【編者按】

歐盟夏季峰會28-29日在布魯塞爾舉行，移民/難民問題成為此次峰會的核心。不久前費盡心力完成了組閣的德國“大聯(lián)盟”險些因為接受難民的爭議而分裂。BBC的一篇評論甚至發(fā)出了移民危機是否會終結(jié)歐盟的疑問。

今日“歐洲觀察室”刊出的文章剖析了歐盟為何無法有效應(yīng)對難民危機，并提出解決這一癥結(jié)的設(shè)想。本文選自復(fù)旦大學(xué)中歐關(guān)系研究中心與上海歐洲學(xué)會聯(lián)合發(fā)布的研究報告《全球競爭新格局下的歐盟：困境與未來》。

在當(dāng)前歐盟面臨的所有危機中，難民危機帶來的影響是最持久也是最突出的。來自中東北非的大批戰(zhàn)爭難民源源不斷地涌入歐盟，導(dǎo)致西班牙、意大利、希臘、匈牙利等國首當(dāng)其沖而爆發(fā)難民危機。與歐盟曾遭受過的任何其他危機不同，難民危機的根源不在歐盟內(nèi)部，而在于中東和北非等地區(qū)的動蕩。

獲多數(shù)通過的難民配額制為何執(zhí)行不力

在德國的倡議下，歐盟及成員國采取多種措施聯(lián)合起來應(yīng)對這一二戰(zhàn)以來最為嚴(yán)重的難民危機。德國成功帶領(lǐng)歐元區(qū)國家共渡難關(guān)，在此次難民危機中，德國試圖再次發(fā)揮主導(dǎo)作用。自難民開始大量抵達德國以來，迫于國內(nèi)壓力，默克爾呼吁在歐盟境內(nèi)公平分配難民，主張引入配額制作為歐盟共同應(yīng)對難民危機的舉措。

2001年的《尼斯條約》改革了歐盟理事會的投票程序，擴大了有效多數(shù)表決機制的適用范圍，將原來采用全體一致表決的移民政策納入有效多數(shù)表決機制的范疇，在決策程序中有助于德國力推的難民配額制的通過。

歐盟內(nèi)部在難民配額的問題上出現(xiàn)了分歧，隨著難民涌入的壓力加劇，德國的西歐伙伴紛紛改變原來對配額制的支持態(tài)度。以匈牙利、波蘭、捷克和斯洛伐克為代表的中東歐國家在接受難民方面持負(fù)面甚至強硬的態(tài)度。鑒于歐盟國家對強制性難民配額的立場差異以及對難民配額的履行艱難，在德國領(lǐng)導(dǎo)下推動實行難民配額制效果甚微。

配額制是歐盟應(yīng)對難民危機的內(nèi)部舉措，對德國在難民危機中領(lǐng)導(dǎo)力的分析可以在兩個層面進行考察。

一是政策制定階段或談判階段。根據(jù)自由政府間主義（liberal intergovernmentalism，美國普林斯頓大學(xué)教授安德魯·莫拉維切克在政府間主義的基礎(chǔ)上進行修正和發(fā)展出區(qū)域一體化理論——編者注），經(jīng)濟利益、國家偏好與制度約束影響著國家間談判的進度和結(jié)果。政策制定階段配額制得以通過主要是由于：以德國為代表的一些成員國出于可獲取廉價勞動力的經(jīng)濟利益考慮或在談判階段與德國進行利益交換；德國在歐盟的經(jīng)濟實力最強，在很大程度上決定了共同體國家間博弈的效率；危機爆發(fā)初期，成員國都渴望迅速解決難民問題，此時的偏好是相似的；理事會對于難民相關(guān)政策的投票程序從全體一致改變?yōu)橛行Ф鄶?shù)。因此，雖波折不斷，但配額制最終得以通過。

二是政策執(zhí)行階段。由于難民危機發(fā)酵，造成的嚴(yán)重后果是各國始料未及的，大量涌入的難民非但沒有彌補國內(nèi)勞動力缺口反而導(dǎo)致失業(yè)率提高，社會不穩(wěn)定因素增加，執(zhí)政黨支持率下降。在這種現(xiàn)實情況下，成員國逐漸產(chǎn)生偏好分歧并不斷加劇，在配額制執(zhí)行階段抵制或消極執(zhí)行，且缺乏有效的制度監(jiān)督，導(dǎo)致配額制的執(zhí)行效果不佳。

歐-土難民協(xié)議：向外轉(zhuǎn)移難民成效不佳

歐盟應(yīng)對難民危機的努力還體現(xiàn)在，德國積極推動歐盟-土耳其難民協(xié)議的簽署。在歐盟內(nèi)部難民危機解決方案收效甚微的情況下，德國將向外轉(zhuǎn)移難民的希望很大程度寄托在土耳其身上。盡管土耳其的要價非常高，但在德國的大力支持下達成了協(xié)定。

然而，歐盟內(nèi)部存在許多質(zhì)疑聲，歐盟-土耳其難民協(xié)議的執(zhí)行情況也并不樂觀。土耳其國內(nèi)政治不穩(wěn)定影響了難民協(xié)議的執(zhí)行進度。難民流動模式的變化成為歐盟-土耳其難民協(xié)議執(zhí)行困難的又一重要原因。

