2023年2月12日，德國柏林舉行了一場史無前例的重復選舉。

在一年半前的德國聯(lián)邦大選和地方選舉中，柏林一天之內(nèi)同時開展了四場選舉投票和一場馬拉松賽事，現(xiàn)場混亂，選票出現(xiàn)大量瑕疵。2022年11月，德國聯(lián)邦憲法法院判決當時的選舉無效，規(guī)定在90天后重新選舉。

對于此前選舉投票中的勝出者、自21世紀以來在柏林地方選舉中從未嘗敗績的社會民主黨（社民黨）而言，重新選舉是災難性的，最新的投票結(jié)果也印證了這一點——根據(jù)官方計票結(jié)果，基民盟在此次選舉中獲得28.2%的選票，比2021年選舉高出了10個百分點；社民黨獲得18.4%的選票，創(chuàng)下該黨二戰(zhàn)以來在柏林的最差戰(zhàn)績。社民黨在聯(lián)邦政府的執(zhí)政伙伴自由民主黨（自民黨）得票率為4.6%，未能通過進入議會所需5%得票率的門檻。

對于此次選舉結(jié)果，基民盟候選人韋格納表示，基民盟取得了“現(xiàn)象級成功”，柏林人“選擇改變”?，F(xiàn)任柏林市長、社民黨人吉費也承認，選民想要“事情變得不一樣”。

未來究竟由哪個黨派來管理這個德國首都，目前尚不確定。但在這場德國選舉歷史上出現(xiàn)的重大失誤中，柏林的城市治理正暴露出系統(tǒng)性問題。

“系統(tǒng)性錯誤”

2023年2月12日，周日，上午8點，投票站陸續(xù)開放。

雖然此前選民對重新選舉有很大意見，但也都陸陸續(xù)續(xù)出現(xiàn)在各個投票站前排隊。好在天氣不錯，排隊氛圍安靜有序，沒有出現(xiàn)任何喧鬧或混亂的情況。

柏林選舉專員斯特凡·布呂希爾（Stephan Br?chler）也在柏林潘科的一個投票站投下了自己的一票。他在之后接受媒體采訪時表示，對重新選舉非常樂觀。“我有信心，今天一切都會順利進行?！钡矝]有把話說滿，“今天也會出現(xiàn)輕微的選舉瑕疵，但不會像我們在2021年出現(xiàn)的這些系統(tǒng)性錯誤。”

“系統(tǒng)性錯誤”，便是憲法法院針對2021年柏林選舉結(jié)果判決中使用的詞匯。

這樣的“系統(tǒng)性錯誤”，不但改變了德國柏林政壇，讓執(zhí)掌柏林政壇22年的社民黨遭遇重大滑鐵盧，甚至還大幅增加了財政支出。為保障重新選舉投票順利進行，市政府拿出了3900萬歐元作為特別基金，還在每個投票點增加了多名志愿者，每名志愿者可以獲得240歐元的報酬。

為此，德國《每日鏡報》（Der Tagesspiegel）的總編輯洛倫茲·馬洛德（Lorenz Maroldt）表示，“（柏林）城市官員已經(jīng)完善了一種井然有序、系統(tǒng)化的無能?！?/p>

2021年9月26日，同樣也是個周日。對柏林執(zhí)政的社民黨政府而言，這是他們最雄心勃勃的一天。在這一天，他們要組織四場選舉和一場馬拉松比賽。除去馬拉松，單單對于這四場選舉——聯(lián)邦議會選舉、柏林州議會選舉、區(qū)議會選舉和關(guān)于住房問題的人民公決，其組織方式和復雜程度就已經(jīng)令人咋舌。

這一天，選民手上拿到了不少于六張選票，因為四場選舉中的兩場——聯(lián)邦選舉和州選舉，都包含了混合選舉制度，一張（選票）要投給直接候選人，一張投給整個政黨。

簡單來說，德國聯(lián)邦議會作為立法機構(gòu)，每四年對議員進行換屆選舉。議會有598個席位，其中的一半，即299個席位按照參選政黨獲得票數(shù)的實際比例分配產(chǎn)生，得票率高的政黨組閣執(zhí)政；剩下的299個席位分配給全國299個選區(qū)，每個選區(qū)內(nèi)得票最多的候選人將以“直選議員”身份獲得議席。柏林城市州議會選舉的方式與之類似。

除此之外，柏林全市12個區(qū)，還有各自的區(qū)議會選舉。區(qū)議會的選舉投票不似前述的兩票制，通常是針對該地區(qū)的政黨或參選團體投票做出選擇。然而，柏林是德國唯一一個區(qū)議會議員直選的城市，這也造成了管理上的混亂。

與三場選舉同時進行投票的，還有一場關(guān)于住房問題的人民公投。針對近些年不斷暴漲的房租和房價的幫兇——大型的房產(chǎn)管理企業(yè)，柏林人的投票將決定對于擁有超過3000套房產(chǎn)的企業(yè)，政府是否有權(quán)支付賠償款而購買其名下房產(chǎn)，以防止進一步的壟斷和抬價。

