低碳技術(shù)創(chuàng)新是實現(xiàn)碳達峰碳中和目標（以下簡稱“雙碳目標”）的關鍵舉措，是各國“零碳”或“碳中和”政策布局的核心環(huán)節(jié)。目前，歐盟、日、美、英等全球近140個國家和地區(qū)，針對各自重點領域低碳技術(shù)需求，均積極開展前瞻性政策布局和戰(zhàn)略推進。發(fā)達國家實踐經(jīng)驗表明，實現(xiàn)雙碳目標需要頂層設計與技術(shù)創(chuàng)新的良性互動。中國正處于工業(yè)化后期發(fā)展階段，仍將長期面臨碳排放總量大、基數(shù)大等難題。賽迪研究院科技與標準研究所選取擁有完善技術(shù)政策保障的歐盟、走在低碳技術(shù)創(chuàng)新前沿的日本為典型案例，系統(tǒng)梳理了其低碳技術(shù)創(chuàng)新政策布局進程，認為應在完善全方位協(xié)同的政策研判機制、構(gòu)建多維度融合的市場運作體系、深化國內(nèi)外高層次合作互鑒舉措等三方面持續(xù)發(fā)力，提高雙碳政策激發(fā)技術(shù)創(chuàng)新能力，助力雙碳目標如期實現(xiàn)。 

一、歐盟與日本通過政策引領低碳技術(shù)創(chuàng)新經(jīng)驗

歐盟和日本推進雙碳目標的政策演進歷程，可分為三大階段：萌芽期、探索期、成型期（詳見圖1、2），期間通過三大舉措，持續(xù)促進低碳技術(shù)創(chuàng)新：一是宏觀層面營造能源轉(zhuǎn)型良好環(huán)境，二是中觀層面利用財稅手段引導重點領域技術(shù)創(chuàng)新，三是微觀層面激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新主體效能（詳見表1）。

表1  歐盟、日本三大階段主要做法

數(shù)據(jù)來源：賽迪科標所整理  2023，05

圖1  日本推進碳達峰、碳中和政策演進圖  數(shù)據(jù)來源：賽迪科標所整理  2023，01

（一）完善宏觀政策保障低碳技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境

歐盟和日本長期重視雙碳目標中技術(shù)創(chuàng)新的關鍵作用，紛紛聚焦低碳技術(shù)進行了系統(tǒng)研究和戰(zhàn)略部署，為科技支撐雙碳目標營造了良好環(huán)境。

歐盟的雙碳政策歷經(jīng)三大階段，逐步將促進低碳技術(shù)創(chuàng)新提升至核心戰(zhàn)略層面。一是1973-1990年間，推動能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的萌芽期，累計出臺5項國策，開發(fā)利用可再生能源，提高天然氣對煤炭、石油的替代能力，降低核能使用比例，推動歐盟能源體系從傳統(tǒng)能源向可再生能源轉(zhuǎn)型。二是1991-2017年間，提升前沿技術(shù)創(chuàng)新水平的探索期，連續(xù)出臺15項國策，大力發(fā)展負排放技術(shù)、碳匯技術(shù)、碳捕集等技術(shù)促進減排，積極構(gòu)建碳排放交易市場，持續(xù)調(diào)整能源市場結(jié)構(gòu)的同時，大力推進新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是2018年至今，全方位保障低碳技術(shù)研發(fā)的成型期，共發(fā)布10項國策，從《歐盟2050戰(zhàn)略性長期愿景》到《歐洲氣候法》出臺，逐步將可再生能源、碳匯、碳捕集等碳減排技術(shù)研發(fā)提升至核心高度，確保所有政策都圍繞綠色技術(shù)投資、保護自然環(huán)境展開。 

