【編者按】

要實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，作為產(chǎn)業(yè)重要載體的園區(qū)和企業(yè)，需要探尋出可持續(xù)發(fā)展的路徑。2023年，澎湃新聞推出“走近零碳”項(xiàng)目，將探訪園區(qū)與企業(yè)，深度調(diào)研產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。期待產(chǎn)學(xué)研共濟(jì)，探究零碳未來(lái)的務(wù)實(shí)方案。

海報(bào)設(shè)計(jì)  郁斐

上海作為一座超大型全球城市，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也是能源消耗大省，為此一直注重綠色、低碳發(fā)展，尤其是2007年成立了市節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組以來(lái)，已連續(xù)三個(gè)“五年”完成國(guó)家下達(dá)的目標(biāo)。2020年，全市萬(wàn)元GDP能耗約為0.31噸標(biāo)準(zhǔn)煤，在全國(guó)節(jié)能減排中排名第二。在這一過(guò)程中，上海市政府實(shí)施一系列財(cái)稅措施，持續(xù)投入財(cái)政資金支持產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、高碳轉(zhuǎn)低碳的發(fā)展。

2021年上海率先提出，在2025年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，比全國(guó)提前了5年；2035年碳排放量比峰值下降5%。上海是全國(guó)唯一提出碳達(dá)峰目標(biāo)早于國(guó)家目標(biāo)的省份。據(jù)測(cè)算，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)，上海市各級(jí)政府需投入萬(wàn)億財(cái)政資金。目前和未來(lái)一段時(shí)間，財(cái)政收支將保持緊平衡狀態(tài)，在這個(gè)背景下，要實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，要總結(jié)專項(xiàng)資金使用成效，發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)資金使用過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出優(yōu)化方案是一項(xiàng)十分迫切的工作。

一、上海支持雙碳的財(cái)稅政策及實(shí)施成效

支持碳達(dá)峰、碳中和的財(cái)稅政策主要分兩類，一是以財(cái)政補(bǔ)貼為主的財(cái)政政策，主要表現(xiàn)為專項(xiàng)資金、政府采購(gòu)、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、產(chǎn)業(yè)基金等；二是以稅收優(yōu)惠為主的稅收政策。中國(guó)行政體制決定了上海市政府實(shí)施的財(cái)政稅收政策是在遵從中央頒布的有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上，因地制宜地實(shí)施地方財(cái)稅政策。

（一）出臺(tái)了一系列財(cái)政政策和配套專項(xiàng)資金，促進(jìn)雙碳發(fā)展

經(jīng)搜集整理上海市有關(guān)部門網(wǎng)站信息后發(fā)現(xiàn)，上海出臺(tái)了一系列財(cái)稅激勵(lì)政策，投入巨量財(cái)政資金致力于節(jié)能環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、碳減排和碳中和。如圖1所示，環(huán)保投資額從2001年的152.93億元增長(zhǎng)到2020年的1087億元。同時(shí)，財(cái)政專項(xiàng)資金支持低碳各類科技型企業(yè)的這部分財(cái)政資金還沒(méi)有計(jì)算在內(nèi)。 

圖1  2001年-2020年上海市環(huán)保投資額及環(huán)保投資額占GDP比重

（二）持續(xù)的專項(xiàng)資金投入明顯降低了三大產(chǎn)業(yè)的能源消耗

工業(yè)碳排放量占比持續(xù)降低，帶動(dòng)全市能耗強(qiáng)度下降。工業(yè)的萬(wàn)元GDP能耗最高，約為第三產(chǎn)業(yè)的3倍、建筑業(yè)的1.8倍。2010—2019年，隨著上海工業(yè)增加值占GDP比重從38.8%下降至25.4%，上海單位GDP能耗從2010年的0.678噸標(biāo)準(zhǔn)煤降至2019年的0.337噸標(biāo)準(zhǔn)煤，下降明顯。

