近來地方債務(wù)問題再次成為了社會公眾高度關(guān)注的焦點(diǎn)，財(cái)政部、人民銀行等中央部門在此議題上不同觀點(diǎn)的表達(dá)更是引發(fā)了人們更多的思考。

全國人大財(cái)經(jīng)委委員會副主任委員賀鏗在今年5月份的一次公開發(fā)言中披露了全國的地方債務(wù)總體規(guī)模大約是40萬億元，這相當(dāng)于2017年全國一般公共預(yù)算收入的兩倍多，充分說明了目前我國地方債務(wù)問題的嚴(yán)峻性。除了顯性債務(wù)之外，我國還有大量地方債務(wù)是借由地方融資平臺、政府引導(dǎo)基金、PPP（政府與社會資本合作）、政府變相為企業(yè)提供擔(dān)保等多種方式而形成的隱性債務(wù)，所以確切的地方債務(wù)總規(guī)模很難精確估算。

此前于2017年7月24日召開的中央政治局會議通過的《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》明確提出“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”。在當(dāng)前“去杠桿”的政策背景之下，這一問題能否得以妥善化解與治理，無疑是值得持續(xù)關(guān)注的。

一、地方政府債務(wù)問題的背后

大規(guī)模地方債務(wù)之所以形成，固然涉及我國政治經(jīng)濟(jì)體制的諸多方面，但其中不可回避的一個成因是地方政府所掌握的資源不能滿足其現(xiàn)時支出的需要。簡單說就是：地方政府的事權(quán)與財(cái)力不匹配。

這一現(xiàn)象的背后，除了有地方政府自身的因素（如：地方政府進(jìn)行大量政績工程投資、中央經(jīng)濟(jì)刺激政策引致地方投資沖動、地方行政和事業(yè)單位膨脹、清理整頓非法金融機(jī)構(gòu)形成財(cái)政支出）之外，一個重要背景是，我國自上世紀(jì)八十年代以來形成的以“分灶吃飯”為基本特征的財(cái)政體制安排割裂了財(cái)權(quán)和事權(quán)的聯(lián)系，第一次把地方政府放到了自主財(cái)政的基礎(chǔ)上，但同時也在事實(shí)上造成了政府責(zé)任的地方化，尤其是1994年分稅制改革之后出現(xiàn)了“財(cái)力逐級上收”，而“事權(quán)（以及支出責(zé)任）逐級下放”的狀況。在這種情況下，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一政治責(zé)任（也是政治激勵）的地方政府及其官員，往往會把舉債融資作為土地財(cái)政之外彌補(bǔ)財(cái)力不足的最后也是最重要手段。

中央和地方關(guān)系往往在單一制國家受到忽視，但是對大國來說，中央和地方關(guān)系在國家政治體制中發(fā)揮著樞紐性作用。當(dāng)下地方政府債務(wù)問題已經(jīng)把這一問題直截了當(dāng)?shù)財(cái)[到了我們面前。地方舉債融資行為背后的事權(quán)劃分問題一直是我國財(cái)政法律制度層面最欠缺共識的一個問題，這不僅是因?yàn)檫@一領(lǐng)域法律規(guī)則的大范圍缺位，更因?yàn)闋可嫖覈误w制中最重要的兩個相關(guān)方——中央政府和地方政府。

在當(dāng)下我國的財(cái)政法制結(jié)構(gòu)中，中央與地方事權(quán)關(guān)系的法治化程度還比較有限，即便不是“無法可依”，至少也可以發(fā)現(xiàn)法律在其中并沒有起到重要的作用，政府間事權(quán)的分配往往是基于變化不定的、非制度化的政策或命令，而不是基于穩(wěn)定的法律規(guī)則。在分析地方債務(wù)形成的過程中，我們往往能把成因歸結(jié)到政府間事權(quán)關(guān)系尚未理順這一點(diǎn)上。

故而，在今天的語境下談?wù)摰胤秸畟鶆?wù)問題，就一定不能跳過中央與地方關(guān)系這一話題；關(guān)于中央與地方事權(quán)關(guān)系的法律制度問題探討，就是一個有著重要現(xiàn)實(shí)意義的理論命題。也可以這么說，處理我國中央與地方事權(quán)關(guān)系問題的法律制度在未來的建構(gòu)狀況，將很大程度上決定我國解決地方政府債務(wù)問題的進(jìn)程和難度。

