu)化環(huán)境具有重要戰(zhàn)略意義，是中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。

在2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城市住房保障和城市住房體系建設(shè)規(guī)劃（2004-2010）》，明確提出城中村改造的任務(wù)。這標(biāo)志著城中村改造正式納入國(guó)家規(guī)劃。而當(dāng)前，城中村改造正在加速推進(jìn)。今年4月28日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議提出，在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造。7月21日，《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱“意見(jiàn)”）在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上審議通過(guò)。意見(jiàn)要求，超大特大城市積極穩(wěn)步實(shí)施城中村改造，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、積極穩(wěn)妥，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)，實(shí)施一項(xiàng)做成一項(xiàng)。這預(yù)示著在21個(gè)超大特大城市將全面拉開(kāi)城中村改造的序幕。

清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授、土地利用與住房政策研究中心主任田莉

從過(guò)往城中村改造的實(shí)踐來(lái)看，城中村改造存在哪幾種模式？各種模式都存在哪些利弊？在超大特大城中村改造過(guò)程中，如何保障外來(lái)人口的居住權(quán)利？

基于上述問(wèn)題，澎湃新聞?dòng)浾咴?0月16日專訪了清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授、土地利用與住房政策研究中心主任田莉。

田莉認(rèn)為，特大超大城市一般都是人口流入地城市，住房供需矛盾較為尖銳，因此改造的迫切性強(qiáng)，改造后有利于形成有效供應(yīng)。同時(shí)，特大超大城市的城中村改造中，由于房?jī)r(jià)較高，居民權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)，拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)較高，因此更易陷入“釘子戶”困局；此外，特大超大城市中城中村數(shù)量多，空間分散，如何分時(shí)序、分地段開(kāi)展改造，會(huì)對(duì)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)、空間結(jié)構(gòu)與職住平衡等產(chǎn)生重大影響，因此非常需要規(guī)劃統(tǒng)籌與整體謀劃。

從過(guò)往的實(shí)踐來(lái)看，傳統(tǒng)的城中村改造模式中，政府市場(chǎng)社會(huì)關(guān)系失衡往往引發(fā)利益博弈困境，產(chǎn)生“釘子戶困局”、空間紳士化等問(wèn)題。因此她建議，應(yīng)構(gòu)建一種新型的“政府-市場(chǎng)-社會(huì)多元合作關(guān)系”，以應(yīng)對(duì)城中村改造面臨的挑戰(zhàn)。 

如何看待城中村改造的三種模式

澎湃新聞：不同地區(qū)的城中村改造模式，呈現(xiàn)出了不同的案例，如果以改造主體劃分，可以總結(jié)為哪些不同的改造模式？

田莉：如果以主體來(lái)劃分，大致可劃分為三種模式：一是開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)的房地產(chǎn)導(dǎo)向城中村改造，有兩種情況：比較常見(jiàn)的是“征收+凈地出讓改造模式”，即土儲(chǔ)中心征收城中村土地轉(zhuǎn)為國(guó)有用地，通過(guò)“招拍掛”進(jìn)行房地產(chǎn)或其他形式的開(kāi)發(fā)。這是我們常見(jiàn)的大部分城市采取的方式，但隨著近年來(lái)拆遷賠償費(fèi)用水漲船高，政府墊付的前期成本過(guò)高，導(dǎo)致改造推進(jìn)十分緩慢。于是，在廣東省與原國(guó)土資源部2008年開(kāi)始啟動(dòng)的“三舊改造”中，以政府“放權(quán)讓利”為特征，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商與村集體、村民合作進(jìn)行自主改造。為避免高昂的拆遷補(bǔ)償和行政成本，政府往往會(huì)將整村打包交給開(kāi)發(fā)商，由其進(jìn)行談判、拆遷安置、建設(shè)出售等，2009-2015年間在廣州、深圳等地頗為盛行；這是第一種非常典型的模式。

