最近在網(wǎng)上流傳的一篇文章稱，從2000年到2014年，中國向全球140個(gè)國家提供了經(jīng)濟(jì)援助和貸款，累計(jì)金額高達(dá)3620億美元，約2.4萬億元人民幣。該文主要援引美國威廉瑪麗學(xué)院（College of William & Mary）“援助數(shù)據(jù)”項(xiàng)目（AidData）一個(gè)研究報(bào)告中的數(shù)據(jù)信息，來展示中國對外援助規(guī)模的龐大。和以前歷次出現(xiàn)的有關(guān)中國對外援助規(guī)模的新聞一樣，這篇文章引起了很多評論，很多人認(rèn)為“中國對外援助就是到處撒錢”。

那么，中國對外援助的規(guī)模到底多大？本文將從以下幾個(gè)方面對這一問題進(jìn)行回應(yīng)。

一、中國對外援助的規(guī)模

中國政府曾經(jīng)于2011年和2014年兩次發(fā)布有關(guān)對外援助的白皮書，非常明確地介紹了中國對外援助的資金類型和規(guī)模。

中國對外援助的資金主要有三種類型：無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款。據(jù)兩個(gè)白皮書的數(shù)據(jù)累加，截至2012年底，中國對外提供的無償援助資金總額為1385.2億元，無息貸款資金為838億元，優(yōu)惠貸款援助資金總額為1233.1億元，合計(jì)為3456.3億元人民幣。

從兩份白皮書公布的內(nèi)容來看，我國對外援助的資金類型和結(jié)構(gòu)與西方傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家的對外援助基本上保持口徑一致。西方國家的官方發(fā)展援助也主要分為兩大類，一類是贈款，也就是無償援助；一類是優(yōu)惠貸款，但優(yōu)惠貸款必須要有25%的贈款成分，才能被稱為是官方發(fā)展援助。

中國的對外援助中，優(yōu)惠貸款是指由我國銀行提供的具有政府援助性質(zhì)的貸款，主要用于幫助發(fā)展中國家建設(shè)有經(jīng)濟(jì)效益的生產(chǎn)性項(xiàng)目。我國政府提供的政府貼息優(yōu)惠貸款利率為4%至5%，貸款的償還期為5至15年，一般為8至10年。時(shí)任中國進(jìn)出口銀行國際部總經(jīng)理朱穩(wěn)根在1997年發(fā)表的一篇文章中指出，根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家衡量貸款的綜合指標(biāo)“贈與成分”來計(jì)算，中國優(yōu)惠貸款的贈與成分僅有25%，剛剛達(dá)到OECD關(guān)于官方發(fā)展援助的最低限。從這個(gè)角度來看，中國優(yōu)惠貸款具有援助性質(zhì)。

但原外經(jīng)貿(mào)部國際經(jīng)濟(jì)合作研究所研究人員陳力在1996年發(fā)表的一篇文章中指出，如果和其他國家提供的優(yōu)惠貸款相比，1993年，OECD發(fā)展援助委員會成員國官方發(fā)展援助的平均貸款利率為2.7%，平均償還期為27年，寬限期為10年，贈與成分平均達(dá)到57.6%。從這個(gè)意義上來看，中國優(yōu)惠貸款的援助程度相對較低，更像是具有優(yōu)惠性的經(jīng)濟(jì)合作。

上引研究結(jié)論雖然出自二十多年前，但國際官方援助本身的定義并沒有發(fā)生太大變化，只是增加了其他援助方式和援助籌資類型，所以仍然可以用來評價(jià)當(dāng)下的國際援助。

在財(cái)政部的財(cái)政統(tǒng)計(jì)中，每年公布的中央財(cái)政支出中有有關(guān)對外援助的支出金額。按照這個(gè)統(tǒng)計(jì)，中國每年提供的對外援助規(guī)模的確呈上升趨勢，從2007年111.54億元上升到2015年的最高值195.37億元，2016年出現(xiàn)了明顯降幅，2017年又開始回升，對外援助支出為168.7億元。將此數(shù)據(jù)和中國對外援助白皮書公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，可以推斷，這里提到的我國對外援助的金額應(yīng)該主要是贈款和優(yōu)惠貸款的貼息。（參見圖1）