在已經(jīng)意識到我國地方政府債務(wù)問題的現(xiàn)實(shí)性和緊迫性之后，我們就有責(zé)任去反思中央與地方之間事權(quán)關(guān)系長期以來始終未能理順的制度性原因，這又涉及對改革開放四十年來我國財(cái)政法律體制和政策的全面評價(jià)。盡管這種反思和評價(jià)一直在進(jìn)行，但在當(dāng)前的情形下顯得尤為必要。

二、“分權(quán)”觀念之下的央地關(guān)系

總體上，我國財(cái)政體制的一個特點(diǎn)是財(cái)政收入劃分得相對清晰，但是缺乏政府間支出責(zé)任的制度化界分。

1994年分稅制改革重新上收了地方的財(cái)政收入，但沒有相應(yīng)調(diào)整地方的支出責(zé)任，地方政府的預(yù)算由此日漸沉重，在地區(qū)之間更是苦樂不均。分稅制改革以來，在重要的社會服務(wù)領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化和科學(xué)等方面，地方政府支出幾乎占總支出的九成以上。對比其他國家的情況，我國中央和地方之間在公共物品供給分工方面存在向地方政府過分傾斜的問題，甚至有西方學(xué)者認(rèn)為，中國的財(cái)政體制在很大程度上可概括為“掠奪型的財(cái)政聯(lián)邦主義”（predatory fiscal federalism）：從中央開始，每一個上級政府總是盡可能占有更大比重的財(cái)政收入，而將財(cái)政支出的責(zé)任推給下級政府。

對聯(lián)邦制國家來說，中央與地方事權(quán)劃分是憲法層面的議題，中央專有的事權(quán)、地方專有的事權(quán)以及中央和地方共享的事權(quán)多是通過憲法文本或者憲法判例來界定的。

而對單一制國家來說，情況則顯得比較多元。有的國家在憲法中直接寫入了中央權(quán)力與地方權(quán)力的具體劃分，更多單一制國家沒有在憲法文本中具體規(guī)定地方分權(quán)的方式，一般都是通過專門的立法（如日本的《地方自治法》）或者通過各領(lǐng)域的單行立法來劃定中央與地方的事權(quán)分界線。

反觀中國，在中央與地方事權(quán)劃分這一問題上，既有的法律規(guī)則與先進(jìn)國家相比顯得非常不成熟、不完備（甚至和與中國處于相同發(fā)展階段的國家相比也是如此），法律制度呈現(xiàn)出一種“粗線條”的特點(diǎn)，規(guī)則的穩(wěn)定性和可適用性較弱?？梢哉f，在我國，中央與地方事權(quán)劃分這一重要的“國家制度”在總體上還處于法治化程度較低的狀態(tài)。

我國的《立法法》在立法權(quán)力方面界定了全國人大與國務(wù)院以及中央與地方之間的分水嶺，但就其實(shí)質(zhì)內(nèi)容而言，并未像其他國家的憲法或者關(guān)于地方自治的專門法律那樣清晰給出一個法律清單：哪些事權(quán)是屬于中央的，哪些事權(quán)是屬于地方的，而哪些事權(quán)是中央和地方共享的。

更為核心的一點(diǎn)是，基于我國現(xiàn)有的法律規(guī)則以及根深蒂固的“下位法服從上位法”觀念，中央的權(quán)力在理論上可以無窮大，可以在任何領(lǐng)域內(nèi)立法；而地方的權(quán)力在理論上可能是無窮小的，因?yàn)槿珖舜蟮牧⒎ê蛧鴦?wù)院的行政法規(guī)可以任意增加地方的權(quán)限或減少地方的職責(zé)，也可以任意削減地方的權(quán)限或加重地方的職責(zé)。在中央與地方博弈過程中，中央完全占據(jù)了主導(dǎo)和主動的地位。所以在目前的我國法律框架內(nèi)，無須地方同意，中央可以根據(jù)自己的偏好來安排其與地方之間的事權(quán)分配關(guān)系。

這個分配關(guān)系形式上可能基于某一份法律文件，但實(shí)質(zhì)上完全可能只是一時的政策需要，沒有任何的穩(wěn)定性保障，在結(jié)果上就使得地方政府被迫處于“財(cái)力上收、責(zé)任下放”這樣一個十分不利的境地。在這種背景下，地方債務(wù)規(guī)模的加速擴(kuò)張也就不足為奇了。