第二種是2016年以來(lái)廣泛開(kāi)展的“微改造”模式，即保留城中村建筑，不拆除重建，而是以環(huán)境整治為主，由政府或企業(yè)進(jìn)行投資并以“統(tǒng)租”形式推向市場(chǎng)，企業(yè)主要通過(guò)長(zhǎng)期微利的模式運(yùn)營(yíng)。典型案例如深圳“微棠”、水圍新村改造、廣州“永慶坊”、上?！皬垐@”等。 

第三種是居民自主改造模式，如廈門曾厝垵等。趙燕菁教授對(duì)此研究較多，他反對(duì)以“增容”為融資途徑的改造，認(rèn)為城中村改造后城市更新不僅沒(méi)有達(dá)到創(chuàng)造新增現(xiàn)金流的目的，反而容易摧毀地方政府融資市場(chǎng)。因此建議以自行改造為主，提出自主更新可以借助專門中介機(jī)構(gòu)，政府設(shè)立專門的審批通道，將城市更新變成簡(jiǎn)單的“交鑰匙工程”。

澎湃新聞：如何評(píng)價(jià)這三種典型模式的優(yōu)缺點(diǎn)？

田莉：模式一是以市場(chǎng)主導(dǎo)為特色。市場(chǎng)化程度高，拉動(dòng)投資效果顯著，但易引發(fā)“市場(chǎng)失靈”：低成本住房消失、城市勞動(dòng)力成本上升。同時(shí)，“三舊改造”中開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)的城中村改造極易滋生釘子戶，財(cái)務(wù)與時(shí)間成本大幅攀升。在很多情況下，為獲取高額利潤(rùn)，開(kāi)發(fā)商會(huì)與村集體、村民形成“增長(zhǎng)聯(lián)盟”，倒逼政府提供更優(yōu)惠的改造條件，如增加容積率、減少公共服務(wù)設(shè)施配套等，影響城市公共利益。

模式二是以國(guó)企主導(dǎo)為特色。由于“微改造”成本—收益回收期長(zhǎng)，財(cái)務(wù)難以平衡，因此在大多數(shù)區(qū)位一般的地區(qū)，對(duì)市場(chǎng)投資的吸引力有限。為此，政府不得不對(duì)主要依賴國(guó)企進(jìn)行微改造，但這種改造大多是在公共財(cái)政補(bǔ)貼（如深圳水圍新村改造）或國(guó)企在成本—收益難以平衡的狀態(tài)下不得不推進(jìn)，難以大規(guī)模推廣，也難以實(shí)現(xiàn)全面拉動(dòng)投資和擴(kuò)大內(nèi)需之目標(biāo)。

模式三是以社會(huì)主導(dǎo)為特色。這種模式最常面對(duì)的挑戰(zhàn)是“集體行動(dòng)的困境”，一方面，細(xì)碎化的產(chǎn)權(quán)整合需要強(qiáng)有力的社會(huì)組織對(duì)居民進(jìn)行有效動(dòng)員，并具備規(guī)劃建設(shè)能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等對(duì)居民進(jìn)行安置回遷等，而中國(guó)目前此類社會(huì)機(jī)構(gòu)的發(fā)育還很不成熟；二是城中村大量的住宅和產(chǎn)業(yè)用房都未經(jīng)過(guò)確權(quán)，自主更新對(duì)其合法合規(guī)部分如何界定，建成后如何通過(guò)征稅來(lái)解決土地增值收益捕獲的問(wèn)題，都是需要政府長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，而非短期內(nèi)可以解決的問(wèn)題。 

城中村改造面臨的共性問(wèn)題

澎湃新聞：從你的視角來(lái)看，目前各地城中村改造面臨哪些共性問(wèn)題？

田莉：我認(rèn)為，總結(jié)起來(lái)，城中村改造面臨三大困境：一是，高昂的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用與“釘子戶”引發(fā)的改造困境。二是，各層級(jí)政府、開(kāi)發(fā)商、村委會(huì)、村民等訴求不一引發(fā)的利益協(xié)調(diào)困境。三是，開(kāi)發(fā)周期困境，開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)會(huì)顯著增加開(kāi)發(fā)企業(yè)資金管理的成本與風(fēng)險(xiǎn)。這三種困境疊加使得城中村改造或尚未啟動(dòng)就已投入大量資金，或啟動(dòng)后難以順利推進(jìn)，改造過(guò)程漫長(zhǎng)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極大，令市場(chǎng)望而卻步。