除了復雜的四場投票之外，一年一度的柏林馬拉松也趕在了2021年9月26日這天上午9時舉行。25000名來自世界各地的跑者涌入柏林，城市街頭還有不計其數(shù)的志愿者和觀眾，以及大量警察。

很難想象，在如此制度復雜、結(jié)果與己切身相關(guān)的四場選舉中，柏林人要如何清楚地知道自己每一張選票的意義、自己的立場且不至于搞混，而同時舉辦馬拉松似乎顯得更不可理喻，盡管柏林曾在2017年有過聯(lián)邦議會選舉當日成功舉辦馬拉松比賽的先例。

最終，混亂接踵而至——平均每位選民的投票時間超過了5分鐘，再加上所設的投票點數(shù)量并不多，有些投票點還因為馬拉松而臨時關(guān)閉，當天的投票出現(xiàn)了嚴重的排隊現(xiàn)象，等待時長超過數(shù)小時。其結(jié)果更顯雜亂：許多選票錯誤甚至丟失，在一些選區(qū)，每兩張選票中就有一張存在各類問題；約有一半的投票者是在下午6點以后投票的，而這個時間點媒體已經(jīng)在發(fā)布各類投票結(jié)果的預報。

幾乎立刻有人意識到了這一天的問題。緊接著，共有五份違憲審查申訴遞到了位于卡爾斯魯厄的德國聯(lián)邦憲法法院，申訴人涵蓋了選民到議員的各界人士。

2022年11月16日，法官們在審查了柏林所有2257個投票站的投票記錄，超過4萬份文件，并進行了詳細的法律分析后，認定柏林的選舉無效。

憲法法院認為，投票的自由、普遍性和平等原則受到了嚴重侵犯。選舉的準備工作不符合要求，構(gòu)成了重大瑕疵，并影響到了選舉的結(jié)果，因為有瑕疵的選票數(shù)量達到了至少20000張，這些瑕疵包括漏發(fā)一半選票，選票填寫錯誤，或在投票截止時間后繼續(xù)收到的選票等?！拌b于選舉錯誤的數(shù)量和嚴重性，我們無法允許只在部分選區(qū)進行重新選舉。我們重申，選舉結(jié)果應代表某一時間點人民意愿的一致體現(xiàn)。選舉的總體結(jié)果必須體現(xiàn)人民政治意愿的形成。”

柏林必須要在判決作出后90日內(nèi)，重新進行城市州、區(qū)兩級議會和聯(lián)邦議會柏林相關(guān)選區(qū)的選舉。

行政管理二元化

混亂的選舉場面，讓德國人再一次認識到了政府管理能力的缺失。

“我覺得很蠢啊，但這就是德國，典型的柏林?！钡聡税蓿‥va Schmidt）對媒體表示。同艾娃一樣，許多柏林人都認為，這次選舉投票的失敗，是柏林這座城市在管理方式上出現(xiàn)更深層次問題的一個標志。

20年前，為了推進柏林的發(fā)展，柏林前市長克勞斯（Klaus Wowereit）有一句名言：柏林窮，但性感（Arm aber sexy）。這句話無疑戳中了歐洲的年輕人和市民的心——低廉的房租，開放的文化，充滿藝術(shù)和人文的氣息......

而在20年后的今天，這座城市的人口增長到365萬，雨后春筍般冒出了無數(shù)現(xiàn)代建筑和企業(yè)，但這里的房租和物價，也漲到令年輕人連連抱怨，護照預約經(jīng)常要排在3個月之后，結(jié)婚登記也要等4個月，甚至出生和死亡證明都可能無法簽出。對于在德國留學的人來說，簽證更是一大夢魘。我曾幫助過不少人寫郵件處理申請簽證延續(xù)，在一些大城市，學生簽證到期等待幾個月是常見的事情；而在這期間，他們只能小心翼翼地呆在住的地方，生怕回一趟國或旅一次游可能就回不來了。

行政低效的背后，是柏林卡夫卡式官僚主義的特殊結(jié)構(gòu)問題。

許多分析文章都會提到柏林長久受左翼執(zhí)政風格的間接影響。然而，真正的問題或許在于市和區(qū)的權(quán)責模糊。23年前，柏林進行了一場“大區(qū)制”改革：23個柏林的城區(qū)被合并成了12個。隨同11個被取消掉的城區(qū)，還有部分與之相關(guān)的公務員編制以及區(qū)級議員，并帶動柏林市議會減少了100個議員。這無疑是一場觸動敏感利益關(guān)系的結(jié)構(gòu)改革。

柏林市和區(qū)之間的權(quán)力關(guān)系微妙，在德國獨一無二。首先，鑒于柏林人口眾多，合并后的12個城區(qū)幾乎可以看作是12個擁有平均30萬人口的微型城市。其次，柏林在100年前急劇擴張，許多區(qū)歷史上就是獨立城市，如新科隆區(qū)（Neuk?lln）和夏洛滕堡（Charlottenburg），這帶來了這些區(qū)天然的“獨立”意識。最后，憲制上對于市和區(qū)的劃分也很模糊：柏林市作為首都，既是城市也是一個城市州，而城市中卻沒有縣。柏林各區(qū)在柏林州憲法中是尷尬的“沒有法人資格的自治單位”，而非一般直轄市下市區(qū)擁有德國地方自治法中保障的自治地位。