因?yàn)榉ㄖ位潭炔桓叨鴮?dǎo)致的中央與地方之間的不對等關(guān)系在過去幾十年間的中國財(cái)政體制內(nèi)已經(jīng)成為一種常態(tài)，并時常造成“中央請客、地方買單”的尷尬局面。例如，為兌現(xiàn)“敞開收購余糧”這一國家對農(nóng)民的承諾，1998年國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的決定》。這份《決定》的第二部分“合理劃分中央和地方的糧食責(zé)權(quán)，全面落實(shí)糧食省長負(fù)責(zé)制”即是關(guān)于事權(quán)劃分的內(nèi)容，其中賦予國務(wù)院的主要職責(zé)是“宏觀調(diào)控”，而地方政府的主要職責(zé)是“切實(shí)做好糧食收購工作”。換句話說，就是中央給政策，統(tǒng)一指揮，而具體的支出責(zé)任由地方財(cái)政承擔(dān)。

往往這類涉及廣大民眾切身福祉的政策實(shí)施，如果效果好的話，那似乎功勞都是中央的，如果效果不好的話，那就要推定地方落實(shí)中央政策不力了。后來的事實(shí)證明地方財(cái)政無法持續(xù)性地為中央的“請客”去“買單”，以至于在1999年財(cái)政部等部門為減輕地方政府支出負(fù)擔(dān)而聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整新增糧食財(cái)務(wù)掛賬和其他不合理占用貸款處理政策的通知》，決定除北京、天津、上海、廣東四省（市）外，其他?。▍^(qū)、市）新增糧食財(cái)務(wù)掛賬和其他不合理占用貸款本金，暫不統(tǒng)一要求消化，實(shí)行本金掛賬。

最近的例子是近年來中央政府力推的“棚改”政策。這項(xiàng)政策在改善大量城鎮(zhèn)住房困難居民的居住條件的同時，也因?yàn)橄嚓P(guān)支出責(zé)任主要由各級地方政府承擔(dān)，因此成為近年來地方顯性和隱性債務(wù)增長的一個主要源頭，并且隨著新一輪棚戶區(qū)改造繼續(xù)按計(jì)劃推進(jìn)，任務(wù)指標(biāo)被層層分解，在還舊債、控新債的雙重任務(wù)下，各級地方政府普遍面臨較大的財(cái)政收支和債務(wù)化解壓力。與之相關(guān)的一個數(shù)據(jù)是，2017年末國家開發(fā)銀行棚改貸款余額達(dá)2.93萬億元，占其全部貸款余額的比重達(dá)25.83%，這意味著國開行四分之一的貸款投放到了同一領(lǐng)域之中。這樣的集中度水平無疑表明潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)極高。

可見，無論是在支出責(zé)任劃分方面，還是在政府權(quán)力分配方面，由于中央與地方的關(guān)系維持主要不是基于法律，使得地方政府一方面背上了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面也造成政策實(shí)施的束手束腳，并且動輒得咎。地方債務(wù)近年來的膨脹趨勢印證了這一制度性缺陷的存在。

提升我國中央與地方事權(quán)關(guān)系法治化程度的政策主張已經(jīng)得到各界持續(xù)、普遍的響應(yīng)。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”以及“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。

具體來說，要推動中央與地方事權(quán)關(guān)系法治化的進(jìn)程，就應(yīng)首先在憲法和法律上確立中央與地方之間“分權(quán)”的觀念，去促成一個基于法律規(guī)則的、高度透明的中央與地方博弈關(guān)系。在這個過程中要充分保障地方事權(quán)的相對獨(dú)立性，不能隨意加重地方的支出責(zé)任，同時也不應(yīng)當(dāng)任意剝奪其基于法律所享有的政府權(quán)力。

三、地方“權(quán)力自治”與“責(zé)任自治”的匹配

在建構(gòu)法治導(dǎo)向的央地事權(quán)關(guān)系的同時，一個不可忽略的問題是：我們?nèi)绾斡行Э刂频胤秸摹邦A(yù)算軟約束”問題？（“預(yù)算軟約束”這一概念由匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞諾什?科爾奈最早提出，針對的是社會主義國家的政府不能承諾不用各種財(cái)政手段去解救虧損的國有企業(yè)這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。）

