2018年12月22日至2019年1月25日，美國政府經(jīng)歷了有史以來最長時間的關(guān)門危機（又稱政府停擺）。聯(lián)邦政府除了少數(shù)必要的保障部門外，其他部門因無錢發(fā)放薪水、無法提供經(jīng)費而不得不停止辦公。

事實上，自1976年美國國會預(yù)算程序啟動以來，美國政府已經(jīng)經(jīng)歷過多次關(guān)門危機。這是怎么回事呢？美國不是一個富裕的現(xiàn)代國家嘛，怎么政府窮得關(guān)門了呢？

說起現(xiàn)代國家，你覺得用什么東西充當(dāng)現(xiàn)代國家的標(biāo)志更好呢？18世紀(jì)法國偉大的思想家伏爾泰也許會用一艘軍艦和一出大歌劇來做標(biāo)志，19世紀(jì)的美國詩人惠特曼也許會用一束僅三天就跨越千里從佛羅里達寄送到他房間里的橙花?？稍谪斦囊曇爸?，窮政府才是一個現(xiàn)代國家的標(biāo)志，現(xiàn)代國家的政府事實上普遍都是“窮”政府。

判斷一個人是窮人還是富人，一般都是看他手頭有沒有增值的資產(chǎn)，而不是看他當(dāng)年有多少收入。同樣，這里說的窮政府，不是指政府沒有收入，而是說它沒有自己的營利性財產(chǎn)，不得不求助于納稅人的代表（即國會）同意它征稅與用錢。

美國政府之所以在1976年以來多次停擺，不是因為它征不到稅，而是相關(guān)經(jīng)費安排未能取得國會的同意?，F(xiàn)代國家的政府“窮”，但每年它們的財政收入其實還是挺多的，幾乎都占國民收入的1/3以上。國民每創(chuàng)造100元產(chǎn)值，就要繳給政府30多元作為運行經(jīng)費。但是，這些收入必須以經(jīng)代議機構(gòu)同意的稅收形式獲取，而且必須用到當(dāng)年的公共開支上，這樣一來，政府就沒有什么錢可以剩下，始終是一個“窮”政府，始終依賴于納稅人。當(dāng)然，說“窮”政府也不是說這些政府徹底就沒有資產(chǎn)，但它們擁有或管理的，都是一些非營利的、不適合私人控制的資產(chǎn)，比如歷史文化遺址或自然遺產(chǎn)、具有管網(wǎng)設(shè)置的自然壟斷資產(chǎn)等。

不過，需要說明的是，在這些現(xiàn)在已發(fā)達的西方國家，并非一直是政府沒有財產(chǎn)而不得不依靠稅收。其實，在中世紀(jì)，它們的財政收入也大多來自財產(chǎn)。財政從依賴屬于國家（君主）的財產(chǎn)到依賴于民眾上交的稅收，國家從財產(chǎn)國家變成稅收國家，這樣的財政轉(zhuǎn)型，是西方走向現(xiàn)代國家所曾經(jīng)歷的特別深刻的變化，學(xué)者?？朔Q之為“財政上的哥白尼式革命”。

依靠國有財產(chǎn)獲取收入是帝國財政的特征

美國著名學(xué)者加爾布雷斯觀察到，在現(xiàn)代國家的公共權(quán)力成長起來之前，政治權(quán)力要么依托于人格，要么依托于財產(chǎn)，尚未發(fā)展成為純粹的公共權(quán)力。只有在現(xiàn)代國家，政治權(quán)力才依托于經(jīng)民眾選舉產(chǎn)生的組織而存在，此時的權(quán)力才具有真正的公共性。在財政上，現(xiàn)代國家的征稅權(quán)力，依托于經(jīng)選舉產(chǎn)生的公共化組織，采用了普遍、平等、直接、規(guī)范的理性化形式，并且稅款只允許用于公共的目的并經(jīng)過代議機構(gòu)批準(zhǔn)，因而這樣的征稅權(quán)力體現(xiàn)了真正的公共性。