圖2  上海市2001-2020年各產(chǎn)業(yè)能源消費(fèi)量

（三）交通建筑領(lǐng)域持續(xù)碳減排，環(huán)境質(zhì)量明顯提升

隨著上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，2001至2019年的碳排放量持續(xù)上升；其中，城市客運(yùn)交通、貨運(yùn)物流業(yè)發(fā)展使得碳排放總量增長(zhǎng)迅速，私人載客汽車碳排放量最高，交通領(lǐng)域碳排放量呈剛性上升態(tài)勢(shì)，給碳排放總量降低帶來(lái)挑戰(zhàn)。從碳達(dá)峰口徑看，隨著上海城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化水平提升，交通領(lǐng)域碳排放量穩(wěn)步攀升，2019年碳排放總量為0.2億噸，較2015年增加了165萬(wàn)噸，年均增速約為2.0%。從全口徑看，交通領(lǐng)域碳排放量超0.5億噸，約為碳達(dá)峰口徑的2.4倍，2015—2019年，因航空、航運(yùn)業(yè)的快速發(fā)展，全口徑的交通領(lǐng)域碳排放年均增速約為4.6%，高于碳達(dá)峰口徑2.6個(gè)百分點(diǎn)。

根據(jù)《上海統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2000年至2020年，上海市空氣環(huán)境持續(xù)改善。中心城區(qū)二氧化硫日平均值大幅度下降，其中，交通領(lǐng)域碳減排做出巨大貢獻(xiàn)。這與財(cái)政專項(xiàng)資金支持關(guān)系密切。

表1  主要年份環(huán)境空氣狀況

數(shù)據(jù)來(lái)源：《上海市統(tǒng)計(jì)年鑒（2021年版）》

二、上海財(cái)稅政策推動(dòng)碳達(dá)峰、碳中和面臨的壓力和挑戰(zhàn)

雖然上海在綠色低碳領(lǐng)域取得了令人矚目的成績(jī)，但要完成降碳目標(biāo)還存在一定難度。主要原因在于：碳排放主要來(lái)自煤炭和石油消費(fèi)，占全市比重分別為40.4%、42.9%；從行業(yè)結(jié)構(gòu)看，鋼鐵、石油化工、航空、水運(yùn)四大行業(yè)碳排放量合計(jì)占全市總排放量的55.5%。這表明，上海在產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市再造、發(fā)展航運(yùn)和貿(mào)易中心等領(lǐng)域面臨較大能源消耗和碳排放強(qiáng)度。因此，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、繼續(xù)深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和的重要舉措。為此，需要加大財(cái)政專項(xiàng)資金的扶持力度?，F(xiàn)實(shí)中，財(cái)政專項(xiàng)資金使用面臨的困境也頗為突出。

（一）實(shí)現(xiàn)目標(biāo)需要巨量專項(xiàng)資金投入，財(cái)政資金面臨較大壓力

根據(jù)上海市發(fā)展改革委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2021年，上海市年能源消費(fèi)總量約1.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，二氧化碳排放總量約2億噸。未來(lái)，上海在產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市再造、發(fā)展航運(yùn)和貿(mào)易中心等重點(diǎn)領(lǐng)域面臨較大的能源消耗和排放強(qiáng)度。自貿(mào)區(qū)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等一系列國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)，未來(lái)也需要相當(dāng)規(guī)模的用能增量來(lái)支撐保障。為了實(shí)現(xiàn)以上綜合目標(biāo)，需要擴(kuò)大財(cái)政資金投入規(guī)模。同時(shí)，上海財(cái)政收入狀況也處于緊平衡的狀態(tài)。這對(duì)于上海建設(shè)低碳、綠色城市帶來(lái)較大壓力。