之所以提出這個問題，關(guān)鍵原因在于：央地事權(quán)關(guān)系的法律化和去行政化固然有助于清晰界定政府間的權(quán)力分配關(guān)系，減少中央支出責(zé)任的任意下放和地方財(cái)力的任意上收，進(jìn)而緩解地方支出的部分壓力以及隨之而來的舉債融資需求；但是，提升中央與地方事權(quán)關(guān)系的法治化程度并不能當(dāng)然抑制現(xiàn)階段地方政府所普遍具有的擴(kuò)張預(yù)算的強(qiáng)烈傾向。在央地關(guān)系法治化程度較弱的狀態(tài)下，既有的政治體制模式可以作為一種有效的控制手段，而一旦地方的自主權(quán)在法律層面得到更高程度的保障，既有的政治控制手段被法律消弭了，就引發(fā)了一個有必要去擔(dān)心的問題：此時，我們能用什么樣的機(jī)制來防止地方預(yù)算失控呢？

我國地方政府官員和政府部門之所以對金融市場和債務(wù)工具顯示出了不亞于企業(yè)的積極性，其內(nèi)在激勵其實(shí)是由當(dāng)下一系列成文或者不成文的國家治理機(jī)制所決定的。

地方政府及其官員有著強(qiáng)烈的“政績顯示”需求。長期以來，中央政府主要實(shí)施一種以GDP增長率為核心指標(biāo)的政績考核機(jī)制，這種機(jī)制對地方官員來說就是一種“錦標(biāo)賽”式的政治激勵，這促使地方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等方面投入巨大精力，同時卻沒有動力去提升回報(bào)周期較長的基礎(chǔ)性公共服務(wù)的投入比重。

客觀地說， “晉升錦標(biāo)賽”可以被視作最近幾十年以來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個成功經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了“基于分權(quán)的政治結(jié)構(gòu)”之下經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)這兩者的組合所產(chǎn)生的激勵效應(yīng)。但同時，它也催生了地方政府的機(jī)會主義行為，不可避免地放大了“預(yù)算軟約束”所帶來的現(xiàn)實(shí)問題，帶來長期的地方財(cái)政壓力和負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，中央的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)需要激勵地方去共同實(shí)現(xiàn)，而且在市場機(jī)制不健全的情形下，中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行狀況還必須依賴地方政府的配合；另一方面，地方政府的過度舉債又使得中央政府承擔(dān)了潛在的“兜底責(zé)任”。

盡管在理論上，我國沒有任何一條法律明文規(guī)定中央政府要為地方政府的債務(wù)承擔(dān)連帶擔(dān)保責(zé)任，但是一旦地方政府陷入債務(wù)清償上的困境，我們很難想象中央政府會袖手旁觀。主要原因有二：其一是，地方債務(wù)的償付順利與否直接影響到金融體系的穩(wěn)健性，這涉及中央政府的政治責(zé)任；其二是，在目前我國的政治體制下，所謂央地關(guān)系并不是兩個獨(dú)立實(shí)體之間的關(guān)系，中央和地方在某種程度上是一體的。這樣的政治結(jié)構(gòu)也是激勵我國地方政府過度舉債的制度因素之一。

美國學(xué)者巴里?溫加斯特（Barry R. Weingast）認(rèn)為，理想的財(cái)政聯(lián)邦主義國家必須滿足的一個條件是地方政府要面臨嚴(yán)格的預(yù)算約束，防止政府的無限度融資需求。具體地說是，地方政府既沒有貨幣創(chuàng)造的能力，也沒有無限借貸的渠道，并且中央政府不會在財(cái)政困境中解救地方政府，這樣才能造就一個市場維持型的財(cái)政聯(lián)邦制度（market-preserving federalism）。顯然，僅僅是提升中央與地方關(guān)系的法治化程度，尚不足以在中國實(shí)現(xiàn)我們真正希望的財(cái)政聯(lián)邦主義，反而會掉入人為制造的“陷阱”。

因此，當(dāng)我們一方面要提升央地事權(quán)分配關(guān)系的法治化程度，即強(qiáng)化地方的“權(quán)力自治”，同時也有極大的必要強(qiáng)化對地方政府的預(yù)算約束，以實(shí)現(xiàn)地方政府的“責(zé)任自治”，即做到“央地關(guān)系法治化”與“地方政府預(yù)算硬約束”這兩項(xiàng)政策的有機(jī)組合。

在既有的央地事權(quán)關(guān)系中，由于中央掌握有完全的主導(dǎo)權(quán)力，因此它可以借由整個政治機(jī)制的運(yùn)作來盡可能要求和監(jiān)督地方去達(dá)到“預(yù)算硬約束”的目標(biāo)，例如把諸如城市軌道交通這樣的大型地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的審批權(quán)力集中在中央（國務(wù)院剛于7月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》大幅度調(diào)升了申報(bào)建設(shè)城市地鐵項(xiàng)目的地方財(cái)力要求），或者在經(jīng)濟(jì)過熱的情況下把原先界定給地方的審批權(quán)力收歸中央。這些做法實(shí)際上就是對地方財(cái)政支出的一種控制，對地方債務(wù)規(guī)模的膨脹是可以起到約束作用的。顯然，這種有利于實(shí)現(xiàn)地方“預(yù)算硬約束”的控制機(jī)制是一種政治的機(jī)制，而非法治的機(jī)制。