著名的俄羅斯史研究專家、美國學(xué)者理查德·派普斯曾經(jīng)斷言，斯大林時代的制度根源于俄羅斯帝國史上長期實行的統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)合一的傳統(tǒng)，而這一傳統(tǒng)又表現(xiàn)為沙皇同時擔(dān)任國家統(tǒng)治者和所有者的雙重角色。其實，更進一步地說，我們?nèi)绻麖膰翌愋偷慕嵌葋砜疾斓脑?，就會發(fā)現(xiàn)所有權(quán)與統(tǒng)治權(quán)合一是帝國國家的根本特征，因為帝國的國家制度就是以財產(chǎn)（土地）為支撐點建構(gòu)而成的。

這用中國傳統(tǒng)的俗語來表達，就是“打江山者坐江山”，即統(tǒng)治者因為奪取了土地的所有權(quán)才獲得了統(tǒng)治權(quán)，對附著在土地上的人口實施統(tǒng)治。因此，帝國時期的財政，一個根本的特征，就是依托于國家掌握的財產(chǎn)（土地）所有權(quán)而獲取財政收入；此時的財政權(quán)兼具統(tǒng)治權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，雖具有一定公共性但卻混合了私人性，并非真正的公共權(quán)力。

依托于國家對財產(chǎn)的所有權(quán)而獲得的收入（包括國家擁有、支配或轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)所產(chǎn)生的各種收益），可稱為國有財產(chǎn)收入。在帝國時代，它是普遍的收入形式，在現(xiàn)代國家雖也存在但卻非常罕見。在名稱上國有財產(chǎn)收入雖只是一個，但在收益來源和性質(zhì)上卻不是單一的。

持有國有財產(chǎn)而獲得的財政收入，在性質(zhì)上可能是壟斷租金（政府以行政特權(quán)創(chuàng)設(shè)壟斷地位而獲取的超額利潤），可能是經(jīng)營利潤（政府不依靠特權(quán)而依靠企業(yè)家才能獲得的正常利潤），也可能是使用費或普通租金（政府將其控制的財產(chǎn)使用權(quán)出借而獲得的收益）。出售或轉(zhuǎn)讓國有財產(chǎn)，也可能產(chǎn)生一次性收入，即所有權(quán)轉(zhuǎn)讓收入。在國有財產(chǎn)收入的上述收益來源中，最有可能也最為常見的收益，實際上是壟斷租金；這一壟斷租金，實質(zhì)上是國家運用強制力量創(chuàng)造出來的，卻披上了私權(quán)（所有權(quán)）收入的外衣。

依賴于國有財產(chǎn)獲取財政收入這種形式，混淆了公權(quán)力與私權(quán)力不同的性質(zhì)，既破壞了私經(jīng)濟的運行又敗壞了權(quán)力的公共性，并會帶來權(quán)力被私人濫用的問題。就是說，有特殊利益集團可能會參與國有財產(chǎn)創(chuàng)收的過程，通過故意混淆公權(quán)與私權(quán)不同的性質(zhì)來為私人攫取大量的利益，并借此形成高度緊密的政治經(jīng)濟小團體。借用奧地利財政學(xué)家葛德雪（1870-1931）的一個術(shù)語來說，這樣的小團體就是“國中之國”，由這一小團體運行的“財政制度，若不是某種幼稚的自我欺騙，那就是狡猾地對人民的欺騙”?？梢哉J為，一個大量依賴國有財產(chǎn)及其收入的國家，還未完全走出帝國時代。