二、中國對外援助是否太多了

中國對外援助是否太多，這是一個(gè)很難直接回答的問題。這里，筆者通過幾組數(shù)據(jù)比較來討論中國是否真的提供了太多的對外援助。

首先，從對外援助總額上來看，根據(jù)現(xiàn)有的公開數(shù)據(jù)，2010至2012年，中國對外援助中無償援助為323.3億元，無息貸款和優(yōu)惠貸款（統(tǒng)稱為優(yōu)惠貸款）額度為570.2億元，按照當(dāng)時(shí)美元兌換人民幣的平均匯率6.6來計(jì)算，也就是無償援助48.98億美元，優(yōu)惠貸款86.39億美元，合計(jì)約為135.37億美元。而根據(jù)OECD的統(tǒng)計(jì)，同一時(shí)期內(nèi)，美國對外援助總額約為942億美元，英國約為418億美元，日本為578億美元，德國為445億美元，法國為424億美元。

其次，從對外援助的結(jié)構(gòu)上來看，加拿大、美國、澳大利亞、英國、意大利等國的對外援助幾乎全部都是無償援助。德國對外援助中，無償援助占到83.90%。德國復(fù)興開發(fā)銀行（KfW）負(fù)責(zé)財(cái)政援助，其負(fù)責(zé)人表示，對低收入國家，德國復(fù)興開發(fā)銀行提供的財(cái)政援助是無償?shù)?。在發(fā)達(dá)國家中，日本和韓國比較多地采用優(yōu)惠貸款援助方式，但優(yōu)惠貸款援助的比重只占到40.57%和31.64%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中國的63.82%。

也就是說，中國的對外援助不僅總額要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一些重要的傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家，其中無償援助所占比重更低。（參見表1）

上個(gè)世紀(jì)60年代，聯(lián)合國發(fā)展大會提出，發(fā)達(dá)國家應(yīng)拿出0.7%的國民總收入（GNI）用于發(fā)展援助，這個(gè)目標(biāo)成為國際社會衡量一個(gè)國家履行國際發(fā)展援助義務(wù)的程度的一個(gè)標(biāo)尺。傳統(tǒng)的發(fā)展援助體中，丹麥、盧森堡、荷蘭、瑞典、挪威基本上一直保持在0.7%以上。這幾年，德國和英國提高了對外援助占國民總收入的比重，英國從2013年就一直保持在0.7%，德國在2016年也達(dá)到了0.7%的水平。美國一直保持在0.18%至0.2%，日本也達(dá)到0.2%，韓國保持在0.14%左右。傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家對外援助占國民總收入的比重，平均為0.3%，而中國目前對外援助僅占國民總收入的0.062%左右。（參見表2）

中國一直堅(jiān)持是在南南合作框架下開展對外援助。近些年，和中國一樣，全球新興經(jīng)濟(jì)體也逐漸加大了對外援助的力度，從援助總額上來看，中國的確要高于其他發(fā)展中國家，但從對外援助占國民總收入比重來看，中國對外援助程度要低于土耳其、阿聯(lián)酋、以色列。如果考慮到對外援助的結(jié)構(gòu)，其他國家對外援助主要為無償援助，中國無償援助占到國民總收入的比重大約只有0.0225%，還要略低于巴西的0.03%。

三、中國是否應(yīng)該提供對外援助

從上個(gè)世紀(jì)80年代我國改革對外援助開始，強(qiáng)調(diào)互利共贏是我國對外援助的基本特點(diǎn)。拋開參與國際發(fā)展援助對我國總體國際發(fā)展環(huán)境構(gòu)建的積極影響不談，單從我國優(yōu)惠貸款的使用效果來看，互利共贏的特點(diǎn)尤為明顯。

