2023年為上海“十四五”規(guī)劃《綱要》實(shí)施的中期評(píng)估之年，在承上啟下之際，總結(jié)研判發(fā)展面臨的難題與機(jī)遇是一個(gè)重要課題。借鑒《倫敦規(guī)劃（2021）》在規(guī)劃編制的背景、目標(biāo)設(shè)置與實(shí)現(xiàn)的核心邏輯、空間機(jī)遇、潛力區(qū)發(fā)掘三個(gè)維度的經(jīng)驗(yàn)，有益于思考推進(jìn)上海規(guī)劃實(shí)施需要注意的方面。具體來(lái)說(shuō)，包括發(fā)展環(huán)境變化帶來(lái)新挑戰(zhàn)與新機(jī)遇，推進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)完成的核心邏輯以及城市“微觀(guān)”尺度增長(zhǎng)點(diǎn)的發(fā)掘。這不僅僅緊密銜接了規(guī)劃的目標(biāo)要求，同時(shí)，符合城市發(fā)展中規(guī)劃引導(dǎo)與約束的條件框架，而且還能增強(qiáng)規(guī)劃的邏輯性與推進(jìn)規(guī)劃的落地實(shí)施。 

一、要再評(píng)估外部環(huán)境新變化對(duì)上海的影響

上海“十四五”規(guī)劃在開(kāi)篇提出“準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段上海發(fā)展面臨的新機(jī)遇新挑戰(zhàn)”，雖然在宏觀(guān)上對(duì)于規(guī)劃編制的背景進(jìn)行了闡述，但未有涉及上海面對(duì)外部環(huán)境變化的影響分析。借鑒《倫敦規(guī)劃（2021）》，開(kāi)篇列出了四點(diǎn)編制背景：（1）為倫敦發(fā)展提供更高層次的空間發(fā)展框架，整合倫敦政府對(duì)倫敦未來(lái)發(fā)展的多個(gè)專(zhuān)項(xiàng)空間戰(zhàn)略規(guī)劃；（2）應(yīng)對(duì)人口增長(zhǎng)壓力，預(yù)計(jì)到2041年，大倫敦的人口將會(huì)從現(xiàn)有890萬(wàn)增長(zhǎng)到1080萬(wàn)，巨大的人口流入將對(duì)倫敦的土地空間使用帶來(lái)前所未有的壓力；（3）解決住房問(wèn)題，最近幾十年來(lái)，倫敦新房供應(yīng)一直跟不上新增人口的需求，導(dǎo)致缺乏城市歸屬感與存在民眾安居困難的現(xiàn)象；（4）緩解脫歐行動(dòng)可能帶來(lái)的不良影響，英國(guó)脫歐讓倫敦全球第一商業(yè)城市的地位受到動(dòng)搖，倫敦的城市發(fā)展面臨著前所未有的不確定性，倫敦亟需給世界一個(gè)新的規(guī)劃來(lái)展示其保持和提高全球競(jìng)爭(zhēng)力的決心。這四點(diǎn)編制背景分別從規(guī)劃指導(dǎo)與銜接現(xiàn)實(shí)的機(jī)制、倫敦面臨內(nèi)部人口增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、自身發(fā)展怎樣緩解外部不利因素等維度進(jìn)行闡述，并為后續(xù)規(guī)劃實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇提供了四個(gè)分析維度。

作為國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心城市的倫敦，其規(guī)劃編制背景是值得上海借鑒的。上海已經(jīng)基本建成國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心，是打造國(guó)內(nèi)大循環(huán)的中心節(jié)點(diǎn)和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循壞的戰(zhàn)略鏈接。需要考慮國(guó)際局勢(shì)對(duì)城市的影響、企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈布局對(duì)城市產(chǎn)業(yè)的影響、人口發(fā)展趨勢(shì)對(duì)城市公共資源空間分配的影響等三個(gè)方面。

一是國(guó)際局勢(shì)的持續(xù)深度與動(dòng)態(tài)調(diào)整對(duì)上海的影響。黨的《二十大報(bào)告》指出世界百年未有之大變局加速演進(jìn)。全球政治經(jīng)濟(jì)格局整體進(jìn)入震蕩期，全球化布局正從“層級(jí)式”向“分布式”轉(zhuǎn)變，從西方跨國(guó)公司主導(dǎo)、以西方市場(chǎng)為核心的產(chǎn)業(yè)鏈布局向供應(yīng)鏈多元化、市場(chǎng)多元化產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型。中國(guó)的開(kāi)放型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)深度融入全球化，并且是世界經(jīng)濟(jì)的重要增量來(lái)源，上海作為其中的佼佼者，應(yīng)勇于擔(dān)當(dāng)全球化新增量的發(fā)現(xiàn)者、運(yùn)營(yíng)者、引領(lǐng)者。

