【編者按】

司法改革步履不停，承前啟后。

司法體制改革是指國家司法機關和國家司法制度，在憲法規(guī)定的司法體制基本框架內，實現(xiàn)自我創(chuàng)新、自我完善和自我發(fā)展的過程。黨的十八大以來，中國的司法改革進入深水區(qū)，黨中央對司法體制改革高度重視，圍繞建設社會主義法治國家，持續(xù)落實有關改革舉措，取得了重要進展。

在推進法治中國建設上，黨的二十大報告繼續(xù)作出部署：“深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責任制，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度?！?/u>

2023年，司法改革如何繼續(xù)攻堅克難、探索路徑，成為改革的前沿挑戰(zhàn)。時值全國兩會期間，澎湃新聞特別推出專題策劃——“司改何為”，邀請業(yè)界學者觀察中國司法體制改革的“知”與“行”，解讀新時代司改所面臨的挑戰(zhàn)，以期為深化司改建言獻策。本篇專稿作者系中國政法大學教授施鵬鵬。

司法責任制改革已由全面攻堅轉為靶向治理。施鵬鵬在專稿《“精準校偏”推進司法責任改革全面準確落實》中指出，本輪司法責任制改革循著四項基礎性改革、司法體制綜合配套改革、全面深化政法改革的進路持續(xù)推進，已經由搭建“四梁八柱”的戰(zhàn)略啟動階段、強化系統(tǒng)集成的綜合配套階段，發(fā)展到重點領域鞏固提升的新階段，“改革范圍由廣及深，改革方式由宏觀到微觀，亟待在‘準確性’上下功夫，聚焦改革重點難點問題?！?/p>

他直言，從掃黑除惡專項斗爭、政法隊伍教育整頓及部分違法違規(guī)典型案件看，當前的司法責任制改革運行仍存在不系統(tǒng)不完備、不落地不到位的問題。

比如，司法責任制改革取消了層層審批等行政化監(jiān)督管理措施，但配套監(jiān)督制約機制未能及時跟上，對執(zhí)法辦案缺乏有力的監(jiān)督。再如，在員額制改革實踐日益深入時，部分法院檢察院還面臨入額標準缺乏穩(wěn)定性、員額退出機制執(zhí)行不力等現(xiàn)狀。與此同時，在全面落實司法責任制的同時，實踐中還存在制度規(guī)范詳盡細致但執(zhí)行不到位的問題。

司改如何實現(xiàn)“精準校偏”？施鵬鵬給出了四點具體建議：一是進一步厘清有序放權與有效監(jiān)督的關系；二是進一步優(yōu)化司法責任與司法權力運行的關系；三是進一步論證員額制部分領域的改革設想與改革實踐的關系；四是進一步完善法官檢察官業(yè)績考核指標。

以下為專稿全文：

司法責任制改革作為本輪司法體制改革的“牛鼻子”，是全面深化政法改革的基礎性、關鍵性改革舉措，也是推進政法工作現(xiàn)代化的重要一環(huán)。

黨的十八大報告提出進一步深化司法責任改革，黨的十八屆三中全會、四中全會首次直接闡述司法責任制改革的重大意義，將“讓審理者裁判、由裁判者負責”作為“健全司法權力運行機制”的重大舉措。黨的十九大報告從深化司法體制綜合配套改革入手，強化了落實司法責任改革的“全面性”要求。黨的二十大報告在“全面性”基礎上更進一步，對司法責任制改革提出了“準確性”要求。

司法責任制改革的成效和舉措

為深入貫徹落實司法責任制改革，中共中央辦公廳印發(fā)《關于深化司法責任制綜合配套改革的意見》，最高人民法院和最高人民檢察院分別制定具體實施意見，聚焦四項基礎性改革協(xié)同落地、加強政法領域執(zhí)法司法制約監(jiān)督等重點領域，在司法責任制綜合配套改革中采取了一系列重要舉措。

一是嚴格責任落實，建立健全權責體系。二是推行人員分類管理，回歸法官檢察官職業(yè)本位。三是優(yōu)化資源配置，完善法院、檢察院機構職能體系。四是提升執(zhí)法辦案質效，強化制約監(jiān)督和責任體系建設。五是加強司法人員職業(yè)保障，增強法官檢察官職業(yè)尊榮感。

