【編者按】

司法改革步履不停，承前啟后。

司法體制改革是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)和國(guó)家司法制度，在憲法規(guī)定的司法體制基本框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)自我創(chuàng)新、自我完善和自我發(fā)展的過程。黨的十八大以來，中國(guó)的司法改革進(jìn)入深水區(qū)，黨中央對(duì)司法體制改革高度重視，圍繞建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，持續(xù)落實(shí)有關(guān)改革舉措，取得了重要進(jìn)展。

在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)上，黨的二十大報(bào)告繼續(xù)作出部署：“深化司法體制綜合配套改革，全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度?！?/u>

2023年，司法改革如何繼續(xù)攻堅(jiān)克難、探索路徑，成為改革的前沿挑戰(zhàn)。時(shí)值全國(guó)兩會(huì)期間，澎湃新聞特別推出專題策劃——“司改何為”，邀請(qǐng)業(yè)界學(xué)者觀察中國(guó)司法體制改革的“知”與“行”，解讀新時(shí)代司改所面臨的挑戰(zhàn)，以期為深化司改建言獻(xiàn)策。本篇專稿作者系中國(guó)政法大學(xué)教授施鵬鵬。

司法責(zé)任制改革已由全面攻堅(jiān)轉(zhuǎn)為靶向治理。施鵬鵬在專稿《“精準(zhǔn)校偏”推進(jìn)司法責(zé)任改革全面準(zhǔn)確落實(shí)》中指出，本輪司法責(zé)任制改革循著四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革、司法體制綜合配套改革、全面深化政法改革的進(jìn)路持續(xù)推進(jìn)，已經(jīng)由搭建“四梁八柱”的戰(zhàn)略啟動(dòng)階段、強(qiáng)化系統(tǒng)集成的綜合配套階段，發(fā)展到重點(diǎn)領(lǐng)域鞏固提升的新階段，“改革范圍由廣及深，改革方式由宏觀到微觀，亟待在‘準(zhǔn)確性’上下功夫，聚焦改革重點(diǎn)難點(diǎn)問題?！?/p>

他直言，從掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)、政法隊(duì)伍教育整頓及部分違法違規(guī)典型案件看，當(dāng)前的司法責(zé)任制改革運(yùn)行仍存在不系統(tǒng)不完備、不落地不到位的問題。

比如，司法責(zé)任制改革取消了層層審批等行政化監(jiān)督管理措施，但配套監(jiān)督制約機(jī)制未能及時(shí)跟上，對(duì)執(zhí)法辦案缺乏有力的監(jiān)督。再如，在員額制改革實(shí)踐日益深入時(shí)，部分法院檢察院還面臨入額標(biāo)準(zhǔn)缺乏穩(wěn)定性、員額退出機(jī)制執(zhí)行不力等現(xiàn)狀。與此同時(shí)，在全面落實(shí)司法責(zé)任制的同時(shí)，實(shí)踐中還存在制度規(guī)范詳盡細(xì)致但執(zhí)行不到位的問題。

司改如何實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)校偏”？施鵬鵬給出了四點(diǎn)具體建議：一是進(jìn)一步厘清有序放權(quán)與有效監(jiān)督的關(guān)系；二是進(jìn)一步優(yōu)化司法責(zé)任與司法權(quán)力運(yùn)行的關(guān)系；三是進(jìn)一步論證員額制部分領(lǐng)域的改革設(shè)想與改革實(shí)踐的關(guān)系；四是進(jìn)一步完善法官檢察官業(yè)績(jī)考核指標(biāo)。

以下為專稿全文：

司法責(zé)任制改革作為本輪司法體制改革的“牛鼻子”，是全面深化政法改革的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性改革舉措，也是推進(jìn)政法工作現(xiàn)代化的重要一環(huán)。

黨的十八大報(bào)告提出進(jìn)一步深化司法責(zé)任改革，黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)首次直接闡述司法責(zé)任制改革的重大意義，將“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”作為“健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的重大舉措。黨的十九大報(bào)告從深化司法體制綜合配套改革入手，強(qiáng)化了落實(shí)司法責(zé)任改革的“全面性”要求。黨的二十大報(bào)告在“全面性”基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，對(duì)司法責(zé)任制改革提出了“準(zhǔn)確性”要求。