澎湃新聞：當(dāng)前正在推進(jìn)的超大特大城市城中村改造中，如何避免傳統(tǒng)改造模式中出現(xiàn)的問(wèn)題？

田莉：我認(rèn)為，應(yīng)該構(gòu)建一種新型的“政府-市場(chǎng)-社會(huì)多元合作關(guān)系”，從而達(dá)到各方利益的平衡，這是城中村改造能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素。

具體而言，在改造模式的選擇上，應(yīng)避免“一刀切”，而應(yīng)結(jié)合超大特大城市的現(xiàn)狀，進(jìn)行分類治理，精準(zhǔn)施策，建構(gòu)政府規(guī)劃統(tǒng)籌下的“市場(chǎng)化改造+集體自主建設(shè)+非正規(guī)住房治理”多元策略，并通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制應(yīng)對(duì)三種路徑下的挑戰(zhàn)：

一是在市場(chǎng)主導(dǎo)的改造模式下，應(yīng)警惕市場(chǎng)失靈引發(fā)空間紳士化危機(jī)。針對(duì)“釘子戶困局”，以“兩步博弈+兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)”的拆遷談判機(jī)制設(shè)計(jì)予以破解。第一步，政府“算大賬”，從原來(lái)的“要我改”變?yōu)椤拔乙摹?，建立整村統(tǒng)籌改造的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，只有滿足政府規(guī)定條件的城中村才能納入改造計(jì)劃，改造的話語(yǔ)權(quán)回歸政府。政府通過(guò)“算大賬”，將改造的條件，如拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、同意的居民比例等列出，但并不指定近期改造的名單，而讓城中村與開(kāi)發(fā)商形成聯(lián)合體提供競(jìng)標(biāo)方案；第二步，在競(jìng)標(biāo)前，村集體、開(kāi)發(fā)商與村民“算小賬”，如果賠償標(biāo)準(zhǔn)獲得多數(shù)村民的同意，即提交改造方案，否則視為放棄改造。這種“談判前置”的做法，可以大幅度降低城中村改造中多元主體協(xié)商的成本，通過(guò)基層民主和公開(kāi)透明程序制約村集體與開(kāi)發(fā)商“合謀”所帶來(lái)的改造成本攀升，并有利于解決“釘子戶” 問(wèn)題。

其次，“微改造”適用于特定區(qū)域，如歷史文化村莊/街區(qū)等的改造，但并不適用于建筑與環(huán)境質(zhì)量較差、保留價(jià)值大、需要拆除重建的區(qū)域。中國(guó)超大特大城市城中村中大多建筑質(zhì)量較差、不滿足消防等要求，也嚴(yán)重缺少教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)設(shè)施，需要通過(guò)拆除部分建筑進(jìn)行空間布局優(yōu)化，因此應(yīng)“宜拆則拆”“宜留則留”，分門別類施策。

再次，居民自主改造模式是政府統(tǒng)籌、集體自主改造的創(chuàng)新機(jī)制與部分城中村非正規(guī)住房有條件正規(guī)化。可鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的村集體與農(nóng)民在符合規(guī)劃條件的情況下自主建設(shè)租賃住房。在規(guī)劃統(tǒng)籌與監(jiān)管下，構(gòu)建與政府供應(yīng)平行的集體建設(shè)用地租賃房市場(chǎng)，以增加中低成本租賃住房的供應(yīng)，同時(shí)為集體經(jīng)濟(jì)提供輸血造血功能。自建房的建設(shè)對(duì)于住房的解決具有重要意義，也是貫徹二十大“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”戰(zhàn)略的關(guān)鍵路徑。