總而言之，只有在現(xiàn)代國家中，統(tǒng)治權(quán)才徹底擺脫了所有權(quán)，進而依托于經(jīng)民眾同意形成的組織，并因此成為真正的公共權(quán)力。與之相伴隨，私人財產(chǎn)權(quán)到此時才真正得以確立，并進而形成純粹的私有制。正如馬克思所強調(diào)的，純粹私有制是現(xiàn)代社會才有的現(xiàn)象，它“拋棄了共同體的一切外觀并消除了國家對財產(chǎn)發(fā)展的任何影響”，而現(xiàn)代國家與這種純粹私有制相適應(yīng)。因此，在現(xiàn)代國家，純粹的私有制與真正的公共權(quán)力是一體兩面的現(xiàn)象，沒有純粹的私有制也就沒有真正的公共權(quán)力；基于純粹私有制基礎(chǔ)而形成的現(xiàn)代稅收，標(biāo)志著真正的公共權(quán)力。

西歐中世紀(jì)的財產(chǎn)國家

依靠稅收獲取主要財政收入，在西方的發(fā)展歷程中也并非一蹴而就，稅收國家也是從中世紀(jì)的財產(chǎn)國家成長起來的。

在西歐中世紀(jì)的初期（9-12世紀(jì)），普遍出現(xiàn)的是中央政權(quán)的崩潰和政治分裂的加劇問題，由此產(chǎn)生了重大的財政影響。從財政的眼光看，此時并不存在國家的公共收入，只有各級領(lǐng)主的私人收入，且主要來自領(lǐng)主的土地財產(chǎn)。

像11世紀(jì)的法國，甚至可以說不存在“國家”，“而是一些大封地”，“王權(quán)也只是一種領(lǐng)主權(quán)，而不是君主權(quán)”。在王室領(lǐng)地以外的貴族，往往僅只承認國王是名義上的宗主，他們在各自領(lǐng)地內(nèi)保持著近乎獨立的統(tǒng)治。每一個封建領(lǐng)主(包括國王在內(nèi))，都認為自己應(yīng)該根據(jù)封建原則依靠領(lǐng)地(家庭財產(chǎn))收入過活，即所謂“國王自營其生”的原則。在多數(shù)時候，國王的領(lǐng)地比大多數(shù)封臣的領(lǐng)地更富饒、人口更稠密，但并非總是如此。

君主(以及各級領(lǐng)主)的收入形式主要有兩種：一種是來自莊園內(nèi)土地和森林的收入(性質(zhì)上為租金，最初大多為實物形式)；另一種是來自下級領(lǐng)主和自由民的收入(性質(zhì)上為特權(quán)收入，多為貨幣形式，而特權(quán)也來自土地的分封)。這兩種收入實際上都來自君主擁有的土地財產(chǎn)，此時的財政就是“國王自營其生”。

來自自有領(lǐng)地內(nèi)的租金收入，如農(nóng)奴勞動所生產(chǎn)的農(nóng)作物(即勞役地租)、自由農(nóng)所繳納的實物地租、器具出租收益以及森林采集物、捕獲物等，是領(lǐng)主制時期各封建領(lǐng)主(包括國王)的主要收入。要擴大租金收入，就要通過武力來奪取或兼并土地，這也是中世紀(jì)各封建領(lǐng)主間戰(zhàn)爭頻繁的原因之一。

來自君主家庭財產(chǎn)的收入，我稱為“家財收入”。有時候，國王還會向自己領(lǐng)地(“王領(lǐng)”)內(nèi)的居民，征收一種相當(dāng)于現(xiàn)代財產(chǎn)稅的“稅收”，但這種“稅收”并非現(xiàn)代稅收，而是基于國王的地主身份而向租種自己土地的民眾索要的“禮物”?！皣踝誀I其生”的封建原則，意味著國王需要依靠經(jīng)營自有土地獲得的收入來維持王室的生活、支付日常行政開支。這一原則在英國特別流行，反映在11-12世紀(jì)英王的財政實踐中就是，國王來自領(lǐng)地的租金收入遠高于其他收入，國王大體能夠“靠自己過活”。例如，在1171-1172財政年度，英王亨利二世來自王室領(lǐng)地的地租占他收入的60%以上。

