【編者按】

司法改革步履不停，承前啟后。

司法體制改革是指國家司法機關(guān)和國家司法制度，在憲法規(guī)定的司法體制基本框架內(nèi)，實現(xiàn)自我創(chuàng)新、自我完善和自我發(fā)展的過程。黨的十八大以來，中國的司法改革進入深水區(qū)，黨中央對司法體制改革高度重視，圍繞建設(shè)社會主義法治國家，持續(xù)落實有關(guān)改革舉措，取得了重要進展。

在推進法治中國建設(shè)上，黨的二十大報告繼續(xù)作出部署：“深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責任制，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度。”

2023年，司法改革如何繼續(xù)攻堅克難、探索路徑，成為改革的前沿挑戰(zhàn)。時值全國兩會，澎湃新聞特別推出專題策劃——“司改何為”，邀請業(yè)界學(xué)者觀察中國司法體制改革的“知”與“行”，解讀新時代司改所面臨的挑戰(zhàn)，以期為深化司改建言獻策。本篇專稿作者系華南師范大學(xué)法學(xué)院教授譚世貴。

法官員額制是推進法院人員正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的重要制度。法官員額制改革，目的是推動建立以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心的法院人員配置模式。

2014年，我國開始進行法官員額制試點改革。澎湃新聞注意到，在法官員額制試點過程中，爭議最多的是案多人少的問題。“在推進法官員額制改革的同時，我國法院受理和審結(jié)、執(zhí)結(jié)案件的數(shù)量每年也在大幅上升?！弊T世貴教授在《如何避免“法官流失”現(xiàn)象》專稿中指出，員額制改革讓法官的司法能力和審判效率顯著提升，但同時也帶來了一些現(xiàn)實問題。比如，超審限情況經(jīng)常發(fā)生、調(diào)解方式結(jié)案的比例有所下降、一些法官為完成辦案任務(wù)經(jīng)常加班加點、“法官流失”的現(xiàn)象仍然難以消除等。

譚世貴認為，為切實解決上述問題，一方面，應(yīng)當考慮視案件的數(shù)量情況給基層法院適當增加員額法官的編制數(shù)，以將法官年辦案數(shù)控制在合理的范圍內(nèi)。另一方面，應(yīng)當采取措施進一步完善多元糾紛解決機制，努力解決法院案多人少的問題，避免“法官流失”現(xiàn)象。

具體的思路是：第一，將更多的民商事糾紛案件分流到仲裁機構(gòu)。第二，加快律師調(diào)解工作的法治化進程。第三，賦予依法備案登記的法律診所調(diào)解組織資格。第四，有計劃地安排西部地區(qū)的法官到中東部地區(qū)法院掛職工作。第五，切實落實法官的工資待遇和其他物質(zhì)保障措施。

“比較優(yōu)厚的工資待遇和其他物質(zhì)保障措施，是解除法官的后顧之憂、提高其尊榮感進而避免‘法官流失’現(xiàn)象的重要保障?！弊T世貴為此建議，應(yīng)當考慮在全國范圍內(nèi)落實改革后的法官工資待遇，同時以發(fā)放績效津貼的方式補助給辦案數(shù)量較多、辦案質(zhì)量達標的法官，切實提高審判質(zhì)效，同時也有效避免“法官流失”現(xiàn)象的繼續(xù)發(fā)生。

以下為專稿全文：

2014年，我國開始進行法官員額制試點改革。法官員額制，是指在法院現(xiàn)有編制內(nèi)，根據(jù)審判工作量、法院轄區(qū)面積人口、經(jīng)濟發(fā)展等因素，確定法官員額的一項制度。改革的目的，是要通過嚴格考核，選拔優(yōu)秀的法官進入員額，并為他們配備法官助理、書記員等審判輔助人員，確保法院主要的人力資源配置到辦案一線。

截至2017年4月，經(jīng)過嚴格考試考核，全國法院從原有21萬多名法官中，遴選出12萬余名員額法官。改革后，各地法院85%以上的人力資源配置到辦案一線，主要業(yè)務(wù)部門法官實有人數(shù)較改革前普遍增加10%以上，員額法官人均結(jié)案數(shù)量普遍提升20%~40%，法官的司法能力和審判效率顯著提升。

與此同時，隨著全面依法治國的推進和公民維權(quán)意識的提高，我國法院受理和審結(jié)、執(zhí)結(jié)案件的數(shù)量也在大幅上升。2014年，全國法院受理案件1566.2萬件，審結(jié)執(zhí)結(jié)1380.6萬件；2022年，全國法院受理案件3372.2萬件，審結(jié)執(zhí)結(jié)3082.3萬件，8年間分別增加了115.3%、123.2%；如果按平均數(shù)計算，2022年每個法官辦案242件（2022年全國員額法官為12.7萬余名）。實際上，在東部地區(qū)的部分基層法院，年辦案數(shù)達到300多件甚至400、500多件的法官不在少數(shù)。