本輪司法責任制改革循著四項基礎性改革、司法體制綜合配套改革、全面深化政法改革的進路持續(xù)推進，已經由搭建“四梁八柱”的戰(zhàn)略啟動階段、強化系統(tǒng)集成的綜合配套階段，發(fā)展到重點領域鞏固提升的新階段，改革整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性不斷增強，改革成效日益凸顯。

法官檢察官辦案責任感明顯提升。法官檢察官“誰辦案，誰負責”、司法責任終身制、加強執(zhí)法司法制約監(jiān)督等改革舉措，賦予了法官檢察官更多的辦案決定權，革除了過去審者不判、判者不審、權責不明、責任虛化的弊端，促使法官檢察官更加深刻地感悟到對法律的敬畏，辦案責任感顯著增強。這種責任感不僅體現(xiàn)在法官檢察官依法履行辦案職責，更進一步延伸到對案件政治效果、法律效果和社會效果的追求，例如：對重大敏感案件的鑒別意識增強，采取更加積極有效的措施防止司法風險及輿情風險；推動矛盾糾紛源頭化解和實質化解的意識增強，更加注重釋法說理、服判息訴、定分止爭，使人民群眾在司法案件中能夠更好地感受到公平正義。

法官檢察官革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設成效顯著。本輪司法體制改革構建了符合法律職業(yè)特點的人員分類管理制度及職業(yè)保障體系，有效促進了法官檢察官隊伍安身安心安業(yè)。員額制改革推動法官檢察官優(yōu)中選優(yōu)，司法責任制及配套考核、獎懲機制激勵法官檢察官在良性競爭氛圍中持續(xù)學習提升，法官檢察官辦案主體地位的確立及傳統(tǒng)審批制、科層制的廢止對辦案能力提出了更高的要求，推動法官檢察官司法業(yè)務能力、群眾工作能力、風險防控能力、綜合素質能力實現(xiàn)了較大幅度的提升。

法官檢察官執(zhí)法辦案質效和制約監(jiān)督成效不斷凸顯。以案件質效為核心的改革評價指標及考評體系，放權與監(jiān)督相結合的權力運行體系，司法責任制與相關保障機制有機融合的司法責任制綜合配套改革體系，共同推動了執(zhí)法辦案質效穩(wěn)步提升。放權法官檢察官在職權范圍內獨立辦案，并對案件質量終身負責，促進法官檢察官在辦案過程中更加全面深入地貫徹符合司法權力運行規(guī)律的司法理念和價值取向，更好地延伸辦案效果，提高司法供給的質量。推進政法智能化信息化建設，將司法責任制改革與現(xiàn)代科技應用相結合，多地推動研發(fā)了新的協(xié)同辦案、智能輔助和制約監(jiān)督系統(tǒng)，為探索推進訴訟流程再造、深化全方位執(zhí)法司法制約監(jiān)督提供了新契機。

司法責任制改革在更加深廣的司法權力運行領域不斷拓展。最高人民法院正在組織實施的四級法院審級職能定位改革試點，著眼于確保法律正確統(tǒng)一適用，充分發(fā)揮審級制度訴訟分流、有效監(jiān)督、資源配置的功能，是深化法院審級監(jiān)督制度、進一步優(yōu)化法院職權配置的有益探索。最高人民檢察院推動構建“四大檢察”全面協(xié)調充分發(fā)展的工作格局，特別是《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》的實施，進一步強化了檢察機關保障國家法律統(tǒng)一正確實施的法律監(jiān)督職能。

這些新的改革方向和領域，都在相當程度上深化拓展了司法責任制改革探索的維度，但全面準確落實司法責任制的改革核心地位沒有變，而且愈加鞏固和強化。

司法責任制改革的難點及對策

當前，盡管司法責任制改革已經取得了階段性成效，但從掃黑除惡專項斗爭、政法隊伍教育整頓及部分違法違規(guī)典型案件看，司法責任制改革運行仍存在不系統(tǒng)不完備、不落地不到位的問題，在鞏固“全面性”改革成果的同時，應進一步強化落實司法責任制的“準確性”。