除了租金收入外，各領(lǐng)主基于特權(quán)而獲得的收入還有：封臣提供的一定期限的無報酬軍役和宮廷服役，有時國王以征收代役金的形式代替封臣的親身服役(即盾牌錢)；敕封采邑時，封臣繳納的封建賦稅和特殊間接稅；封臣死后，繼承人交納的封地繼承金；向集市、商路征收的封建捐稅；在緊急情況下對教會的征稅；以科罰金、沒收等形式獲得的司法權(quán)收入等。此外，領(lǐng)主尤其是國王，還有權(quán)按優(yōu)惠價格從下級領(lǐng)主或市場采購食品（王室食品征發(fā)權(quán)）或其他物資，由此形成部分收入。

這些收入，在形式上與今天的稅收有些像，某種程度上也是后世稅收發(fā)展的基礎(chǔ)。但在當(dāng)時，它們都是一些特權(quán)收入，根源于各領(lǐng)主對土地的實際占有形成的特權(quán)，而不是今天在公法意義上源于公共權(quán)力的收入。當(dāng)然，國王還可以獲得一些臨時性的特權(quán)收入，如籌集戰(zhàn)敗被俘的國王贖身費，因國王長子受封為騎士、長女出嫁等從下級領(lǐng)主或臣民那里收取的費用等。

稅收不同于保護費，必須基于同意

雖然人們已習(xí)慣性地使用“稅收”一詞來指代所有的財政收入形式，雖然常人眼中首先注意到的是稅收具有的強制性，但在19世紀(jì)德國財政學(xué)巨頭斯坦因（又譯施泰因）看來，并不是所有的財政收入形式都可以稱為“稅收”，因為稅收的首要特征是納稅人的同意。他說，稅收是僅存于由自由公民組成的現(xiàn)代國家中的財政收入形式，其實質(zhì)是共同體成員自愿拿出部分資源以便共同體有力量來完善每個成員。

因此，斯坦因特別強調(diào)說，“稅（tax）”是經(jīng)過民眾同意、運用現(xiàn)代征管手段征收并用于促進民眾個人發(fā)展的財政收入。在稅收誕生以前靠強制取得的財政收入，他稱之為“捐（contribution）”。捐與稅最大的不同在于，它沒有獲得民眾的同意，體現(xiàn)的僅是統(tǒng)治者為了自身利益而對民眾行使赤裸裸的暴力。斯坦因指出，這樣兩種財政征收形式，存在于國家演化的不同階段：稅存在于現(xiàn)代國家，而捐存在于傳統(tǒng)國家。

如果用更通俗一點的語言來重述斯坦因的說法，那就是，稅收在根本上不同于黑社會向老百姓收取的保護費（即“捐”），雖然二者都具有強制性、都來自私人的財產(chǎn)。稅收在征收時，得到了經(jīng)由民眾定期選舉產(chǎn)生的代議機構(gòu)的同意；而民眾之所以同意繳稅，是因征稅者在事先說明了稅款的使用方向（公共利益），在事中（征稅與用稅的過程中）受到民眾代表的嚴(yán)格監(jiān)督，在事后有審計與問責(zé)機制。

與此相反，黑社會收取“保護費”，憑借的僅僅是他們掌握的赤裸裸的暴力。雖然在形式上，黑社會的保護費同樣具備了某些財政學(xué)教科書歸之于稅收的特征如強制性、無償性，甚至不乏書中強調(diào)的規(guī)范性，但在根本上保護費不同于稅收，因為它的征收并沒有得到民眾的同意。保護費在收取之前，沒人向老百姓報告征稅的目的、使用的計劃并請求同意；它的使用方向，也不會是為了公眾利益（雖然自我標(biāo)榜的用途是提供“保護”）；征收和使用的過程，更不會控制于民眾或其代表；在征收和使用結(jié)束之后，不會允許百姓派出代表來進行審計與問責(zé)。