由此帶來的問題是：第一，由于案件大量增加而法官人數(shù)明顯減少，因而部分法院不堪重負，案件積壓嚴重，超審限的情況經(jīng)常發(fā)生；第二，由于辦案的數(shù)量過多，法官難以抽出更多的時間進行調(diào)解工作，以致以調(diào)解方式結(jié)案的比例有所下降，辦案的社會效果受到一定影響；第三，一些法官為完成辦案任務(wù)經(jīng)常加班加點，“五加二”“白加黑”的情況普遍存在，不僅限制了該部分法官正常休息的權(quán)利，而且影響了其身心健康（其中，2018年至2022年犧牲在工作崗位的法官就達95人）；第四，由于工作任務(wù)繁重、長年累月加班且無加班費、無法照顧家人，因而每年都有數(shù)百名甚至更多的法官申請調(diào)離法院或辭職后去企業(yè)、律所工作（例如，2015年全國有1700多人從法院離職，其中部分為法官），“法官流失”的現(xiàn)象仍然難以消除，近年來法科畢業(yè)生（包括本科生、研究生）選擇法官職業(yè)的熱情明顯下降。

為切實解決上述問題，有力鞏固法官員額制改革的成果，一方面，應(yīng)當考慮視案件的數(shù)量情況給基層法院適當增加員額法官的編制數(shù)，以將法官年辦案數(shù)控制在合理的范圍內(nèi)。另一方面，應(yīng)當采取措施進一步完善多元糾紛解決機制，努力解決法院案多人少的問題，避免“法官流失”現(xiàn)象。

第一，將更多的民商事糾紛案件分流到仲裁機構(gòu)。截至2021年底，我國在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市設(shè)立了270多家仲裁委員會，其受理仲裁的案件平均只有1500多件（該年全國仲裁機構(gòu)受理的案件數(shù)共計41.5萬余件），這既無法體現(xiàn)仲裁的便捷性、高效性特征，也難以發(fā)揮其在多元糾紛解決機制中的特殊作用。實踐證明，仲裁不僅具有充分尊重當事人意愿、一裁終局進而快速有效地解決糾紛等特點，而且能夠?qū)Π讣^度集中于法院起到分流作用，這就在客觀上要求加快仲裁機構(gòu)和仲裁事業(yè)的發(fā)展。為此，可以考慮在經(jīng)濟發(fā)達或比較發(fā)達的東中部地區(qū)適當降低仲裁收費標準，或者對申請仲裁的當事人實行減半收取仲裁費的方式（其中減少的仲裁費收入部分可由仲裁委員會所在地的市人民政府予以財政補貼），以鼓勵和支持更多的當事人將糾紛提交仲裁機構(gòu)解決，從而減少法院審判案件的積壓，進而在審判與仲裁之間實現(xiàn)辦案質(zhì)量和效率的共同提升，同時也為仲裁機構(gòu)所在地的市優(yōu)化營商環(huán)境提供法治保障。

第二，加快律師調(diào)解工作的法治化進程。2011年6月，在青島市司法局和青島市律師協(xié)會的倡導(dǎo)與支持下，青島市律協(xié)律師調(diào)解中心正式成立，成為國內(nèi)首家律師行業(yè)調(diào)解機構(gòu)。之后，一些地方仿效青島的做法，相繼設(shè)立了律師調(diào)解工作機構(gòu)（如律師調(diào)解中心、律師調(diào)解工作室）。2017年9月30日，最高人民法院、司法部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展律師調(diào)解試點工作的意見》，對開展律師調(diào)解試點工作的指導(dǎo)思想、基本原則、工作模式、工作機制以及工作保障等方面作了具體規(guī)定，并確定在北京、黑龍江、上海、浙江、安徽、廣東、四川等11個省、直轄市進行試點。至今試點工作已經(jīng)過了五年多時間，應(yīng)當及時總結(jié)經(jīng)驗，參照《人民調(diào)解法》的立法體例制定專門的律師調(diào)解法，或者通過修改《律師法》和完善相關(guān)法律法規(guī)的方式，對律師調(diào)解的原則、調(diào)解機構(gòu)的設(shè)立、調(diào)解的程序、調(diào)解書的制作與司法確認、調(diào)解的指導(dǎo)與監(jiān)督以及律師調(diào)解員的遴選、培訓(xùn)、考核與獎懲等作出具體明確的規(guī)定，從而將那些事實清楚、案情簡單、標的不大（如10萬元以下）的民商事糾紛案件分流到律師調(diào)解機構(gòu)。這既有利于發(fā)揮律師在化解社會矛盾糾紛中的特殊作用，也有利于解決我國高等法學(xué)教育本科生、研究生人數(shù)眾多就業(yè)困難的問題（目前我國每年畢業(yè)的法科學(xué)生達十多萬人，由于實行法官檢察官員額制度，法院檢察院能夠吸收的法科畢業(yè)生比較有限，因而大部分法科畢業(yè)生只能涌向律師事務(wù)所，而我國現(xiàn)有的執(zhí)業(yè)律師已達60多萬人，從業(yè)務(wù)情況看其人數(shù)已近飽和，為使廣大年輕律師能夠獲得維持社會平均生活水平的業(yè)務(wù)量，顯然有必要為律師隊伍開辟包括律師調(diào)解在內(nèi)的新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域）。