歐盟-土耳其難民協(xié)議作為解決難民危機的外部舉措。難民協(xié)議得以簽署的條件之一就是歐盟向土耳其支付高達60億歐元的援助款，歐盟經(jīng)濟狀況最佳的德國自然成為這筆巨額資金的主要來源。其他成員國經(jīng)濟負(fù)擔(dān)并未明顯加重反而能疏解難民壓力，自然支持歐盟-土耳其難民協(xié)議的通過。德國在積極推動該協(xié)議談判通過的過程中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用。遣返部分難民回土耳其能夠極大緩解各國的難民危機，成員國在歐盟-土耳其難民協(xié)議談判中比較容易達成共識（偏好一致），加上采用有效多數(shù)表決機制進行表決，因此，該難民協(xié)議在歐盟理事會順利通過并與土耳其共同簽署。但由于受到土耳其接收難民的進展緩慢、土內(nèi)政充滿變數(shù)以及難民進入路線變化等復(fù)雜因素的影響，難民協(xié)議的執(zhí)行效果遠不如預(yù)期，歐盟卻不得不按照協(xié)議對土提供巨額援助。成員國對于歐盟-土耳其協(xié)定中歐盟付出代價的不滿以及對協(xié)議執(zhí)行效果的懷疑態(tài)度，造成歐盟內(nèi)部對于該協(xié)議的偏好較決策階段出現(xiàn)較大變化，偏好的差異性擴大?？傊?，歐盟-土耳其難民協(xié)議即使在德國的積極推動下得以簽署，但由于其執(zhí)行的難度之大和效果堪憂，導(dǎo)致德國在歐土難民協(xié)議的執(zhí)行中領(lǐng)導(dǎo)力不足。

歐盟還能有效應(yīng)對難民危機嗎？

在歐盟難民危機中，無論是配額制還是歐盟-土耳其難民協(xié)議，在決策時都獲得通過，但在執(zhí)行中卻狀況百出。為什么決策階段和執(zhí)行階段出現(xiàn)脫節(jié)？

第一，決策采用有效多數(shù)表決機制，少數(shù)反對的成員國沒有能力阻止政策的通過，但在執(zhí)行中組成“敵對聯(lián)盟”，而原本立場動搖但在決策中對德妥協(xié)的國家，在執(zhí)行中一旦遇到障礙，極易改變原來的立場，變?yōu)榉磳φ叩囊环健?/p>

第二，歐盟層面通過的決策具有強制約束力，如不履行，成員國將受到懲罰。但超國家行為體畢竟不同于主權(quán)國家，沒有嚴(yán)格的中央政府與地方政府的上下級隸屬關(guān)系。成員國在權(quán)衡利弊、認(rèn)為執(zhí)行成本大于收益時，寧可接受懲罰也拒不執(zhí)行難民配額制。

第三，決策過程中，成員國代表投票只是根據(jù)國家整體利益行事，還有國家間利益交換與討價還價。而在執(zhí)行過程中，涉及國家層面和地方層面，多元化的地方利益、國內(nèi)政治的復(fù)雜多變、執(zhí)政政府將國內(nèi)事務(wù)優(yōu)先歐盟事務(wù)的態(tài)度都影響著歐盟難民決策的執(zhí)行效果。決策與執(zhí)行的脫節(jié)極大地削弱了德國在難民危機中的領(lǐng)導(dǎo)力。

領(lǐng)導(dǎo)歐盟有效應(yīng)對難民危機，對德國而言，應(yīng)從以下幾方面著手。首先，減少歐盟其他成員國對其歐盟領(lǐng)導(dǎo)力的警惕，特別是對“德國的歐洲”的擔(dān)憂。歐洲大陸力量均衡局面受到挑戰(zhàn)，德國急需強調(diào)在歐盟層面協(xié)調(diào)行動的前提下由德國提供所需區(qū)域公共產(chǎn)品，盡可能在歐盟治理框架下制定和執(zhí)行有關(guān)難民危機的決議。

其次，強化法德合作?？v觀歐洲一體化的發(fā)展歷史，法國擁有強大的影響力，曾經(jīng)主導(dǎo)著一體化的發(fā)展方向。雖然德國逐漸成為歐盟的經(jīng)濟和政治中心，但法國的作用仍不容忽視。在難民配額制的執(zhí)行問題上，如若德國能夠贏得法國的支持，則有助于其他強烈抵制配額制的成員國緩和態(tài)度；如能勸說法國因難民問題而改變抵制態(tài)度，則可能換來土耳其積極協(xié)助歐盟解決難民危機。

再次，尋找潛在的“志愿聯(lián)盟”，北歐國家、荷、比、盧、奧地利等國經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r良好、政府治理能力較強、外交政策立場與德國接近、與德國地緣政治偏好相似，與這些國家結(jié)成“志愿聯(lián)盟”，在小范圍推進配額制的執(zhí)行，可發(fā)揮示范效應(yīng)，有利于在整個歐盟推行德國領(lǐng)導(dǎo)的難民政策。

（作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授。本文原標(biāo)題《難民之痛：難民危機中德國的領(lǐng)導(dǎo)力是否有效？》，現(xiàn)標(biāo)題為編者所擬）