我國優(yōu)惠貸款的使用條件是非常嚴(yán)格，支持的項(xiàng)目由中方企業(yè)負(fù)責(zé)承建，采購項(xiàng)目所需的設(shè)備等原則上應(yīng)由中方企業(yè)負(fù)責(zé)供貨，主要采購中國的機(jī)電產(chǎn)品、成套設(shè)備、技術(shù)服務(wù)以及其他物資，這也是大家經(jīng)常在海外看到中國援建項(xiàng)目主要由中國公司承建的原因。近年來，也有一些國際公司或者受援國公司參與中國援建項(xiàng)目，但規(guī)模仍然十分有限。

因此，中國優(yōu)惠貸款不僅為受援國提供了基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)性項(xiàng)目的發(fā)展支持，同時(shí)也為中國國內(nèi)公司走出去，尤其是工程承包公司走出去奠定了基礎(chǔ)。美國《工程新聞紀(jì)錄》（ENR）發(fā)布的2017年度全球工程承包商250強(qiáng)榜單顯示，49家中國建筑企業(yè)入圍榜單；前10強(qiáng)企業(yè)中，中國企業(yè)占據(jù)了7個(gè)席位。中國的工程承包企業(yè)能夠有如此快速的發(fā)展，和承建中國政府優(yōu)惠貸款項(xiàng)目是密切相關(guān)的。

非洲是獲得中國對外援助最多的區(qū)域。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，中國目前在非洲的國際承包工程完成額一直占到中國國際承包工程完成額的三分之一左右，非洲是中國的第二大工程承包市場。此外，中國對外援助項(xiàng)目實(shí)施還帶動了中國的裝備和產(chǎn)品走出去，亞吉鐵路（非洲第一條跨國標(biāo)準(zhǔn)軌現(xiàn)代電氣化鐵路，連接埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴和吉布提首都吉布提市）和蒙內(nèi)鐵路（連接肯尼亞首都內(nèi)羅畢和該國港口城市蒙巴薩）帶動了44億美元的國產(chǎn)裝備和產(chǎn)品出口。

一些企業(yè)因承建中國優(yōu)惠貸款項(xiàng)目而在受援國積累了良好的聲譽(yù)，逐漸成為國際工程承包合同招標(biāo)的有利競爭者，成為全球工程項(xiàng)目的主要承包商。有研究認(rèn)為，從2007年到2015年，中國公司獲得了世界銀行30%的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的合同。以中國交通建設(shè)集團(tuán)為例，該公司承建的工程項(xiàng)目中，中國政府的優(yōu)惠貸款項(xiàng)目大約只占到30%至40%，來自世界銀行和國外政府的項(xiàng)目大約占到20%至30%。在非洲國家，處處可以看見中國交通建設(shè)集團(tuán)的工程項(xiàng)目，其中很大一部分是由當(dāng)?shù)卣谫Y建設(shè)，如該公司在納米比亞先后完成的鯨灣新集裝箱碼頭項(xiàng)目和油碼頭項(xiàng)目，合同承包額大約為8億美元，都由當(dāng)?shù)卣度胭Y金。

中國工程承包企業(yè)屢屢獲得國際大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目合同，隨之帶出去的是中國的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、物資和設(shè)備，這也就帶動了中國在海外的投資。一些中國的中小型公司承建中國在發(fā)展中國家無償援助的民生項(xiàng)目，也在當(dāng)?shù)亟⑵鹆己玫穆曌u(yù)，并逐漸發(fā)展成為能為國際發(fā)展援助項(xiàng)目提供工程服務(wù)的公司。如甘肅省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局下屬股份制國企甘肅地質(zhì)工程有限公司曾在贊比亞和馬拉維實(shí)施中國無償援助的打井項(xiàng)目，由于打井成本控制良好，效率高，后來聯(lián)合國教科文組織等國際機(jī)構(gòu)在這些國家的打井項(xiàng)目，就交給了該公司去執(zhí)行。（參見表3）