按此定義的稅收，顯然也不同于政府收費。雖然與稅收相比，政府收費的執(zhí)行主體也是政府，收費形成的錢款在使用上也具有一定的公共性，但兩者是相當(dāng)不同的。稅收是對公眾私人財產(chǎn)的一種普遍性征收，這種對財產(chǎn)權(quán)的“侵犯”，只有基于民意而形成的立法部門才有權(quán)進行。由立法權(quán)來決定稅收，在性質(zhì)上相當(dāng)于公眾自己同意拿出一部分財產(chǎn)用于共同事業(yè)。行政部門只是立法部門決定的執(zhí)行者，行政權(quán)在行使過程中，應(yīng)該執(zhí)行民意但并不等于它就代表了民意，因此行政部門無權(quán)直接征收公眾的財產(chǎn)。

不同于稅收的是，政府收費只是行政部門就自己提供給特定民眾的特定商品或服務(wù)，以收取費用的形式來彌補部分成本。這種收費源于政府的行政權(quán)，其收支過程也由行政權(quán)加以控制（最終當(dāng)然也受立法權(quán)監(jiān)督）。與源于立法權(quán)的稅收不同，政府收費在本質(zhì)上是一種行政部門與民眾之間的交易行為，具有一定的“特殊”性：收費領(lǐng)域極其有限與特別，收支之間的關(guān)系也特定（收費必須用于涉及的政府服務(wù)，不能用來提供一般性公共服務(wù)）。因此，在現(xiàn)代國家，政府不能一般性地以收費來代替稅收。

只有稅收國家才是現(xiàn)代國家

現(xiàn)代國家的政府是“窮”政府，沒有營利性財產(chǎn)，在財政上高度依賴于稅收，這一現(xiàn)象早已為葛德雪所發(fā)現(xiàn)。在1917年他就說，國家失去財產(chǎn)是現(xiàn)代資產(chǎn)階級國家形成的關(guān)鍵，沒有財產(chǎn)的政府才會依賴于納稅人，并最終受制于納稅人。

熊彼特后來接過葛德雪的話說，西歐現(xiàn)代國家的產(chǎn)生，原因無他，只是因政府喪失了財產(chǎn)而沒有財產(chǎn)收益，不得不常規(guī)化地向私人財產(chǎn)征稅，不得不依賴于納稅人（通過代表）的同意，于是這樣的政府慢慢就變成了民主政府。與此相反，擁有財產(chǎn)的富政府是不需要納稅人同意的，其行為當(dāng)然就會是專制的。于是，西方現(xiàn)代國家的產(chǎn)生關(guān)鍵，就是從財產(chǎn)國家變成稅收國家。

葛德雪和熊彼特所說的西歐從中世紀(jì)走向現(xiàn)代的歷史，以后有機會我將另外撰文從財政角度細說。大體上，在中世紀(jì)早期，西歐君主靠自己的土地財產(chǎn)收入生活。到16世紀(jì)前后，隨著戰(zhàn)爭的頻繁與規(guī)模的擴大，君主們需要大筆的金錢去支付戰(zhàn)爭費用，原有的領(lǐng)地收入因此不夠使用。于是，君主們不得不靠賣地為生。等到土地賣得差不多、沒有財產(chǎn)的時候，君主就不得不以公共需要的名義向貴族和自由民征稅。

為了征稅和用稅，形成了一整套官僚行政機構(gòu)；為了獲得民眾對稅收的同意，以便及時獲得稅收以贏得戰(zhàn)爭的勝利，君主不得不建立起代議制機構(gòu)，讓納稅人代表審議征稅的用途并監(jiān)督用稅的過程?？傊?，向民眾征稅推動了代議制在西歐的形成，這個過程被后來的學(xué)者稱為“財政社會契約命題”。

