【編者按】

司法改革步履不停，承前啟后。

司法體制改革是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)和國(guó)家司法制度，在憲法規(guī)定的司法體制基本框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)自我創(chuàng)新、自我完善和自我發(fā)展的過(guò)程。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)的司法改革進(jìn)入深水區(qū)，黨中央對(duì)司法體制改革高度重視，圍繞建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，持續(xù)落實(shí)有關(guān)改革舉措，取得了重要進(jìn)展。

在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)上，黨的二十大報(bào)告繼續(xù)作出部署：“深化司法體制綜合配套改革，全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度?！?/u>

2023年，司法改革如何繼續(xù)攻堅(jiān)克難、探索路徑，成為改革的前沿挑戰(zhàn)。時(shí)值全國(guó)兩會(huì)，澎湃新聞特別推出專(zhuān)題策劃——“司改何為”，邀請(qǐng)業(yè)界學(xué)者觀察中國(guó)司法體制改革的“知”與“行”，解讀新時(shí)代司改所面臨的挑戰(zhàn)，以期為深化司改建言獻(xiàn)策。本篇專(zhuān)稿作者系華南師范大學(xué)法學(xué)院教授譚世貴。

法官員額制是推進(jìn)法院人員正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的重要制度。法官員額制改革，目的是推動(dòng)建立以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心的法院人員配置模式。

2014年，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行法官員額制試點(diǎn)改革。澎湃新聞注意到，在法官員額制試點(diǎn)過(guò)程中，爭(zhēng)議最多的是案多人少的問(wèn)題。“在推進(jìn)法官員額制改革的同時(shí)，我國(guó)法院受理和審結(jié)、執(zhí)結(jié)案件的數(shù)量每年也在大幅上升。”譚世貴教授在《如何避免“法官流失”現(xiàn)象》專(zhuān)稿中指出，員額制改革讓法官的司法能力和審判效率顯著提升，但同時(shí)也帶來(lái)了一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。比如，超審限情況經(jīng)常發(fā)生、調(diào)解方式結(jié)案的比例有所下降、一些法官為完成辦案任務(wù)經(jīng)常加班加點(diǎn)、“法官流失”的現(xiàn)象仍然難以消除等。

譚世貴認(rèn)為，為切實(shí)解決上述問(wèn)題，一方面，應(yīng)當(dāng)考慮視案件的數(shù)量情況給基層法院適當(dāng)增加員額法官的編制數(shù)，以將法官年辦案數(shù)控制在合理的范圍內(nèi)。另一方面，應(yīng)當(dāng)采取措施進(jìn)一步完善多元糾紛解決機(jī)制，努力解決法院案多人少的問(wèn)題，避免“法官流失”現(xiàn)象。

具體的思路是：第一，將更多的民商事糾紛案件分流到仲裁機(jī)構(gòu)。第二，加快律師調(diào)解工作的法治化進(jìn)程。第三，賦予依法備案登記的法律診所調(diào)解組織資格。第四，有計(jì)劃地安排西部地區(qū)的法官到中東部地區(qū)法院掛職工作。第五，切實(shí)落實(shí)法官的工資待遇和其他物質(zhì)保障措施。

“比較優(yōu)厚的工資待遇和其他物質(zhì)保障措施，是解除法官的后顧之憂(yōu)、提高其尊榮感進(jìn)而避免‘法官流失’現(xiàn)象的重要保障。”譚世貴為此建議，應(yīng)當(dāng)考慮在全國(guó)范圍內(nèi)落實(shí)改革后的法官工資待遇，同時(shí)以發(fā)放績(jī)效津貼的方式補(bǔ)助給辦案數(shù)量較多、辦案質(zhì)量達(dá)標(biāo)的法官，切實(shí)提高審判質(zhì)效，同時(shí)也有效避免“法官流失”現(xiàn)象的繼續(xù)發(fā)生。

以下為專(zhuān)稿全文：

2014年，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行法官員額制試點(diǎn)改革。法官員額制，是指在法院現(xiàn)有編制內(nèi)，根據(jù)審判工作量、法院轄區(qū)面積人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，確定法官員額的一項(xiàng)制度。改革的目的，是要通過(guò)嚴(yán)格考核，選拔優(yōu)秀的法官進(jìn)入員額，并為他們配備法官助理、書(shū)記員等審判輔助人員，確保法院主要的人力資源配置到辦案一線(xiàn)。