第三，賦予依法備案登記的法律診所調(diào)解組織資格。法律診所教育，又稱“臨床法學(xué)教育”，于20世紀60年代開始在美國各高校法學(xué)院興起。作為一種新的法學(xué)教育模式，現(xiàn)已成為世界法學(xué)教育的改革與發(fā)展趨勢。與普通法律課程不同，法律診所教育借鑒了醫(yī)學(xué)院校學(xué)生的臨床實習方式，通過教師指導(dǎo)學(xué)生參與法律實踐，以及學(xué)生通過模擬場景和實際操作，去掌握律師的各種執(zhí)業(yè)技能。在我國，北京大學(xué)，清華大學(xué)、中國人民大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、武漢大學(xué)、中南財經(jīng)政法大學(xué)等七所法律院校于2000年秋季開始設(shè)立法律診所，并開設(shè)法律實踐課程，隨后國內(nèi)許多高校的法學(xué)院系也相繼引入這種新的教學(xué)模式，將法學(xué)理論與法律實踐、技能、倫理、信仰等緊密聯(lián)系起來，引導(dǎo)學(xué)生從律師的角度去思考問題，通過無償提供法律咨詢、代寫法律文書、代理法律援助案件等，來培養(yǎng)學(xué)生的法律思維能力、法律執(zhí)業(yè)技能和法律職業(yè)道德。個人認為，應(yīng)當考慮將法律診所的教學(xué)內(nèi)容擴大到糾紛調(diào)解領(lǐng)域，即賦予正式設(shè)立并在司法行政機關(guān)備案登記的法律診所調(diào)解組織資格。當然，鑒于法律診所的特殊性，其有權(quán)進行調(diào)解的范圍應(yīng)限于民事小額案件和刑事自訴案件；參加調(diào)解的學(xué)生應(yīng)為法學(xué)專業(yè)四年級的本科生和研究生，并且應(yīng)在專業(yè)教師的主持下進行，以保證調(diào)解的自愿性和合法性。對于經(jīng)過調(diào)解，當事人達成調(diào)解協(xié)議的，法律診所應(yīng)當制作調(diào)解書，當事人可以申請人民法院對該調(diào)解書予以司法確認。

第四，有計劃地安排西部地區(qū)的法官到中東部地區(qū)法院掛職工作。安排干部到基層或邊遠地區(qū)掛職鍛煉，是我們黨培養(yǎng)干部、促進干部成長的重要途徑和成功經(jīng)驗。我國西部地區(qū)共有14個省、自治區(qū)、直轄市，除部分省會城市外，大部仍為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，其法院每年受理和審理、執(zhí)行的案件并不是很多，一般不存在案多人少的問題，因此由省級法院組織人事部門有計劃地安排部分法官到中東部地區(qū)的法院掛職工作，既有利于掛職法官開闊視野、增長才干和提高辦案能力，也能夠幫助所掛職的法院審結(jié)、執(zhí)結(jié)案件，緩解其案多人少的問題，一舉兩得，何樂不為！當然，由于法院審判工作的需要，法官掛職的時間不宜像黨政干部那樣定為一年，而一般應(yīng)為2-3年，以保證掛職法官在掛職期間能夠辦理一定數(shù)量的案件，亦即對所掛職法院減少案件積壓能夠真正發(fā)揮作用。

第五，切實落實法官的工資待遇和其他物質(zhì)保障措施。比較優(yōu)厚的工資待遇和其他物質(zhì)保障措施，是解除法官的后顧之憂、提高其尊榮感進而避免“法官流失”現(xiàn)象的重要保障。自從黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”以來，地方各級法院法官的工資由省級財政統(tǒng)一發(fā)放，而且工資標準比一般公務(wù)員提高50%左右，因而法官的工資水平較改革前有了較大的增加。但據(jù)筆者的調(diào)研，部分省份由于財政方面的原因，法官工資提高的部分并沒有得到很好地落實，相反原來在當?shù)乜梢阅玫降牡胤浇蛸N部分卻沒有了。另一方面，由于案多人少，部分法官經(jīng)常加班加點，但實行改革以后取消了加班費，以至于改革并沒有給這部分法官帶來更多的獲得感，進而“法官流失”仍然難以避免。為此，應(yīng)當考慮在全國范圍內(nèi)落實改革后的法官工資待遇（如對省財政無法負擔部分通過中央財政轉(zhuǎn)移支付解決），同時對于受理案件數(shù)量和法官年辦案數(shù)遠高于全國平均水平的法院，省高級法院和省財政部門應(yīng)當在核定后給予適當?shù)慕?jīng)費補貼，以發(fā)放績效津貼的方式補助給辦案數(shù)量較多、辦案質(zhì)量達標的法官，以充分調(diào)動廣大法官的工作積極性，切實提高審判質(zhì)效，同時也有效避免“法官流失”現(xiàn)象的繼續(xù)發(fā)生。