司法責(zé)任制改革的成效和舉措

為深入貫徹落實(shí)司法責(zé)任制改革，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的意見》，最高人民法院和最高人民檢察院分別制定具體實(shí)施意見，聚焦四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革協(xié)同落地、加強(qiáng)政法領(lǐng)域執(zhí)法司法制約監(jiān)督等重點(diǎn)領(lǐng)域，在司法責(zé)任制綜合配套改革中采取了一系列重要舉措。

一是嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)，建立健全權(quán)責(zé)體系。二是推行人員分類管理，回歸法官檢察官職業(yè)本位。三是優(yōu)化資源配置，完善法院、檢察院機(jī)構(gòu)職能體系。四是提升執(zhí)法辦案質(zhì)效，強(qiáng)化制約監(jiān)督和責(zé)任體系建設(shè)。五是加強(qiáng)司法人員職業(yè)保障，增強(qiáng)法官檢察官職業(yè)尊榮感。

本輪司法責(zé)任制改革循著四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革、司法體制綜合配套改革、全面深化政法改革的進(jìn)路持續(xù)推進(jìn)，已經(jīng)由搭建“四梁八柱”的戰(zhàn)略啟動(dòng)階段、強(qiáng)化系統(tǒng)集成的綜合配套階段，發(fā)展到重點(diǎn)領(lǐng)域鞏固提升的新階段，改革整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性不斷增強(qiáng)，改革成效日益凸顯。

法官檢察官辦案責(zé)任感明顯提升。法官檢察官“誰辦案，誰負(fù)責(zé)”、司法責(zé)任終身制、加強(qiáng)執(zhí)法司法制約監(jiān)督等改革舉措，賦予了法官檢察官更多的辦案決定權(quán)，革除了過去審者不判、判者不審、權(quán)責(zé)不明、責(zé)任虛化的弊端，促使法官檢察官更加深刻地感悟到對(duì)法律的敬畏，辦案責(zé)任感顯著增強(qiáng)。這種責(zé)任感不僅體現(xiàn)在法官檢察官依法履行辦案職責(zé)，更進(jìn)一步延伸到對(duì)案件政治效果、法律效果和社會(huì)效果的追求，例如：對(duì)重大敏感案件的鑒別意識(shí)增強(qiáng)，采取更加積極有效的措施防止司法風(fēng)險(xiǎn)及輿情風(fēng)險(xiǎn)；推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解和實(shí)質(zhì)化解的意識(shí)增強(qiáng)，更加注重釋法說理、服判息訴、定分止?fàn)?，使人民群眾在司法案件中能夠更好地感受到公平正義。

法官檢察官革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)成效顯著。本輪司法體制改革構(gòu)建了符合法律職業(yè)特點(diǎn)的人員分類管理制度及職業(yè)保障體系，有效促進(jìn)了法官檢察官隊(duì)伍安身安心安業(yè)。員額制改革推動(dòng)法官檢察官優(yōu)中選優(yōu)，司法責(zé)任制及配套考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制激勵(lì)法官檢察官在良性競(jìng)爭(zhēng)氛圍中持續(xù)學(xué)習(xí)提升，法官檢察官辦案主體地位的確立及傳統(tǒng)審批制、科層制的廢止對(duì)辦案能力提出了更高的要求，推動(dòng)法官檢察官司法業(yè)務(wù)能力、群眾工作能力、風(fēng)險(xiǎn)防控能力、綜合素質(zhì)能力實(shí)現(xiàn)了較大幅度的提升。

法官檢察官執(zhí)法辦案質(zhì)效和制約監(jiān)督成效不斷凸顯。以案件質(zhì)效為核心的改革評(píng)價(jià)指標(biāo)及考評(píng)體系，放權(quán)與監(jiān)督相結(jié)合的權(quán)力運(yùn)行體系，司法責(zé)任制與相關(guān)保障機(jī)制有機(jī)融合的司法責(zé)任制綜合配套改革體系，共同推動(dòng)了執(zhí)法辦案質(zhì)效穩(wěn)步提升。放權(quán)法官檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立辦案，并對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，促進(jìn)法官檢察官在辦案過程中更加全面深入地貫徹符合司法權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的司法理念和價(jià)值取向，更好地延伸辦案效果，提高司法供給的質(zhì)量。推進(jìn)政法智能化信息化建設(shè)，將司法責(zé)任制改革與現(xiàn)代科技應(yīng)用相結(jié)合，多地推動(dòng)研發(fā)了新的協(xié)同辦案、智能輔助和制約監(jiān)督系統(tǒng)，為探索推進(jìn)訴訟流程再造、深化全方位執(zhí)法司法制約監(jiān)督提供了新契機(jī)。