有序放權與有效監(jiān)督的關系有待進一步厘清。司法責任制改革在實現(xiàn)“誰辦案，誰負責”的目標導向下，取消了層層審批、逐級把關等行政化監(jiān)督管理措施，但配套的監(jiān)督制約機制未能及時跟上或發(fā)揮實際效用。一些辦案人員利用程序漏洞、審限內加快或拖延結案等方式獲取不當利益，其中既有徇私枉法的情況，也有徇私不枉法的情況；同案不同判在同一政法系統(tǒng)甚至同一政法單位內仍然存在，一定程度增加了“權力尋租”的風險，如何深化對自由裁量權的制約監(jiān)督是司法責任制改革亟待解決的問題。

對此，可采取以下對策：一是細化自由裁量權的制約監(jiān)督舉措。采取發(fā)布典型案例、健全司法文書公開機制、加強專業(yè)法官會議和檢察官聯(lián)席會議規(guī)范化建設、建立類案及關聯(lián)案件強制檢索機制、深化裁判文書說理、加強辦案系統(tǒng)對量刑明顯偏差等現(xiàn)象的智能警示等措施，加強對法官檢察官自由裁量的監(jiān)督。同時，進一步完善違法辦案責任追究機制，推動案件質量評查、法官檢察官懲戒、12337線索核查與黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督、檢察機關法律監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督有效銜接。二是厘清法院檢察院領導、部門負責人履行案件監(jiān)督管理職責與干預辦案的邊界。司法責任制改革后，針對有的法院院庭長、檢察院檢察長及部門負責人不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督的問題，應進一步細化應履行監(jiān)督管理職責的案件類型、監(jiān)督流程及留痕機制，將應監(jiān)督而未履行監(jiān)督職責并導致嚴重后果的情形納入司法責任懲戒范疇。

司法責任與司法權力運行的關系有待進一步優(yōu)化。當前，全面落實司法責任制在制度層面已基本實現(xiàn)，實踐中制度機制較為完善但執(zhí)行不到位問題仍然存在，關鍵在于遵循司法權力運行規(guī)律，通過依法規(guī)范有效行使司法權力，影響和帶動司法責任制準確落實。

對此，可采取以下對策：一是優(yōu)化政法單位內部上下級指導、領導監(jiān)督關系。法院應對照審級職能定位，加強上下級監(jiān)督指導，發(fā)揮上級法院統(tǒng)一執(zhí)法司法尺度、指導執(zhí)法司法活動等職能作用；檢察院應加強上下級領導監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)糾錯，提升監(jiān)督實效。同時，應注重研究應對上下級法院檢察院在專業(yè)化領域的認識偏差，如上一級檢察院經濟犯罪檢察部對下一級檢察院知識產權案件檢察部進行指導可能產生“專而不專”的問題。二是優(yōu)化政法單位之間相互制約、相互配合的關系。公檢法之間分工負責、互相配合、互相制約，既應解決好配合不力的問題，也應解決好制約監(jiān)督不力的問題。特別是針對司法實踐中過于追求偵、訴、審一致的情況，應深化以審判為中心的刑事訴訟制度改革，發(fā)揮程序的實質制約作用。三是優(yōu)化內部監(jiān)督和外部監(jiān)督的關系。內部監(jiān)督應實現(xiàn)監(jiān)督對象、環(huán)節(jié)、內容全覆蓋，特別是理順專業(yè)法官會議與院庭長、審委會，檢察官聯(lián)席會議與檢察長及部門負責人、檢委會的監(jiān)督管理職責，推進辦案全過程監(jiān)督；外部監(jiān)督應著力深化司法公開，主動接受人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，發(fā)揮律師等專業(yè)力量的監(jiān)督作用，及時發(fā)現(xiàn)糾正執(zhí)法司法問題。