圖2  歐盟推進碳達峰、碳中和政策演進圖  數(shù)據(jù)來源：賽迪科標所整理  2023，01

日本促進低碳技術(shù)創(chuàng)新的雙碳政策同樣歷經(jīng)三大階段。一是1970-1979年間，解決環(huán)境污染和能源危機的萌芽期，累計出臺7項政策，助力日本環(huán)境政策在石油危機背景下向新能源技術(shù)開發(fā)傾斜，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低對進口能源的依賴，形成碳減排關鍵核心技術(shù)自主可控的發(fā)展體系。二是1980-2017年間，推動綠色能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的探索期，接續(xù)發(fā)布15項政策，聚焦綠色能源、綠色技術(shù)，推動交通能源、建筑碳匯、環(huán)保汽車、海上風能發(fā)電等行業(yè)發(fā)展，2013年日本碳排放達峰，經(jīng)濟增長與碳排放逐漸脫鉤，但實現(xiàn)碳中和目標壓力較大。三是2018年至今，全面提升前沿碳排放技術(shù)水平的成型期，出臺4項重要政策，圍繞可再生能源、氫能、核能、碳捕集利用和封存、儲能、智能電網(wǎng)等重點綠色技術(shù)，深化推廣應用，進一步推動了碳中和技術(shù)發(fā)展。

（二）強化財稅支撐重點領域低碳技術(shù)創(chuàng)新

利用財稅政策引導各行業(yè)領域低碳技術(shù)創(chuàng)新，是歐盟和日本重要的碳減排方式之一。期間有效提高了清潔能源領域研發(fā)水平，重點發(fā)展了CCUS、儲能和氫能等關鍵技術(shù)。

歐盟著力通過政策引導低碳技術(shù)創(chuàng)新。萌芽期確立了沿用至今的“污染者付費”原則，采取強硬措施倒逼低碳技術(shù)研發(fā)。后用財稅補貼舉措，對利于環(huán)境污染治理、節(jié)能減排的高技術(shù)產(chǎn)品與服務提供稅收優(yōu)惠。如：瑞典1975年開始每年補貼生物質(zhì)燃燒與轉(zhuǎn)換技術(shù)的研發(fā)，有效促進了相關主體的低碳技術(shù)發(fā)展。探索期，歐盟一方面提出碳稅、能源稅等環(huán)境稅措施，另一方面，對綠色能源開發(fā)利用，補貼、撥款支持碳捕集技術(shù)類項目開發(fā)、成立氣候基金以投資綠色產(chǎn)業(yè)等激勵手段，推進新能源項目與碳減排項目的開發(fā)與應用，如：2009年歐盟資助10億歐元批準6個全流程CCS項目，后投資2100萬歐元推動LEILAC項目發(fā)展直接分離煅燒技術(shù)，減少了水泥和石灰生產(chǎn)過程中60%碳排放。2018年至今的成型期，歐盟各國繼續(xù)推進能源稅、綠色金融、新興低碳技術(shù)投資等舉措，如：2020年1月，歐盟委員會決定十年內(nèi)資助至少1萬億歐元支持《歐洲綠色協(xié)議》中清潔能源安全轉(zhuǎn)型關鍵創(chuàng)新技術(shù)、工業(yè)轉(zhuǎn)型關鍵創(chuàng)新技術(shù)、高能效建筑關鍵技術(shù)和智慧交通關鍵技術(shù)等重點領域的低碳科技研發(fā)與示范工作。同年，歐盟啟動“地平線歐洲”計劃，針對氣候變化、能源、可持續(xù)交通、自然資源等領域的研發(fā)創(chuàng)新，定向補貼超過200億歐元。

日本主要在探索期和成型期展開了“補貼為主、減稅為輔”的財稅政策支撐行動。通過行政命令、稅收、財政補貼、碳交易等手段，增加城市碳匯，推動交通、建筑、工業(yè)節(jié)能減排，以此維持萌芽時期可再生能源研發(fā)轉(zhuǎn)型的技術(shù)優(yōu)勢，如：2017年對中小企業(yè)補貼10億日元進一步推動能源管理，同時結(jié)合碳排放限額、地球溫暖化對策稅等財稅措施，有效提升了核電、可再生能源、交通運輸、技術(shù)開發(fā)等領域的技術(shù)創(chuàng)新水平。成型期，日本持續(xù)加大新能源開發(fā)利用的財政補貼力度，在《革新環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略》中宣布投入30萬億日元促進綠色技術(shù)發(fā)展，2020年12月頒布《2050年碳中和綠色增長戰(zhàn)略》，提出碳中和產(chǎn)業(yè)分布圖，并要求通過財政扶持、稅收、金融扶持等方面支撐技術(shù)創(chuàng)新。