在這種情況下，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，柏林的區(qū)議會不是真正意義上的議會，因為柏林市的立法權(quán)在市議會手中。柏林城市的行政機構(gòu)，也就是柏林市政府，是由市議會（Abgeordnetenhaus）選出的市長與市長任命的10位部長共同組成的政府班子，被稱作參議會（Senat），區(qū)政府則同時受到區(qū)議會和參議會的監(jiān)督?？墒侵輵椃ㄔ谑聶?quán)劃分上對市和區(qū)的劃分卻語焉不詳：憲法第67條規(guī)定，參議會管理具有全市層面的事務，區(qū)承擔其他事務。可是這兩者的界限在很多事務上是模糊的，而由于區(qū)內(nèi)人口眾多，再加上歷史遺留下來的獨立意識，市和區(qū)之間的事權(quán)劃分一直都是個麻煩。

改革后的城區(qū)擁有更多實權(quán)——不僅僅擁有了更多獨自可以決定的事權(quán)，每個區(qū)都在市議會中也獲得了6個席位。于是，整個柏林的行政管理體制徹底二元化。由于沒有先例，對于具體的事權(quán)，往往要經(jīng)歷市和區(qū)之間的談判，或共同合作才能推行，這直接導致了整個柏林的行政效率低下。另一方面，即便在最基層的辦公室也存在來回推諉和泛政治化的問題。

對于以上治理問題，德國政壇無疑已經(jīng)意識到了再次改革的緊迫性，而各個黨派也紛紛提出了自己的方案。其中的一個方案，柏林地區(qū)自民黨建議激進的一元制行政，取消區(qū)一級的額外機構(gòu)。其他黨派的方案中重要的一環(huán)也是強調(diào)加強柏林市一級的管理權(quán)限，削弱區(qū)政府權(quán)限，乃至數(shù)字虛擬化區(qū)一級的存在。

要表達憤怒

改革并非一朝一夕能夠完成，當人們已經(jīng)怨聲載道的時候，快速推動改革很有必要，但目前來看，困難很多。

2023年2月13日，據(jù)歐洲委員會的國際選舉觀察員稱，本周日的選舉進行得“非常順利”。沒有排長隊，也沒有人報告任何問題。至此為止，似乎柏林人可以松一口氣了。

但是柏林人的憤怒，終于在這次失敗的選舉后被各個媒體重視，并連帶著其他問題被一起質(zhì)詢，比如2023年元旦夜38起消防員遇襲事件等。各個政黨也紛紛在此時推出了自己的政府改革方案。

托憲法法院審查機制的福，德國有最專業(yè)的憲法法官來審查這些主張權(quán)利個人和團體提出的違憲審查申請，并作出權(quán)威而合理的判決。但是，憲法法院似乎對臃腫而低效的治理沒法做什么。它可以保證對憲制運行中出現(xiàn)的重大問題，或出現(xiàn)侵犯公民基本權(quán)利的事件時糾錯，但無法改良日常的治理。

這本質(zhì)上是難解的代理成本問題：選舉解決的是公民政治意志的形成，其成果是議員和黨派作為人民的直接代理人，以執(zhí)政理念為綱領(lǐng)組建政府；然而，權(quán)力的制衡能一定程度解決權(quán)力尋租的問題，但是，對于隱性的“躺平”式行政管理，或多重代理帶來的效率損耗，似乎就派不上什么用場。

僅僅從代理層級的角度而言，每向下多一層代理人，最終就會消耗一定的監(jiān)督和管理成本，也會帶來結(jié)構(gòu)性的效率損耗。在這場博弈中，對公民還不利的是政府雇員優(yōu)厚的終身合同和福利待遇：這里沒有市場競爭和裁員。此外，創(chuàng)造出來的多余代理機構(gòu)也會想增強自己的存在，進而展開權(quán)力的博弈，比如尾大不掉的柏林區(qū)級官僚機構(gòu)。

行政機構(gòu)日益積累的懈怠和傲慢，以及政治爭斗造成的效率低下，恰恰是“聳聳肩，這就是柏林”這種市民麻木態(tài)度的結(jié)果。柏林的治理結(jié)構(gòu)不論如何改革，柏林市民都是需要不斷發(fā)出聲音和表達意志的一方，而非反過來。只有他們表達憤怒，媒體、議員、政黨作為選民在政治和法律上的“職業(yè)經(jīng)理人”才會改變議事清單上的排序，提出專業(yè)的解決方案來回應民意。怒氣不論什么時候，都是驅(qū)動龐大的民主機器運轉(zhuǎn)的蒸汽。

（作者旭駿，從事法律工作，常年往返中歐）