因此，現(xiàn)代國家一定是稅收國家，而不是財產(chǎn)國家，其政府一定是窮政府。西歐傳統(tǒng)國家的現(xiàn)代化，就是稅收國家形成、政府變“窮”的歷史。從財政上看，到19世紀(jì)末，稅收國家已是西方具有正當(dāng)性的現(xiàn)實政治形態(tài)。在1918年，熊彼特就說，“‘稅收’與‘國家’的關(guān)系至深，以至于‘稅收國家’這樣的表達形式幾乎可以被看作贅語”。

在長期歷史發(fā)展過程中，稅收國家產(chǎn)生了一整套有關(guān)稅收征收與使用的制度體系。就其要點而言，至少有以下三個方面。

第一，在收入制度上，主要依靠公共性最強的稅收形式。就是說，經(jīng)過納稅人同意、基于納稅人收入與財產(chǎn)而直接、普遍、規(guī)范、平等征收的稅收，成為政府最重要的收入形式。其他收入形式，因公共性不足，不能作為主體財政收入。比如，來自收費與政府財產(chǎn)的收益，只能作為稅收收入的補充；公債收入必須基于健康的稅收，且一般只能在緊急時候獲取。

第二，在使用制度上，體現(xiàn)稅收作為收入形式的公共性要求。在此方面，西方國家發(fā)展的歷史趨勢是，財政從以滿足王室私人需要為主，發(fā)展到以滿足公眾在經(jīng)濟和社會方面的需求為主，并越來越多地用來滿足社會福利需求。用財政支出結(jié)構(gòu)來衡量，就是從以軍事支出與行政管理支出為主，發(fā)展轉(zhuǎn)向為以經(jīng)濟支出與社會支出為主，最后社會支出成為絕對重要的項目。稅收在使用上的變化過程，也是稅收國家職能和國家性質(zhì)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過程，由此體現(xiàn)了政治權(quán)力所發(fā)揮的功能向公共性方面的重要進展。

第三，在管理制度上，體現(xiàn)出稅收收入形式的公共性。在此方面，西方國家對稅收的征收與使用，就管理而言是一個從王室的家庭財政和君主個人管理，逐漸轉(zhuǎn)為國家財政和議會主導(dǎo)下的公共預(yù)算管理過程。在此過程中，財政機構(gòu)日益完善，并對全國范圍內(nèi)的財政活動進行統(tǒng)一的管理，國家官僚機器也不斷地獲得現(xiàn)代性，議會對于預(yù)算的事前審批、事中監(jiān)督、事后審計的程序也越來越規(guī)范與嚴(yán)密。這樣的變化，增強了約束政治權(quán)力運行的制度理性化特征，更重要的是體現(xiàn)了民主化的特征。

結(jié)語

本文主要說明的是，在西方走向現(xiàn)代國家歷程中的財政轉(zhuǎn)型，即稅收逐漸取代了國家（君主）財產(chǎn)收入而成為主要收入形式，使得傳統(tǒng)帝國時期的財產(chǎn)國家變成了現(xiàn)代的稅收國家，政府也因此成為依賴于代議機構(gòu)的“窮”政府。這樣一場財政領(lǐng)域的哥白尼式革命，是西方從帝國走向現(xiàn)代國家的關(guān)鍵特征，并由此產(chǎn)生一系列稅收國家的制度體系。

（作者劉守剛為上海財經(jīng)大學(xué)教授，經(jīng)濟學(xué)博士、法學(xué)博士，研究方向為中國財政史、西方財政思想史。著有《何以帝國：從財政視角再看中華史》《國家的財政面相》《打開現(xiàn)代：國家轉(zhuǎn)型的財政政治》《財政中國三千年》等，主編“財政政治學(xué)譯叢”“財政政治學(xué)文叢”“財政政治學(xué)視界論叢”等三套叢書，并在得到App上開設(shè)音頻課程“中華帝國財政30講”。）