（二）專項(xiàng)資金涉及眾多領(lǐng)域且有交叉，影響了資金使用效能

一是專項(xiàng)資金支持范圍有待進(jìn)一步聚焦，財(cái)政補(bǔ)貼范圍交叉弱化了資金使用效果。上海市財(cái)政專項(xiàng)資金支持主要涉及農(nóng)業(yè)、建筑、交通、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化、可再生能源等。由此形成的問(wèn)題是，第一，專項(xiàng)資金管理不僅涉及財(cái)政部門，而且涉及以上眾多部門。專項(xiàng)資金扶持范圍有交叉、職能部門的管理范圍交疊，復(fù)雜性降低了資金使用效能。第二，專項(xiàng)資金領(lǐng)域相對(duì)分散。一些重點(diǎn)領(lǐng)域的支持力度不足，不利于發(fā)揮專項(xiàng)資金的使用效能。

二是專項(xiàng)資金涉及多個(gè)領(lǐng)域，尚未建立一套完整的專項(xiàng)資金使用信息系統(tǒng)。上海市每年出臺(tái)多項(xiàng)與雙碳相關(guān)的政策、財(cái)政扶持專項(xiàng)資金項(xiàng)目，但是需要從上海市政府相關(guān)網(wǎng)站公布的相關(guān)信息，搜集整理后也難以展示全貌；信息的不完整也會(huì)影響未來(lái)計(jì)劃的制定和方案實(shí)施。以表2的“農(nóng)業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)貼資金”為例，這已經(jīng)是可公開(kāi)獲得的信息較全面的一項(xiàng)政策，但是依然會(huì)有一些無(wú)法獲取的數(shù)據(jù)和有關(guān)信息。

表2 農(nóng)業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)貼資金 （單位：萬(wàn)元）

數(shù)據(jù)來(lái)源：上海市人民政府網(wǎng)站

（三）專項(xiàng)資金政策存續(xù)期普遍較短，不利于相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者形成穩(wěn)定預(yù)期。

以“循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源綜合利用財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目”為例，2009年，上海發(fā)布了《關(guān)于組織申報(bào)2009年循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源綜合利用財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目的通知》（滬發(fā)改環(huán)資【2009】044號(hào)），到2019年《關(guān)于組織申報(bào)2019年循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源綜合利用財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目的通知》（滬發(fā)改環(huán)資〔2019〕52號(hào)），可查找到相關(guān)文件至少15項(xiàng)，有效期基本為一年；其中2009年至2014年的財(cái)政專項(xiàng)資金支持標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有變化，但是有效期也僅為一年。此外，“節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化”、“可再生能源利用”等也存在類似問(wèn)題。

政策有效期偏短，支持范圍不斷調(diào)整，使得相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者難以形成穩(wěn)定預(yù)期，在生產(chǎn)、綠色環(huán)保設(shè)備投入方面難以做出預(yù)算安排，一定程度影響了推進(jìn)碳減排。

三、上海推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的財(cái)稅政策優(yōu)化路徑

從高碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)向低碳綠色發(fā)展、再到凈零碳排放，是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的系統(tǒng)性工程，需要巨大的財(cái)政資金支持。需要提高財(cái)稅政策效能，保證有限的財(cái)政資金用到關(guān)鍵之處。財(cái)稅政策支持碳達(dá)峰、碳中和包含多種政策工具，涉及各產(chǎn)業(yè)鏈及企業(yè)，為此，需要構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)性的財(cái)稅政策支持系統(tǒng)。

（一）聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，采取多種財(cái)稅政策工具組合

1、針對(duì)減排的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點(diǎn)突破。碳達(dá)峰涉及眾多行業(yè)，規(guī)模巨大，必須從制度、政策、技術(shù)進(jìn)步等全方位推動(dòng)。第一，繼續(xù)加大淘汰落后產(chǎn)能、對(duì)鋼鐵、化工等行業(yè)加大支持力度，盡早實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，并出現(xiàn)拐點(diǎn)。第二，加大對(duì)新能源技術(shù)、綠色能源技術(shù)的財(cái)政補(bǔ)貼，激勵(lì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型，促進(jìn)低碳發(fā)展。對(duì)于已經(jīng)達(dá)到經(jīng)濟(jì)可行性的碳減排技術(shù)，給予財(cái)政補(bǔ)貼支持，以盡快落地并發(fā)揮作用。