截至2017年4月，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格考試考核，全國(guó)法院從原有21萬(wàn)多名法官中，遴選出12萬(wàn)余名員額法官。改革后，各地法院85%以上的人力資源配置到辦案一線(xiàn)，主要業(yè)務(wù)部門(mén)法官實(shí)有人數(shù)較改革前普遍增加10%以上，員額法官人均結(jié)案數(shù)量普遍提升20%~40%，法官的司法能力和審判效率顯著提升。

與此同時(shí)，隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn)和公民維權(quán)意識(shí)的提高，我國(guó)法院受理和審結(jié)、執(zhí)結(jié)案件的數(shù)量也在大幅上升。2014年，全國(guó)法院受理案件1566.2萬(wàn)件，審結(jié)執(zhí)結(jié)1380.6萬(wàn)件；2022年，全國(guó)法院受理案件3372.2萬(wàn)件，審結(jié)執(zhí)結(jié)3082.3萬(wàn)件，8年間分別增加了115.3%、123.2%；如果按平均數(shù)計(jì)算，2022年每個(gè)法官辦案242件（2022年全國(guó)員額法官為12.7萬(wàn)余名）。實(shí)際上，在東部地區(qū)的部分基層法院，年辦案數(shù)達(dá)到300多件甚至400、500多件的法官不在少數(shù)。

由此帶來(lái)的問(wèn)題是：第一，由于案件大量增加而法官人數(shù)明顯減少，因而部分法院不堪重負(fù)，案件積壓嚴(yán)重，超審限的情況經(jīng)常發(fā)生；第二，由于辦案的數(shù)量過(guò)多，法官難以抽出更多的時(shí)間進(jìn)行調(diào)解工作，以致以調(diào)解方式結(jié)案的比例有所下降，辦案的社會(huì)效果受到一定影響；第三，一些法官為完成辦案任務(wù)經(jīng)常加班加點(diǎn)，“五加二”“白加黑”的情況普遍存在，不僅限制了該部分法官正常休息的權(quán)利，而且影響了其身心健康（其中，2018年至2022年?duì)奚诠ぷ鲘徫坏姆ü倬瓦_(dá)95人）；第四，由于工作任務(wù)繁重、長(zhǎng)年累月加班且無(wú)加班費(fèi)、無(wú)法照顧家人，因而每年都有數(shù)百名甚至更多的法官申請(qǐng)調(diào)離法院或辭職后去企業(yè)、律所工作（例如，2015年全國(guó)有1700多人從法院離職，其中部分為法官），“法官流失”的現(xiàn)象仍然難以消除，近年來(lái)法科畢業(yè)生（包括本科生、研究生）選擇法官職業(yè)的熱情明顯下降。

為切實(shí)解決上述問(wèn)題，有力鞏固法官員額制改革的成果，一方面，應(yīng)當(dāng)考慮視案件的數(shù)量情況給基層法院適當(dāng)增加員額法官的編制數(shù)，以將法官年辦案數(shù)控制在合理的范圍內(nèi)。另一方面，應(yīng)當(dāng)采取措施進(jìn)一步完善多元糾紛解決機(jī)制，努力解決法院案多人少的問(wèn)題，避免“法官流失”現(xiàn)象。

第一，將更多的民商事糾紛案件分流到仲裁機(jī)構(gòu)。截至2021年底，我國(guó)在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市設(shè)立了270多家仲裁委員會(huì)，其受理仲裁的案件平均只有1500多件（該年全國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)受理的案件數(shù)共計(jì)41.5萬(wàn)余件），這既無(wú)法體現(xiàn)仲裁的便捷性、高效性特征，也難以發(fā)揮其在多元糾紛解決機(jī)制中的特殊作用。實(shí)踐證明，仲裁不僅具有充分尊重當(dāng)事人意愿、一裁終局進(jìn)而快速有效地解決糾紛等特點(diǎn)，而且能夠?qū)Π讣^(guò)度集中于法院起到分流作用，這就在客觀上要求加快仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁事業(yè)的發(fā)展。為此，可以考慮在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或比較發(fā)達(dá)的東中部地區(qū)適當(dāng)降低仲裁收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或者對(duì)申請(qǐng)仲裁的當(dāng)事人實(shí)行減半收取仲裁費(fèi)的方式（其中減少的仲裁費(fèi)收入部分可由仲裁委員會(huì)所在地的市人民政府予以財(cái)政補(bǔ)貼），以鼓勵(lì)和支持更多的當(dāng)事人將糾紛提交仲裁機(jī)構(gòu)解決，從而減少法院審判案件的積壓，進(jìn)而在審判與仲裁之間實(shí)現(xiàn)辦案質(zhì)量和效率的共同提升，同時(shí)也為仲裁機(jī)構(gòu)所在地的市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供法治保障。