我舉一個(gè)例子，如德國(guó)首都柏林2018年擁有的住房合作社住房186000套，占全市住房總存量的9.5％，在很大程度上增加了保障性住房的供應(yīng)。同時(shí)，城中村中目前的部分非正規(guī)住房，如果建筑質(zhì)量較高，消防改善達(dá)標(biāo)潛力較大,周邊公共服務(wù)配套完善，可以由政府或開(kāi)發(fā)商統(tǒng)租村民的出租屋進(jìn)行消防、環(huán)境、公服、住宅的綜合整治改造，建立“統(tǒng)租運(yùn)營(yíng)+物業(yè)管理+綜合整治”的模式，實(shí)現(xiàn)從簡(jiǎn)單“拆除”到“賦能”的轉(zhuǎn)向，增加高品質(zhì)的租賃住房供應(yīng)。未來(lái)，城中村非正規(guī)住房治理應(yīng)逐步建立城中村村民使用公共服務(wù)付費(fèi)的通道，以“房地產(chǎn)稅收的支付+公共土地的貢獻(xiàn)” 作為其產(chǎn)權(quán)正規(guī)化的成本，賦予其住宅正式產(chǎn)權(quán)。 

城中村改造需要哪些新調(diào)整

澎湃新聞：近期住房城鄉(xiāng)建設(shè)部提出，超大特大城市城中村改造，將分三類推進(jìn)實(shí)施。和以往的舉措有什么不同，你怎么理解？

田莉：這次提出的分三類推進(jìn)，一類是符合條件的實(shí)施拆除新建，另一類是開(kāi)展經(jīng)常性整治提升，第三類是介于兩者之間的實(shí)施拆整結(jié)合，應(yīng)該說(shuō)是對(duì)“以拆為主”或“以留為主”片面思維的糾正?，F(xiàn)階段應(yīng)該根據(jù)城中村具體情況，分類施策，“宜拆則拆”、“宜留則留”。

澎湃新聞：你提到的新型合作關(guān)系中，政府角色如何定位？比如當(dāng)前在地方財(cái)政收支壓力增大的背景下，對(duì)政府在推進(jìn)城中村改造過(guò)程中會(huì)有哪些影響？

田莉：鑒于地方政府在城中村改造中的重要性，政府在城中村改造中明確“有所為有所不為”的邊界十分重要。

“有所不為”原則下，無(wú)論采用何種模式，應(yīng)避免政府/國(guó)企平臺(tái)大包大攬的模式。中國(guó)地方土地出讓金毛收入在2021年達(dá)到8.7萬(wàn)億元的歷史高點(diǎn)后大幅下降，2022年只有6.7萬(wàn)億，今年預(yù)期還會(huì)進(jìn)一步下降。2022年底，地方顯性債(一般債加專項(xiàng)債)為35萬(wàn)億，地方投融資平臺(tái)債務(wù)為59萬(wàn)億，總規(guī)模達(dá)到94萬(wàn)億。在土地財(cái)政后勁不足的背景下，如果城中村改造中過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府/國(guó)企平臺(tái)的作用，債務(wù)壓力風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步加劇，給公共財(cái)政帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)，因此，原有的凈地出讓模式可以適當(dāng)調(diào)整，代之以部分“毛地的競(jìng)爭(zhēng)性出讓”，帶條件的毛地出讓有利于減緩國(guó)企平臺(tái)的投資風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然應(yīng)配以信息透明與程序公正，如前文提到的“兩步博弈+兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)”。