司法責(zé)任制改革在更加深廣的司法權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域不斷拓展。最高人民法院正在組織實(shí)施的四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)，著眼于確保法律正確統(tǒng)一適用，充分發(fā)揮審級(jí)制度訴訟分流、有效監(jiān)督、資源配置的功能，是深化法院審級(jí)監(jiān)督制度、進(jìn)一步優(yōu)化法院職權(quán)配置的有益探索。最高人民檢察院推動(dòng)構(gòu)建“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的工作格局，特別是《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》的實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的法律監(jiān)督職能。

這些新的改革方向和領(lǐng)域，都在相當(dāng)程度上深化拓展了司法責(zé)任制改革探索的維度，但全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制的改革核心地位沒有變，而且愈加鞏固和強(qiáng)化。

司法責(zé)任制改革的難點(diǎn)及對(duì)策

當(dāng)前，盡管司法責(zé)任制改革已經(jīng)取得了階段性成效，但從掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)、政法隊(duì)伍教育整頓及部分違法違規(guī)典型案件看，司法責(zé)任制改革運(yùn)行仍存在不系統(tǒng)不完備、不落地不到位的問題，在鞏固“全面性”改革成果的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化落實(shí)司法責(zé)任制的“準(zhǔn)確性”。

有序放權(quán)與有效監(jiān)督的關(guān)系有待進(jìn)一步厘清。司法責(zé)任制改革在實(shí)現(xiàn)“誰辦案，誰負(fù)責(zé)”的目標(biāo)導(dǎo)向下，取消了層層審批、逐級(jí)把關(guān)等行政化監(jiān)督管理措施，但配套的監(jiān)督制約機(jī)制未能及時(shí)跟上或發(fā)揮實(shí)際效用。一些辦案人員利用程序漏洞、審限內(nèi)加快或拖延結(jié)案等方式獲取不當(dāng)利益，其中既有徇私枉法的情況，也有徇私不枉法的情況；同案不同判在同一政法系統(tǒng)甚至同一政法單位內(nèi)仍然存在，一定程度增加了“權(quán)力尋租”的風(fēng)險(xiǎn)，如何深化對(duì)自由裁量權(quán)的制約監(jiān)督是司法責(zé)任制改革亟待解決的問題。

對(duì)此，可采取以下對(duì)策：一是細(xì)化自由裁量權(quán)的制約監(jiān)督舉措。采取發(fā)布典型案例、健全司法文書公開機(jī)制、加強(qiáng)專業(yè)法官會(huì)議和檢察官聯(lián)席會(huì)議規(guī)范化建設(shè)、建立類案及關(guān)聯(lián)案件強(qiáng)制檢索機(jī)制、深化裁判文書說理、加強(qiáng)辦案系統(tǒng)對(duì)量刑明顯偏差等現(xiàn)象的智能警示等措施，加強(qiáng)對(duì)法官檢察官自由裁量的監(jiān)督。同時(shí)，進(jìn)一步完善違法辦案責(zé)任追究機(jī)制，推動(dòng)案件質(zhì)量評(píng)查、法官檢察官懲戒、12337線索核查與黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督有效銜接。二是厘清法院檢察院領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人履行案件監(jiān)督管理職責(zé)與干預(yù)辦案的邊界。司法責(zé)任制改革后，針對(duì)有的法院院庭長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)及部門負(fù)責(zé)人不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督的問題，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化應(yīng)履行監(jiān)督管理職責(zé)的案件類型、監(jiān)督流程及留痕機(jī)制，將應(yīng)監(jiān)督而未履行監(jiān)督職責(zé)并導(dǎo)致嚴(yán)重后果的情形納入司法責(zé)任懲戒范疇。