第二，加快律師調(diào)解工作的法治化進(jìn)程。2011年6月，在青島市司法局和青島市律師協(xié)會(huì)的倡導(dǎo)與支持下，青島市律協(xié)律師調(diào)解中心正式成立，成為國(guó)內(nèi)首家律師行業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)。之后，一些地方仿效青島的做法，相繼設(shè)立了律師調(diào)解工作機(jī)構(gòu)（如律師調(diào)解中心、律師調(diào)解工作室）。2017年9月30日，最高人民法院、司法部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，對(duì)開(kāi)展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想、基本原則、工作模式、工作機(jī)制以及工作保障等方面作了具體規(guī)定，并確定在北京、黑龍江、上海、浙江、安徽、廣東、四川等11個(gè)省、直轄市進(jìn)行試點(diǎn)。至今試點(diǎn)工作已經(jīng)過(guò)了五年多時(shí)間，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，參照《人民調(diào)解法》的立法體例制定專(zhuān)門(mén)的律師調(diào)解法，或者通過(guò)修改《律師法》和完善相關(guān)法律法規(guī)的方式，對(duì)律師調(diào)解的原則、調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)立、調(diào)解的程序、調(diào)解書(shū)的制作與司法確認(rèn)、調(diào)解的指導(dǎo)與監(jiān)督以及律師調(diào)解員的遴選、培訓(xùn)、考核與獎(jiǎng)懲等作出具體明確的規(guī)定，從而將那些事實(shí)清楚、案情簡(jiǎn)單、標(biāo)的不大（如10萬(wàn)元以下）的民商事糾紛案件分流到律師調(diào)解機(jī)構(gòu)。這既有利于發(fā)揮律師在化解社會(huì)矛盾糾紛中的特殊作用，也有利于解決我國(guó)高等法學(xué)教育本科生、研究生人數(shù)眾多就業(yè)困難的問(wèn)題（目前我國(guó)每年畢業(yè)的法科學(xué)生達(dá)十多萬(wàn)人，由于實(shí)行法官檢察官員額制度，法院檢察院能夠吸收的法科畢業(yè)生比較有限，因而大部分法科畢業(yè)生只能涌向律師事務(wù)所，而我國(guó)現(xiàn)有的執(zhí)業(yè)律師已達(dá)60多萬(wàn)人，從業(yè)務(wù)情況看其人數(shù)已近飽和，為使廣大年輕律師能夠獲得維持社會(huì)平均生活水平的業(yè)務(wù)量，顯然有必要為律師隊(duì)伍開(kāi)辟包括律師調(diào)解在內(nèi)的新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域）。