二是企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈布局對(duì)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。上海是內(nèi)外資國(guó)內(nèi)（或亞太）總部所在地的重要選項(xiàng)之一。地緣政治、疫情疤痕效應(yīng)等使得企業(yè)注重產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性與彈性。特別是對(duì)于全球資本來(lái)說(shuō)，降低自身供應(yīng)鏈對(duì)中國(guó)體系的依賴(lài)，成為不公開(kāi)宣稱(chēng)卻不得不考慮的選項(xiàng)。由此，需要分析企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的布局策略對(duì)上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。以電子代工為例，位于上海浦東的昌碩科技等電子大廠(chǎng)也在布局海外產(chǎn)線(xiàn)，從上海統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)來(lái)看，2023年1至8月，計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值比去年同期下降22.8%，可見(jiàn)該產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)線(xiàn)轉(zhuǎn)移已然帶來(lái)了訂單下降的顯著影響。

三是人口發(fā)展趨勢(shì)對(duì)城市公共資源空間分配的影響。人口是城市發(fā)展的基本要素，而且人口變化是一個(gè)相對(duì)緩慢且有慣性的過(guò)程，通過(guò)全面、準(zhǔn)確、科學(xué)的人口統(tǒng)計(jì)信息支撐城市公共資源配置，不僅能夠針對(duì)性地提升空間資源分配的合理性，還能夠引導(dǎo)和約束城市發(fā)展的機(jī)遇區(qū)與擁塞區(qū)。基于上海市第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)、2022年上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，從2020年末到2022年末，全市常住人口從2487.09萬(wàn)人下降為2475.89萬(wàn)人，減少11.2萬(wàn)人。值得注意的是，“十四五”開(kāi)局兩年來(lái)，總體人口下降的情況并非簡(jiǎn)單地表明城市公開(kāi)資源空間分配壓力的下降，需要更進(jìn)一步地結(jié)合各區(qū)、商圈、街道不同層次的微觀(guān)人口數(shù)據(jù)，探討人口發(fā)展趨勢(shì)對(duì)公共資源空間分配的影響。

二、尋求推進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)的核心邏輯

《倫敦規(guī)劃2021》的核心邏輯是倫敦作為全球城市和英國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)引擎，在未來(lái)將保持正向的人口增長(zhǎng)。因此，為規(guī)劃一個(gè)適合所有倫敦人的城市，需要思考經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)到底是什么？《倫敦規(guī)劃（2021）》提出“良性增長(zhǎng)”總目標(biāo)，即“具有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)包容性及環(huán)境可持續(xù)性的增長(zhǎng)”來(lái)回答該問(wèn)題。而且基于人口增長(zhǎng)壓力的核心邏輯，拆解出“良性增長(zhǎng)”的六個(gè)分目標(biāo)：建設(shè)強(qiáng)大包容的社區(qū)、高效利用土地、創(chuàng)建健康城市、提供倫敦人需要的住房、發(fā)展良好的經(jīng)濟(jì)、提高效率和韌性。這六個(gè)核心目標(biāo)一方面延續(xù)英國(guó)《國(guó)家規(guī)劃政策框架2019》所確定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，并按照其所確定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三個(gè)維度進(jìn)行空間政策制定，體現(xiàn)上位規(guī)劃的目標(biāo)傳導(dǎo)；另一方面著重分析倫敦人口發(fā)展所帶來(lái)的各種挑戰(zhàn)，進(jìn)而制定明確的規(guī)劃目標(biāo)，體現(xiàn)了問(wèn)題導(dǎo)向的規(guī)劃原則。

上海“十四五”規(guī)劃《綱要》經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)為五個(gè)方面：城市核心功能更加強(qiáng)大、人民群眾生活更有品質(zhì)、城市精神品格更加彰顯、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量更為優(yōu)良、超大城市治理更加高效。這些目標(biāo)的提出一方面是基于“十四五”規(guī)劃前期研究和《上海市委關(guān)于制定“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，并銜接對(duì)應(yīng)上位國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)；另一方面，考慮本市當(dāng)下面臨的重大發(fā)展問(wèn)題與機(jī)遇，在經(jīng)濟(jì)、民生、城市精神、生態(tài)環(huán)境、治理五個(gè)領(lǐng)域提出較為宏觀(guān)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