（三）激發(fā)企業(yè)發(fā)揮低碳技術(shù)創(chuàng)新主體效能

企業(yè)是社會碳排放的主要參與者，歐盟和日本在推進碳減排進程中，堅持動員企業(yè)參與低碳技術(shù)創(chuàng)新的積極性，在推動歐盟整體碳減排方面取得了積極成效。

歐盟充分發(fā)揮“市場調(diào)節(jié)能力”，帶動企業(yè)主體的全產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈參與低碳技術(shù)創(chuàng)新。在萌芽期，制定了評估企業(yè)污染物排放標準的“污染者付費”原則，促使企業(yè)主動采取減產(chǎn)、優(yōu)化生產(chǎn)技術(shù)、應用污染物吸收技術(shù)等減排措施降低污染物排放。探索期，歐盟積極搭建碳排放交易體系，利用市場調(diào)節(jié)機制調(diào)動企業(yè)積極性，刺激全產(chǎn)業(yè)鏈采取碳減排措施，涵蓋范圍從電力與能源密集型工業(yè)拓展至航空業(yè)，懲罰碳排放未達標企業(yè)的同時，提高了綠色轉(zhuǎn)型企業(yè)富余碳排放權(quán)的經(jīng)濟效益，有效推動了企業(yè)開發(fā)低碳技術(shù)。同時進一步深化“污染者付費”舉措，利用供應鏈成本傳遞能力，提高企業(yè)生產(chǎn)成本并轉(zhuǎn)嫁給消費者，使企業(yè)從生產(chǎn)端、市場從需求端都偏重低碳產(chǎn)品，進而促進技術(shù)創(chuàng)新。此階段，清潔能源占比逐步提高，可再生能源的使用率增多，化石燃料占比降低到80%以下。成型期繼續(xù)聚焦能源、建筑、交通行業(yè)的碳排放量，通過繼續(xù)深化碳排放權(quán)交易、財政配套政策等舉措，推動了企業(yè)自發(fā)性加大對能效提高、電氣化、新型過程工藝、二氧化碳捕獲利用及封存（CCUS）等重點技術(shù)的研發(fā)力度。2018年，碳排放交易約達17.50億噸碳排放，約覆蓋歐洲39%碳排放，此后，逐年減少2.2%碳排放配額，助力歐盟分階段實現(xiàn)2030年碳減排55%的目標。

日本積極構(gòu)建“碳排放市場交易體系”，激發(fā)企業(yè)自主參與低碳技術(shù)研發(fā)積極性。在萌芽時期，聚焦環(huán)保工廠、企業(yè)的可再生能源等低碳生產(chǎn)技術(shù)，加大幫扶力度引導企業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。探索期，大力推動企業(yè)參與新能源開發(fā)利用、創(chuàng)新減排技術(shù)、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，同時確立資源排放交易計劃、核證減排計劃、日本實驗綜合排放交易體系、東京排放交易體系等階段性碳排放交易體系，利用市場調(diào)節(jié)機制帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游自愿參與減排活動。據(jù)歐委會發(fā)布的《歐盟工業(yè)研發(fā)投資記分牌》數(shù)據(jù)顯示，2010-2016年間，上榜企業(yè)綠色發(fā)明數(shù)量占全球總量82%，日本企業(yè)綠色技術(shù)發(fā)明數(shù)量占97%，充分彰顯了企業(yè)參與低碳技術(shù)創(chuàng)新成效。成型期至今，日本持續(xù)通過政策引領企業(yè)進行新能源技術(shù)、儲能技術(shù)研發(fā)工作，確定了海上風電、燃料電池、氫能、核能、交通物流和建筑等14個重點領域深度減排技術(shù)路線圖和發(fā)展目標，進一步保障日本到2050年如期實現(xiàn)碳中和目標，構(gòu)建“零碳社會”。