員額制部分領域的改革設想與改革實踐的關系有待進一步評估。員額制改革作為司法責任制改革的基礎，提出了推動優(yōu)秀法官檢察官向辦案一線集中、通過逐級遴選制度建立良性的法官檢察官培養(yǎng)選任模式等改革設想，但隨著改革實踐日益深入，部分領域的改革掣肘逐步顯現(xiàn)。例如：部分法院檢察院入額標準缺乏穩(wěn)定性，影響法官助理、檢察官助理的入額預期；入額遴選雖以選拔業(yè)務骨干為基本原則，但“區(qū)別對待”和“論資排輩”的情況依然存在，相應的員額退出機制執(zhí)行不力，制約了員額隊伍的流動性；受跨地域人員遷移困難、人財物省級統(tǒng)管落實不均衡、法院檢察院員額指標相對緊缺等因素影響，逐級遴選制度面臨較大執(zhí)行困境；司法輔助人員、司法行政人員對職業(yè)晉升前景不滿，跨人員類別交流機制不健全，內部晉升機制有待落實等。

對此，可采取以下對策：一是總結近年來各地法院檢察院入額遴選情況。綜合考慮經濟社會發(fā)展水平、案件壓力、人員素質結構等因素，對亟需統(tǒng)一完善的入額標準特別是逐級遴選標準予以修訂和固化，以有效穩(wěn)定改革預期。二是厘清法官檢察官入額遴選、逐級遴選與公務員遴選制度之間的關系。目前，法官檢察官單獨職務序列意義上的入額遴選、逐級遴選與傳統(tǒng)公務員遴選同步開展，因公務員遴選允許諸如基層法院員額法官到中級法院擔任法官助理或司法行政人員等“退額式”遴選，與單獨職務序列的遴選、晉升邏輯存在一定偏差，建議法官檢察官遴選原則上在單獨職務序列軌道內進行。三是穩(wěn)定部分法官助理、檢察官助理的職業(yè)發(fā)展預期。鑒于法官檢察官員額相對有限，難以保證法官助理、檢察官助理在特定年限內全部入額，建議培養(yǎng)一批相對穩(wěn)定且具備專業(yè)輔助辦案能力和職業(yè)素養(yǎng)的法官檢察官助理隊伍，進一步探索優(yōu)化助理單獨職務序列及配套保障機制，切實保證辦案團隊有效運行。

法官檢察官業(yè)績考核指標有待進一步完善。法官檢察官業(yè)績考核是提升辦案質效、增強司法公信力的重要抓手，有助于形成業(yè)績考核與司法責任制的疊加增益效果，但實踐中業(yè)績考核存在現(xiàn)實難點，例如：辦案工作量難以科學合理地測算，按照案件數(shù)量計算及加權測算等方式難以準確評價法官檢察官業(yè)績情況；過高地設置非業(yè)務考核權重，有的法院將考核指標劃分為業(yè)務考核、綜合考核及平時考核，其中信息、外宣、調研、培訓等非業(yè)務考核占比高達35%，明顯擠占了法官檢察官工作時間和精力；為完成考核指標采取不合理的司法對策，有的檢察院為追求“案-件比”考核效果，減少甚至不允許退回補充偵查，影響了偵查質量及證據(jù)收集效果。

對此，可采取以下對策：一是健全法官檢察官業(yè)務考核指標體系，合理設置主客觀指標的權重，強化指標設置標準及測算方式的公開性，堅持辦案指標在整體考核指標體系中的高權重定位，對于單純的發(fā)改率等不能實質反映辦案質效的指標，應從指標體系中剔除或結合相關指標進行綜合評價。二是嚴格核查虛構辦案數(shù)據(jù)等違規(guī)違法行為，對諸如未依法啟動退回補充偵查程序、干預案件當事人提起上訴等行為，可作為高權重的消極評價指標。

綜上所述，在司法責任制改革由全面攻堅向“靶向”治理轉化的發(fā)展階段，改革范圍由廣及深，對改革思維、改革體系及改革能力的現(xiàn)代化要求進一步凸顯，亟需遵循司法權力運行規(guī)律、改革發(fā)展規(guī)律和法治建設規(guī)律，聚焦重點難點領域和問題，“精準校偏”式地提出立足全局、行之有效的解決對策，以點帶面推動政法改革系統(tǒng)集成、協(xié)同高效、縱深推進。