2、針對(duì)不同行業(yè)，實(shí)施力度不同的財(cái)政扶持政策。對(duì)鋼鐵、化工等行業(yè)，更多采取財(cái)政補(bǔ)貼，加大扶持力度。對(duì)于中長(zhǎng)期才能應(yīng)用的技術(shù)，則采用稅收政策扶持，如電動(dòng)汽車、電池產(chǎn)業(yè)、儲(chǔ)能技術(shù)和產(chǎn)業(yè)等。

3、鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，爭(zhēng)取更多國(guó)家財(cái)稅政策支持。針對(duì)不同行業(yè)，采用不同力度的財(cái)政扶持政策。支持構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重要工作，為此需要積極給予財(cái)政補(bǔ)貼。以新能源汽車為例，持續(xù)完善新能源汽車購(gòu)置補(bǔ)貼政策，不斷提高補(bǔ)貼技術(shù)門檻，合理把握補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)退坡力度和節(jié)奏，推動(dòng)新能源汽車產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。2021年中國(guó)新能源汽車銷售完成352.1萬(wàn)輛，同比增長(zhǎng)1.6倍，連續(xù)7年位居全球第一位。

（二）重點(diǎn)支持基礎(chǔ)學(xué)科，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的專項(xiàng)資金支持

1、加大對(duì)基礎(chǔ)研究的資金支持。碳達(dá)峰的核心是減排、降碳，碳中和涉及碳捕集與封存技術(shù)（CCS）等多個(gè)方面。相關(guān)基礎(chǔ)研究時(shí)間長(zhǎng)、投入大、研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)較大，應(yīng)當(dāng)加大專項(xiàng)資金投入。例如設(shè)立“雙碳”市級(jí)重大科研專項(xiàng)，集中攻關(guān)，調(diào)動(dòng)科研人員積極性。

2、加大對(duì)低碳能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼力度。專項(xiàng)資金要重點(diǎn)做好基礎(chǔ)性、公共性設(shè)施的建設(shè)與投入，為全社會(huì)推進(jìn)減碳創(chuàng)造有利條件。例如，上海市和各區(qū)級(jí)政府要加大投入建設(shè)充電樁、充電站等基礎(chǔ)設(shè)施，為在更大范圍內(nèi)使用電動(dòng)汽車創(chuàng)造條件。換言之，加大專項(xiàng)資金支持，解決制約本行業(yè)減排的基礎(chǔ)性、瓶頸性、公共性問(wèn)題，為全行業(yè)、全社會(huì)推進(jìn)減排掃清關(guān)鍵障礙。

（三）積極爭(zhēng)取更多稅收優(yōu)惠政策

實(shí)現(xiàn)碳中和的八大重點(diǎn)領(lǐng)域包括電力、交通、工業(yè)、新材料、建筑、農(nóng)業(yè)、負(fù)碳排放以及信息通信與數(shù)字化領(lǐng)域。為此，中國(guó)從中央稅到共享稅、地方稅都圍繞這一領(lǐng)域精準(zhǔn)扶持。例如，在電力領(lǐng)域，對(duì)光伏發(fā)電及相關(guān)技術(shù)的稅收優(yōu)惠，對(duì)可接納大規(guī)?？稍偕茉吹闹悄茈娋W(wǎng)改造、微網(wǎng)系統(tǒng)和分布式發(fā)電、儲(chǔ)能技術(shù)等給予稅收優(yōu)惠。在交通領(lǐng)域，除現(xiàn)行對(duì)電動(dòng)汽車的車輛購(gòu)置稅、車船稅優(yōu)惠以外，對(duì)氫能和生物質(zhì)燃料的生產(chǎn)及在交通領(lǐng)域的應(yīng)用、海運(yùn)和航空領(lǐng)域的低碳技術(shù)創(chuàng)新等給予稅收優(yōu)惠。在新材料領(lǐng)域，除現(xiàn)行對(duì)新型墻體材料的增值稅優(yōu)惠外，將材料的循環(huán)再生利用、生物基材料替代化石能源為基礎(chǔ)的材料納入優(yōu)惠范圍，并將優(yōu)惠擴(kuò)大到企業(yè)所得稅。