非洲是中國最重要的資源產(chǎn)品的提供區(qū)域之一，中國三分之一的石油來自于非洲大陸，鋁礦、銅礦、鈷礦等礦石資源從非洲進(jìn)口也占據(jù)非常大的份額。非洲同時(shí)也是中國商品的重要市場，從2009年開始，中國成為非洲第一大貿(mào)易伙伴，在部分年份，中國對非洲的進(jìn)出口貿(mào)易呈現(xiàn)出逆差，但是從2015年開始，中國對非洲大陸貿(mào)易呈現(xiàn)出大額的順差，2015年順差382.82億美元，2016年為355.82億美元，2017年為194.80億美元。

在2015年于南非約翰內(nèi)斯堡舉行的中非合作論壇峰會暨第六屆部長級會議上，中國政府宣布：對非洲提供600億美元的融資支持，包括350億美元的優(yōu)惠性質(zhì)貸款及出口貸款額度；為中非發(fā)展基金和非洲中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)貸款各增資50億美元；設(shè)立首批資金為100億美元的中非產(chǎn)能合作項(xiàng)目。而無償援助和無息貸款加起來只有50億美元，這個(gè)額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中國和非洲這幾年的進(jìn)出口貿(mào)易順差額。（參見表4）

四、結(jié)語

綜上所述，從援助規(guī)模和援助程度上看，中國對外提供援助雖然在逐年增加，但無論是與傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家相比，還是和發(fā)展中國家相比，中國的對外援助都不像國際和國內(nèi)社會想象的那么多。認(rèn)為“中國對外援助就是到處撒錢”，這樣的論斷是片面的，也是對中國對外援助的一個(gè)誤解。

中國對外援助總是容易被夸大，引起國內(nèi)外民眾的誤解，主要包括以下幾個(gè)方面的原因。

第一，中國政府通常在國際會議、論壇等多種機(jī)制上宣布對外援助舉措和行動，有很多舉措和行動是多次宣布，容易讓民眾以為每次都是新安排新計(jì)劃。

第二，中國對外經(jīng)濟(jì)合作的方式非常多，有很多不是對外援助，有些是具有發(fā)展意義的經(jīng)濟(jì)合作，但國內(nèi)外媒體報(bào)道普遍使用了“支持”、“幫助”其他地區(qū)和國家發(fā)展這樣的表述，容易造成國內(nèi)民眾誤解。

以歷屆中非合作論壇部長級會議為例，第五屆部長級會議（2012年）時(shí)，國內(nèi)外媒體普遍采用的報(bào)道題目是“中國將向非洲提供200億美元貸款”。第六屆部長級會議（2015年）時(shí)，國內(nèi)外媒體報(bào)道側(cè)重于強(qiáng)調(diào)“中國將向非洲提供600億美元支持”，但實(shí)際上，這600億美元中，有50億美元是無償援助和無息貸款，其他多為優(yōu)惠性質(zhì)貸款、出口信貸額度，以及產(chǎn)能合作基金等，多屬經(jīng)濟(jì)合作范疇。但不從事這方面專業(yè)研究的一般民眾無法理解這里面的真正內(nèi)涵，從而造成了誤會。

第三，和中國對外援助的實(shí)施方式和內(nèi)容有關(guān)。中國的對外援助項(xiàng)目主要都是由中國企業(yè)來實(shí)施的，而西方援助項(xiàng)目，很多是國際公司來承擔(dān)，但其中有很大一部分是中國企業(yè)具體執(zhí)行，容易造成只要是中國公司承建的都是中國援助的印象。中國的援外項(xiàng)目仍然是以能夠看得見的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，容易引起關(guān)注，而西方的援助則很大一部分是以看不見的能力建設(shè)為主，一般不太容易被民眾感知。

當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，中國對外援助的規(guī)模是在逐年上升的，在國際發(fā)展援助領(lǐng)域發(fā)揮的作用和影響力在日益增強(qiáng)。