第三，賦予依法備案登記的法律診所調(diào)解組織資格。法律診所教育，又稱(chēng)“臨床法學(xué)教育”，于20世紀(jì)60年代開(kāi)始在美國(guó)各高校法學(xué)院興起。作為一種新的法學(xué)教育模式，現(xiàn)已成為世界法學(xué)教育的改革與發(fā)展趨勢(shì)。與普通法律課程不同，法律診所教育借鑒了醫(yī)學(xué)院校學(xué)生的臨床實(shí)習(xí)方式，通過(guò)教師指導(dǎo)學(xué)生參與法律實(shí)踐，以及學(xué)生通過(guò)模擬場(chǎng)景和實(shí)際操作，去掌握律師的各種執(zhí)業(yè)技能。在我國(guó)，北京大學(xué)，清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、武漢大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)等七所法律院校于2000年秋季開(kāi)始設(shè)立法律診所，并開(kāi)設(shè)法律實(shí)踐課程，隨后國(guó)內(nèi)許多高校的法學(xué)院系也相繼引入這種新的教學(xué)模式，將法學(xué)理論與法律實(shí)踐、技能、倫理、信仰等緊密聯(lián)系起來(lái)，引導(dǎo)學(xué)生從律師的角度去思考問(wèn)題，通過(guò)無(wú)償提供法律咨詢(xún)、代寫(xiě)法律文書(shū)、代理法律援助案件等，來(lái)培養(yǎng)學(xué)生的法律思維能力、法律執(zhí)業(yè)技能和法律職業(yè)道德。個(gè)人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)考慮將法律診所的教學(xué)內(nèi)容擴(kuò)大到糾紛調(diào)解領(lǐng)域，即賦予正式設(shè)立并在司法行政機(jī)關(guān)備案登記的法律診所調(diào)解組織資格。當(dāng)然，鑒于法律診所的特殊性，其有權(quán)進(jìn)行調(diào)解的范圍應(yīng)限于民事小額案件和刑事自訴案件；參加調(diào)解的學(xué)生應(yīng)為法學(xué)專(zhuān)業(yè)四年級(jí)的本科生和研究生，并且應(yīng)在專(zhuān)業(yè)教師的主持下進(jìn)行，以保證調(diào)解的自愿性和合法性。對(duì)于經(jīng)過(guò)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，法律診所應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書(shū)，當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院對(duì)該調(diào)解書(shū)予以司法確認(rèn)。

第四，有計(jì)劃地安排西部地區(qū)的法官到中東部地區(qū)法院掛職工作。安排干部到基層或邊遠(yuǎn)地區(qū)掛職鍛煉，是我們黨培養(yǎng)干部、促進(jìn)干部成長(zhǎng)的重要途徑和成功經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)西部地區(qū)共有14個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，除部分省會(huì)城市外，大部仍為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其法院每年受理和審理、執(zhí)行的案件并不是很多，一般不存在案多人少的問(wèn)題，因此由省級(jí)法院組織人事部門(mén)有計(jì)劃地安排部分法官到中東部地區(qū)的法院掛職工作，既有利于掛職法官開(kāi)闊視野、增長(zhǎng)才干和提高辦案能力，也能夠幫助所掛職的法院審結(jié)、執(zhí)結(jié)案件，緩解其案多人少的問(wèn)題，一舉兩得，何樂(lè)不為！當(dāng)然，由于法院審判工作的需要，法官掛職的時(shí)間不宜像黨政干部那樣定為一年，而一般應(yīng)為2-3年，以保證掛職法官在掛職期間能夠辦理一定數(shù)量的案件，亦即對(duì)所掛職法院減少案件積壓能夠真正發(fā)揮作用。

第五，切實(shí)落實(shí)法官的工資待遇和其他物質(zhì)保障措施。比較優(yōu)厚的工資待遇和其他物質(zhì)保障措施，是解除法官的后顧之憂(yōu)、提高其尊榮感進(jìn)而避免“法官流失”現(xiàn)象的重要保障。自從黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”以來(lái)，地方各級(jí)法院法官的工資由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，而且工資標(biāo)準(zhǔn)比一般公務(wù)員提高50%左右，因而法官的工資水平較改革前有了較大的增加。但據(jù)筆者的調(diào)研，部分省份由于財(cái)政方面的原因，法官工資提高的部分并沒(méi)有得到很好地落實(shí)，相反原來(lái)在當(dāng)?shù)乜梢阅玫降牡胤浇蛸N部分卻沒(méi)有了。另一方面，由于案多人少，部分法官經(jīng)常加班加點(diǎn)，但實(shí)行改革以后取消了加班費(fèi)，以至于改革并沒(méi)有給這部分法官帶來(lái)更多的獲得感，進(jìn)而“法官流失”仍然難以避免。為此，應(yīng)當(dāng)考慮在全國(guó)范圍內(nèi)落實(shí)改革后的法官工資待遇（如對(duì)省財(cái)政無(wú)法負(fù)擔(dān)部分通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決），同時(shí)對(duì)于受理案件數(shù)量和法官年辦案數(shù)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平的法院，省高級(jí)法院和省財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在核定后給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，以發(fā)放績(jī)效津貼的方式補(bǔ)助給辦案數(shù)量較多、辦案質(zhì)量達(dá)標(biāo)的法官，以充分調(diào)動(dòng)廣大法官的工作積極性，切實(shí)提高審判質(zhì)效，同時(shí)也有效避免“法官流失”現(xiàn)象的繼續(xù)發(fā)生。