而我們試想一下，如果我國的央地事權(quán)關(guān)系法治化程度有了比較大程度的提升，中央與地方關(guān)系較大程度地基于法律而展開，那么既有的控制機(jī)制很有可能就不再那么有效了，這時問題就來了：用什么樣的控制機(jī)制來確保地方的“預(yù)算硬約束”，實(shí)現(xiàn)溫加斯特所定義的那種市場維持型的財(cái)政聯(lián)邦制度呢？

理論上來講，如果地方政府像有限責(zé)任公司那樣既有獨(dú)立的人格，又要獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)，那么上述問題也就不存在了，因?yàn)榇藭r具有“獨(dú)立責(zé)任”的地方政府沒有理由去超出自己的償還能力而進(jìn)行超限度地融資，地方政府的債務(wù)規(guī)模自然就處于可控的狀態(tài)。

但是，我們很難期待出現(xiàn)一個像有限責(zé)任公司那樣的地方政府，尤其在中國。事實(shí)上，我們可以發(fā)現(xiàn)，地方政府舉債融資的過程中，由于存在著大量的道德風(fēng)險(xiǎn)（moral hazard）問題，使得地方債務(wù)規(guī)模超出了必要的限度，因而必須引入某種控制機(jī)制，否則就會出現(xiàn)地方政府行為失控的狀況。

一方面是債務(wù)人的道德風(fēng)險(xiǎn)。如果一個地方政府承擔(dān)“獨(dú)立責(zé)任”，它就不應(yīng)當(dāng)指望上一級政府會為它的負(fù)債承擔(dān)連帶的償付責(zé)任。然而，當(dāng)下我國地方政府的獨(dú)立性其實(shí)是相當(dāng)微弱的，當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)“下級服從上級”的時候，其實(shí)也隱含了“上級為下級負(fù)責(zé)”的意思。具體到地方政府債務(wù)問題上，中央政府的“隱性擔(dān)保”，或者說“兜底責(zé)任”實(shí)際上都是激勵地方政府過度舉債的制度安排。

另一方面則是債權(quán)人的道德風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)人的舉債能力決定于金融市場上債權(quán)人群體向其提供資金融通的意愿，因此債務(wù)人的負(fù)債規(guī)模在金融市場上總是受到約束的，畢竟理性的債權(quán)人不會無緣無故地過度放貸給一個沒有足夠清償能力的債務(wù)人的。但實(shí)際操作層面，在金融市場的債權(quán)人看來，地方政府未來的財(cái)政收入流量可以作為它本身或者融資平臺償付債務(wù)的擔(dān)保；同時，我國的地方政府是不會像美國的州政府那樣破產(chǎn)的，一旦出現(xiàn)償付危機(jī)，中央政府決不會袖手旁觀。正是基于這兩方面原因，我國的金融機(jī)構(gòu)近年來十分熱衷于開展“銀政合作”，諸如“打捆貸款”、“開發(fā)性金融”這樣的“創(chuàng)新業(yè)務(wù)”一時蔚然成風(fēng)。

所以說，真正意義上的“地方自治”必然包含著抑制“道德風(fēng)險(xiǎn)”，控制地方政府及其官員“預(yù)算軟約束”的制度內(nèi)容，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，找尋到切合實(shí)際的改革路徑又是極其關(guān)鍵的。

四、借由金融市場機(jī)制的法治改革路徑

回顧過去三十多年央地關(guān)系的動態(tài)演變過程，我們可以發(fā)現(xiàn)，中央對地方政府長期采用的政治控制機(jī)制恰恰印證了中國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，即：政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)結(jié)合；經(jīng)濟(jì)分權(quán)確保了地方的積極性，而政治集權(quán)則對地方形成了一種外在的約束，使地方不至于“竭澤而漁”。