司法責(zé)任與司法權(quán)力運(yùn)行的關(guān)系有待進(jìn)一步優(yōu)化。當(dāng)前，全面落實(shí)司法責(zé)任制在制度層面已基本實(shí)現(xiàn)，實(shí)踐中制度機(jī)制較為完善但執(zhí)行不到位問題仍然存在，關(guān)鍵在于遵循司法權(quán)力運(yùn)行規(guī)律，通過依法規(guī)范有效行使司法權(quán)力，影響和帶動(dòng)司法責(zé)任制準(zhǔn)確落實(shí)。

對(duì)此，可采取以下對(duì)策：一是優(yōu)化政法單位內(nèi)部上下級(jí)指導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系。法院應(yīng)對(duì)照審級(jí)職能定位，加強(qiáng)上下級(jí)監(jiān)督指導(dǎo)，發(fā)揮上級(jí)法院統(tǒng)一執(zhí)法司法尺度、指導(dǎo)執(zhí)法司法活動(dòng)等職能作用；檢察院應(yīng)加強(qiáng)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾錯(cuò)，提升監(jiān)督實(shí)效。同時(shí)，應(yīng)注重研究應(yīng)對(duì)上下級(jí)法院檢察院在專業(yè)化領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)偏差，如上一級(jí)檢察院經(jīng)濟(jì)犯罪檢察部對(duì)下一級(jí)檢察院知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件檢察部進(jìn)行指導(dǎo)可能產(chǎn)生“專而不?！钡膯栴}。二是優(yōu)化政法單位之間相互制約、相互配合的關(guān)系。公檢法之間分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，既應(yīng)解決好配合不力的問題，也應(yīng)解決好制約監(jiān)督不力的問題。特別是針對(duì)司法實(shí)踐中過于追求偵、訴、審一致的情況，應(yīng)深化以審判為中心的刑事訴訟制度改革，發(fā)揮程序的實(shí)質(zhì)制約作用。三是優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的關(guān)系。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督對(duì)象、環(huán)節(jié)、內(nèi)容全覆蓋，特別是理順專業(yè)法官會(huì)議與院庭長(zhǎng)、審委會(huì)，檢察官聯(lián)席會(huì)議與檢察長(zhǎng)及部門負(fù)責(zé)人、檢委會(huì)的監(jiān)督管理職責(zé)，推進(jìn)辦案全過程監(jiān)督；外部監(jiān)督應(yīng)著力深化司法公開，主動(dòng)接受人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，發(fā)揮律師等專業(yè)力量的監(jiān)督作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正執(zhí)法司法問題。

員額制部分領(lǐng)域的改革設(shè)想與改革實(shí)踐的關(guān)系有待進(jìn)一步評(píng)估。員額制改革作為司法責(zé)任制改革的基礎(chǔ)，提出了推動(dòng)優(yōu)秀法官檢察官向辦案一線集中、通過逐級(jí)遴選制度建立良性的法官檢察官培養(yǎng)選任模式等改革設(shè)想，但隨著改革實(shí)踐日益深入，部分領(lǐng)域的改革掣肘逐步顯現(xiàn)。例如：部分法院檢察院入額標(biāo)準(zhǔn)缺乏穩(wěn)定性，影響法官助理、檢察官助理的入額預(yù)期；入額遴選雖以選拔業(yè)務(wù)骨干為基本原則，但“區(qū)別對(duì)待”和“論資排輩”的情況依然存在，相應(yīng)的員額退出機(jī)制執(zhí)行不力，制約了員額隊(duì)伍的流動(dòng)性；受跨地域人員遷移困難、人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管落實(shí)不均衡、法院檢察院?jiǎn)T額指標(biāo)相對(duì)緊缺等因素影響，逐級(jí)遴選制度面臨較大執(zhí)行困境；司法輔助人員、司法行政人員對(duì)職業(yè)晉升前景不滿，跨人員類別交流機(jī)制不健全，內(nèi)部晉升機(jī)制有待落實(shí)等。