二、啟示與建議

（一）構(gòu)建多維度融合的頂層設計環(huán)境

一是分步推進低碳技術(shù)創(chuàng)新。統(tǒng)籌布局國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，保障技術(shù)驅(qū)動雙碳目標實現(xiàn)的長期性和穩(wěn)定性。二是部署雙碳目標下國家重大科技專項。制定促進商用化的發(fā)展藍圖，構(gòu)建碳減排相關標準認證體系、制定技術(shù)規(guī)范等，夯實低碳技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展基礎。三是推進“政府主導型”政策向“政府+市場化”政策轉(zhuǎn)型。多維度融合市場構(gòu)建、愿景設計、公眾參與度、政府采購等因素，促進技術(shù)創(chuàng)新政策從作用于生產(chǎn)者向使用者和消費者延伸，強化多部門聯(lián)合治理的監(jiān)管模式。

（二）加大全方位協(xié)同的低碳技術(shù)研發(fā)投入

一是建立低碳技術(shù)金融信息管理系統(tǒng)。提升識別高質(zhì)量低碳創(chuàng)新技術(shù)時效，加強綠色金融對低碳技術(shù)研發(fā)的前期支撐力度。二是制定“財稅補貼+提高污染成本”的碳減排配套政策體系與實施細則。分別針對高耗能產(chǎn)業(yè)、低耗能產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新情況設置獎勵、補貼、減稅門檻，將綠色可持續(xù)化發(fā)展設定為結(jié)果導向，提高財稅對于研發(fā)投入的精準支撐力度。三是鼓勵多元化資本參與低碳技術(shù)投資。引導風投機構(gòu)對于低碳工藝再造、負排放改造等關鍵技術(shù)研發(fā)投資，多渠道支撐碳減排技術(shù)創(chuàng)新。

（三）打造企業(yè)主體的低碳技術(shù)創(chuàng)新體系

一是推行差異化低碳技術(shù)創(chuàng)新政策。鼓勵各領域企業(yè)依托自有特色進行綠色資源配置、整合，重點表彰實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)，形成行業(yè)模范，充分調(diào)動市場主體對于低碳技術(shù)創(chuàng)新的積極性。二是鼓勵企業(yè)搭建低碳技術(shù)創(chuàng)新平臺。實施示范項目、專項工程，建設技術(shù)研發(fā)中心、工業(yè)實驗室、碳排放重點環(huán)節(jié)追溯平臺，推動研發(fā)成果規(guī)模化發(fā)展和商業(yè)化試驗，提升數(shù)字化技術(shù)在低碳技術(shù)創(chuàng)新中的轉(zhuǎn)化應用效能，利用前沿技術(shù)建立能耗自測自查體系，完善能耗計量體系。三是完善碳排放交易市場體系。不斷將交易主體范圍從高耗能產(chǎn)業(yè)延展至全產(chǎn)業(yè)領域，完善價格體系，探索運用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、云計算、第五代移動通信（5G）等技術(shù)，加強對企業(yè)碳排放在線實時監(jiān)測和交易審核能力，提升碳排放權(quán)交易市場的精準監(jiān)管水平。

（四）深化國內(nèi)外高層次合作互鑒舉措

一是培育國內(nèi)“先帶后”的低碳技術(shù)創(chuàng)新增長極。相鄰區(qū)域間碳排放總量差異相對較小，優(yōu)秀經(jīng)驗可推廣性強?？赏ㄟ^政策引導，將低碳技術(shù)創(chuàng)新經(jīng)驗從長三角、珠三角區(qū)域向內(nèi)陸城市分享，加強中國傳統(tǒng)能源密集區(qū)域間合作，加大支持聯(lián)合研發(fā)中心建設，抓住中國“新基建”機遇，結(jié)合基礎設施和產(chǎn)業(yè)技術(shù)能力，促進可再生能源先進技術(shù)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)化。二是通過政策引導中國低碳技術(shù)國際化。積極參與國際技術(shù)競爭和標準制定，獲得低碳技術(shù)發(fā)展優(yōu)先權(quán)，擴大市場范圍，通過低碳技術(shù)擴散應用，降低創(chuàng)新成本，加速成果轉(zhuǎn)化。三是強化國際人才引進保障。通過“引才、用才、留才”全方位人才政策保障，增加國際人才和知識流動，吸引國際上電氣化、新型過程工藝、二氧化碳捕獲利用及封存（CCUS）等重點技術(shù)人才參與中國低碳技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)、提質(zhì)升級，賦能雙碳目標實現(xiàn)。

（作者崔冰、馬濤、何穎均來自賽迪研究院）