我們在找尋有效的地方政府債務(wù)控制機(jī)制的時候，不妨從金融市場中找到突破口。簡而言之，關(guān)鍵要做的一件事情是通過法律制度的更新來把目前形形色色的地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行顯性化處理，讓地方政府的負(fù)債情況充分展現(xiàn)在金融市場面前，由金融市場上“自負(fù)盈虧”的投資者的理性選擇來決定地方政府獲得融資的可能性。在制度層面上，通過提升地方政府債務(wù)的透明度來減少金融市場的道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而借由市場機(jī)制來對地方政府的舉債行為形成一種有效控制。

2014年修訂之后的《預(yù)算法》已經(jīng)明確地方政府的獨(dú)立發(fā)債權(quán)利，這在很大程度上是降低道德風(fēng)險(xiǎn)的一種措施。原因在于，由此前的中央代發(fā)地方債轉(zhuǎn)為地方以自己的名義發(fā)行債券，這一變化本身在某種程度上意味著向市場宣告地方政府的獨(dú)立責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)地方政府“預(yù)算硬約束”的一條有效制度路徑。

當(dāng)然，目前推動地方政府債務(wù)顯性化的改革可能仍然是不完全、不到位的，原因在于地方政府的發(fā)債額度還是由中央政府進(jìn)行控制，而不僅是取決于金融市場投資者的認(rèn)可與判斷。在這種情況下，地方政府仍然具有突破發(fā)債限額而以隱性方式舉債的行為動機(jī)。

國務(wù)院于2014年10月頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，其中明確宣告“地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”。財(cái)政部于2015年3月15日發(fā)布的《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》則進(jìn)一步明確了地方政府對一般債券“自發(fā)自還”的原則。國務(wù)院辦公廳于2016年11月發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》再次確認(rèn)，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則。

上述文件至少在規(guī)則層面上明確了地方政府對其債務(wù)承擔(dān)獨(dú)立償還的法律責(zé)任，若該項(xiàng)制度日后得以實(shí)質(zhì)性遵守的話，可以在機(jī)制設(shè)計(jì)上避免出現(xiàn)因?yàn)橹醒胝娘@性或者隱性擔(dān)保而帶來的債務(wù)人道德風(fēng)險(xiǎn)以及投資人道德風(fēng)險(xiǎn)。

讓金融市場的無數(shù)投資者來扮演地方政府融資行為的約束者角色，充分發(fā)揮市場機(jī)制特有的透明和高效特征，用實(shí)時變化的金融產(chǎn)品價(jià)格信號來“發(fā)現(xiàn)”地方政府的信用狀況，進(jìn)而對地方政府的未來行為選擇產(chǎn)生市場的壓力。這樣一種讓市場“說話”，而不是讓政府“自說自話”的機(jī)制如果能夠運(yùn)行良好，不失為一種克服“預(yù)算軟約束”瓶頸的有效之策。

較之政府與納稅人之間的關(guān)系，金融市場上作為借款人的政府與投資者之間更容易形成一種平等的關(guān)系。在市場有效的條件下，債券市場的定價(jià)對政府治理績效可以提供一個更加量化的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而可以推動轄區(qū)民眾積極參與民主政治機(jī)制的運(yùn)行；反過來，為保證足夠的政府信用和較低的融資成本，作為金融市場上的資金需求方，地方政府有著內(nèi)在激勵，去約束自身公權(quán)力的不當(dāng)行使并克制各種可能導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的投融資行為。這些都是幫助一個國家以漸進(jìn)的方式推進(jìn)法治建設(shè)的積極因素。

當(dāng)然，我們也要意識到，這種約束機(jī)制的設(shè)計(jì)不是一蹴而就的，尤其要考慮到當(dāng)下中國金融市場的不完善程度仍然較高，這種理想狀態(tài)的金融市場價(jià)格信號機(jī)制以及相應(yīng)的約束機(jī)制就容易被弱化。可作參考的一個情形是，最初由中央政府代發(fā)的地方債券出現(xiàn)了利率低于國債的現(xiàn)象，原因之一是受地方政府控制的金融機(jī)構(gòu)采取了“策略性”安排，以凸顯地方政府的良好信用形象。但這一現(xiàn)象并不具備可持續(xù)性，從去年開始，地方債的發(fā)行利率已呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢。

歸納起來說，一方面通過明確地方的支出責(zé)任和授權(quán)地方政府獨(dú)立發(fā)債來確保其權(quán)力行使的自主權(quán)，同時也通過公開的金融市場來強(qiáng)調(diào)和維系地方政府的責(zé)任自治。由此，在提升央地事權(quán)關(guān)系法治化程度的同時也可以避免地方政府融資行為失控的“陷阱”出現(xiàn)，進(jìn)而為我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的長效解決提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。