（四）加大對(duì)消費(fèi)領(lǐng)域的財(cái)稅政策支持

廣大居民的參與，是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵一環(huán)。

第一、加大推廣碳積分計(jì)劃，按年結(jié)算，分別給予經(jīng)營(yíng)者和市民補(bǔ)貼。通過(guò)匯總居民的各種低碳行為，包括綠色出行、簡(jiǎn)約包裝、按需點(diǎn)餐杜絕浪費(fèi)、做好垃圾分類等，將這些行為所減少的二氧化碳排放量核算出來(lái)，變成每個(gè)人賬戶里的“碳積分”，再通過(guò)對(duì)接上海碳交易市場(chǎng)、各個(gè)商業(yè)消費(fèi)平臺(tái)，讓居民通過(guò)低碳行為獲得實(shí)惠。

第二、倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式。一方面倡導(dǎo)市民自覺(jué)行動(dòng)，如節(jié)約用電、拒絕餐飲浪費(fèi)；做好生活垃圾分類；主動(dòng)綠色出行，如步行、騎行、乘坐公共交通等。另一方面對(duì)于一些高耗能消費(fèi)方式，提高使用成本，使得居民降低消費(fèi)。

（五）拓展財(cái)政支持模式，引導(dǎo)社會(huì)資金積極參與

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需要的財(cái)政資金量巨大，在發(fā)揮好財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用基礎(chǔ)上，拓展財(cái)政支持模式、調(diào)動(dòng)金融資金和社會(huì)資本共同推進(jìn)綠色生態(tài)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

1、政府采購(gòu)擴(kuò)大低碳產(chǎn)品應(yīng)用范圍。中國(guó)已經(jīng)建立了政府綠色采購(gòu)制度框架并取得了積極成效。在此基礎(chǔ)上，加大采購(gòu)綠色低碳能源技術(shù)和裝備。根據(jù)政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)制定統(tǒng)一、科學(xué)、合理、實(shí)用、操作性強(qiáng)的政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，市和各區(qū)縣應(yīng)盡可能提高綠色采購(gòu)的比例；加大采購(gòu)力度，鼓勵(lì)各級(jí)政府綜合考慮節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保、循環(huán)、低碳、再生、有機(jī)等因素，在采購(gòu)需求中提出相關(guān)綠色要求，促進(jìn)綠色產(chǎn)品推廣應(yīng)用。

2、在國(guó)內(nèi)外發(fā)行政府綠色債券。由財(cái)政部門牽頭協(xié)同各部門，發(fā)揮政府債券期限長(zhǎng)、成本低的融資優(yōu)勢(shì)，有效促進(jìn)綠色投融資體系發(fā)展，帶動(dòng)社會(huì)力量共同推動(dòng)生態(tài)環(huán)境友好型的基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目建設(shè)。

3、設(shè)立綠色低碳能源產(chǎn)業(yè)投資基金。為降低科研成果轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)，以少量的財(cái)政投入為引子，廣泛吸收社會(huì)資金建立產(chǎn)業(yè)基金，與相關(guān)主體共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。對(duì)于當(dāng)前制約清潔能源大規(guī)模推廣的主要因素——儲(chǔ)能技術(shù)——就可以通過(guò)貼息和產(chǎn)業(yè)投資基金的方式，引導(dǎo)金融、企業(yè)、社會(huì)資本共同投入。 

（作者陳明藝系上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；本文首發(fā)于《上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2023）：數(shù)字經(jīng)濟(jì)與“雙碳”轉(zhuǎn)型》，沈開(kāi)艷主編，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2023版。）