對(duì)此，可采取以下對(duì)策：一是總結(jié)近年來各地法院檢察院入額遴選情況。綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、案件壓力、人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)等因素，對(duì)亟需統(tǒng)一完善的入額標(biāo)準(zhǔn)特別是逐級(jí)遴選標(biāo)準(zhǔn)予以修訂和固化，以有效穩(wěn)定改革預(yù)期。二是厘清法官檢察官入額遴選、逐級(jí)遴選與公務(wù)員遴選制度之間的關(guān)系。目前，法官檢察官單獨(dú)職務(wù)序列意義上的入額遴選、逐級(jí)遴選與傳統(tǒng)公務(wù)員遴選同步開展，因公務(wù)員遴選允許諸如基層法院?jiǎn)T額法官到中級(jí)法院擔(dān)任法官助理或司法行政人員等“退額式”遴選，與單獨(dú)職務(wù)序列的遴選、晉升邏輯存在一定偏差，建議法官檢察官遴選原則上在單獨(dú)職務(wù)序列軌道內(nèi)進(jìn)行。三是穩(wěn)定部分法官助理、檢察官助理的職業(yè)發(fā)展預(yù)期。鑒于法官檢察官員額相對(duì)有限，難以保證法官助理、檢察官助理在特定年限內(nèi)全部入額，建議培養(yǎng)一批相對(duì)穩(wěn)定且具備專業(yè)輔助辦案能力和職業(yè)素養(yǎng)的法官檢察官助理隊(duì)伍，進(jìn)一步探索優(yōu)化助理單獨(dú)職務(wù)序列及配套保障機(jī)制，切實(shí)保證辦案團(tuán)隊(duì)有效運(yùn)行。

法官檢察官業(yè)績(jī)考核指標(biāo)有待進(jìn)一步完善。法官檢察官業(yè)績(jī)考核是提升辦案質(zhì)效、增強(qiáng)司法公信力的重要抓手，有助于形成業(yè)績(jī)考核與司法責(zé)任制的疊加增益效果，但實(shí)踐中業(yè)績(jī)考核存在現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，例如：辦案工作量難以科學(xué)合理地測(cè)算，按照案件數(shù)量計(jì)算及加權(quán)測(cè)算等方式難以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)法官檢察官業(yè)績(jī)情況；過高地設(shè)置非業(yè)務(wù)考核權(quán)重，有的法院將考核指標(biāo)劃分為業(yè)務(wù)考核、綜合考核及平時(shí)考核，其中信息、外宣、調(diào)研、培訓(xùn)等非業(yè)務(wù)考核占比高達(dá)35%，明顯擠占了法官檢察官工作時(shí)間和精力；為完成考核指標(biāo)采取不合理的司法對(duì)策，有的檢察院為追求“案-件比”考核效果，減少甚至不允許退回補(bǔ)充偵查，影響了偵查質(zhì)量及證據(jù)收集效果。

對(duì)此，可采取以下對(duì)策：一是健全法官檢察官業(yè)務(wù)考核指標(biāo)體系，合理設(shè)置主客觀指標(biāo)的權(quán)重，強(qiáng)化指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及測(cè)算方式的公開性，堅(jiān)持辦案指標(biāo)在整體考核指標(biāo)體系中的高權(quán)重定位，對(duì)于單純的發(fā)改率等不能實(shí)質(zhì)反映辦案質(zhì)效的指標(biāo)，應(yīng)從指標(biāo)體系中剔除或結(jié)合相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。二是嚴(yán)格核查虛構(gòu)辦案數(shù)據(jù)等違規(guī)違法行為，對(duì)諸如未依法啟動(dòng)退回補(bǔ)充偵查程序、干預(yù)案件當(dāng)事人提起上訴等行為，可作為高權(quán)重的消極評(píng)價(jià)指標(biāo)。

綜上所述，在司法責(zé)任制改革由全面攻堅(jiān)向“靶向”治理轉(zhuǎn)化的發(fā)展階段，改革范圍由廣及深，對(duì)改革思維、改革體系及改革能力的現(xiàn)代化要求進(jìn)一步凸顯，亟需遵循司法權(quán)力運(yùn)行規(guī)律、改革發(fā)展規(guī)律和法治建設(shè)規(guī)律，聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域和問題，“精準(zhǔn)校偏”式地提出立足全局、行之有效的解決對(duì)策，以點(diǎn)帶面推動(dòng)政法改革系統(tǒng)集成、協(xié)同高效、縱深推進(jìn)。