值得注意的是，由于我們?cè)诰幹埔?guī)劃目標(biāo)時(shí)，較少關(guān)注類(lèi)似于倫敦規(guī)劃中所采用的人口發(fā)展所帶來(lái)問(wèn)題的核心邏輯分析框架，對(duì)城市發(fā)展基本驅(qū)動(dòng)因素的仔細(xì)考慮與闡述尚有不足。所以在本輪中評(píng)工作中，更加需要在城市較為“微觀(guān)”的尺度發(fā)現(xiàn)城市主要問(wèn)題的來(lái)源，尋求需要關(guān)切的社區(qū)、土地、健康、住房等方面具體問(wèn)題的共同原因。這不僅銜接了上位規(guī)劃的原則要求，同時(shí)符合上海城市發(fā)展中需要規(guī)劃進(jìn)行引導(dǎo)與約束的條件框架，而且還能增強(qiáng)規(guī)劃的邏輯性并推動(dòng)規(guī)劃落地實(shí)施。 

三、識(shí)別與發(fā)掘空間機(jī)遇潛力區(qū)

《倫敦規(guī)劃（2021）》的空間開(kāi)發(fā)類(lèi)型涵蓋增長(zhǎng)走廊、機(jī)遇潛力區(qū)（Opportunity Areas）、城鎮(zhèn)中心、綠化帶、大都會(huì)空地，其中機(jī)遇潛力區(qū)是核心。機(jī)遇潛力區(qū)是指具有顯著發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，主要以就業(yè)崗位和住宅兩項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行衡量，如果一地的新增就業(yè)崗位至少為5000個(gè)或（和）新增的住宅數(shù)量至少為2500戶(hù)，則該區(qū)域可被定義為機(jī)遇潛力區(qū)。依據(jù)2016年至2041年倫敦就業(yè)場(chǎng)地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)和倫敦策略性房屋土地供應(yīng)評(píng)估（2019-2041），《倫敦規(guī)劃（2021）》劃分出48個(gè)機(jī)遇潛力區(qū)，并分組到9個(gè)增長(zhǎng)走廊進(jìn)行串聯(lián)，同時(shí)詳細(xì)列出每個(gè)機(jī)遇潛力區(qū)的住房和就業(yè)容量的指示性指標(biāo)。

上海“十四五”規(guī)劃《綱要》提出六大塑造市域空間新格局的策略，即推動(dòng)主城區(qū)綜合功能升級(jí)、新城發(fā)力建設(shè)獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市、東西聯(lián)動(dòng)建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略承載區(qū)、南北轉(zhuǎn)型提升沿江沿灣發(fā)展動(dòng)能、全面建設(shè)崇明世界級(jí)生態(tài)島、優(yōu)化空間政策導(dǎo)向。雖有城市宏觀(guān)尺度上的“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”以及對(duì)于城市副中心、“一江一河”沿岸地區(qū)等中觀(guān)尺度空間的布局考慮，但卻沒(méi)有依據(jù)人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等關(guān)鍵數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)與識(shí)別的機(jī)遇潛力區(qū)。

所以，本輪有關(guān)空間發(fā)展的中評(píng)工作中，需要回歸地區(qū)開(kāi)發(fā)的規(guī)劃邏輯。基于地租理論考慮，如倫敦、上海這樣體量超大的城市，通過(guò)人口與產(chǎn)業(yè)等核心指標(biāo)考察地區(qū)或地段的發(fā)展信心。如果開(kāi)發(fā)的收益，即人口導(dǎo)入與產(chǎn)業(yè)投資增量帶來(lái)的收益能夠覆蓋或超越成本，則表明該地區(qū)或地段的發(fā)展信心足夠大，屬于機(jī)遇潛力區(qū)。那么，政府在后續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和參與征地整合中，能夠更好地謀劃融合發(fā)展規(guī)劃的政策指引與空間規(guī)劃的用地要求。

（作者樊豪斌系上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所助理研究員，本文系上海“十四五”規(guī)劃實(shí)施的中期評(píng)估相關(guān)課題成果）