“有所為”原則下，應(yīng)強(qiáng)化政府規(guī)劃統(tǒng)籌的角色?！叭f改造”期間由開(kāi)發(fā)商整村統(tǒng)籌的教訓(xùn)，包括空間紳士化、釘子戶頻發(fā)、產(chǎn)業(yè)與人口逐離等問(wèn)題需要認(rèn)真總結(jié)。無(wú)論在何種模式下，政府的規(guī)劃統(tǒng)籌對(duì)保障城市整體利益至關(guān)重要。這意味著城中村改造可能比過(guò)去幾年更積極地推動(dòng)拆除重建，但不能“大干快上”，導(dǎo)致樓市過(guò)度向下承壓，也不能拖慢進(jìn)度引發(fā)資金壓力過(guò)大，必須做好科學(xué)的中期更新規(guī)劃和年度更新計(jì)劃。在城中村改造的規(guī)劃統(tǒng)籌中，應(yīng)首先分門別類對(duì)城中村進(jìn)行綜合評(píng)估，對(duì)城中村改造的次序、規(guī)模、資金、業(yè)態(tài)等進(jìn)行多方案設(shè)定，確定“拆改留”的比例和范圍，并對(duì)不同時(shí)序下整體改造方案帶來(lái)的空間格局、職住平衡、道路交通、公服配套等變化進(jìn)行模擬推演，為城中村改造整體規(guī)劃與相關(guān)政策的制定提供科學(xué)支撐。

澎湃新聞：你經(jīng)常呼吁，地方城中村改造要關(guān)注外來(lái)人口的居住權(quán)利。該如何調(diào)整政策，從而給予外來(lái)人口以生存空間？

田莉：解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中流入人口的居住問(wèn)題大體有兩種模式：一種是政府主導(dǎo)型， 如新加坡和中國(guó)香港等； 另一種是放任自由型，如拉美國(guó)家的早期城市化過(guò)程。但中國(guó)目前的外來(lái)人口，既難以享受政府提供的廉租房，也沒(méi)有在城中村中不被驅(qū)逐的權(quán)利，十分不利于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)。

地方政府為何不愿向流動(dòng)人口提供公共住房？事實(shí)上，只有當(dāng)非戶籍人口創(chuàng)造的財(cái)富大于地方政府為其提供公共服務(wù)的財(cái)政成本時(shí)，地方政府才愿意放寬落戶限制。張彰等（2018）基于2014年全國(guó)數(shù)據(jù)的測(cè)算表明，農(nóng)民工市民化的成本是其創(chuàng)造收益的1.62倍。政府面臨的主要成本集中在保障性住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共管理三個(gè)方面，隨遷子女義務(wù)教育與社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)相對(duì)較小。以2014年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)測(cè)算，全國(guó)農(nóng)民工市民化的成本中，保障房建設(shè)占到75.95%。因此，也就不難理解地方政府為什么并無(wú)動(dòng)力為外來(lái)人口提供住房。如果城中村改造不能滿足外來(lái)人口的住房權(quán)益，將給中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與城市的活力、創(chuàng)新能力等帶來(lái)巨大沖擊。

多方合作是破解超大城市城中村改造困局與城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵?！兑庖?jiàn)》中著重強(qiáng)調(diào)了保障性住房的問(wèn)題。為避免過(guò)去十多年來(lái)空間“紳士化”改造對(duì)外來(lái)人口、青年人的逐離，城中村改造應(yīng)以增加租賃住房供應(yīng)為關(guān)鍵目標(biāo)之一，實(shí)行改造建設(shè)與租賃住房發(fā)展聯(lián)動(dòng)的策略，通過(guò)增加中低成本租賃住房的供應(yīng)，緩解中國(guó)超大特大城市嚴(yán)峻的住房問(wèn)題。

從具體的方式來(lái)看，從增加低成本住房的視角解決外來(lái)人口居住問(wèn)題，并降低其進(jìn)入城市公共住房的門檻，是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分。城中村改造與租賃住房供應(yīng)的聯(lián)動(dòng)，應(yīng)成為包容性增長(zhǎng)、解決外來(lái)人口居住問(wèn)題的重要路徑，這要求在新型的“政府-市場(chǎng)-社會(huì)合作關(guān)系”下，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，新建和改建住房，為外來(lái)人口與青年人提供充分的可支付的租賃住房，最終實(shí)現(xiàn)“住有所居”“住有宜居”。