【編者按】

憲法是國家的根本法，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。今年是現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施40周年，也是依憲治國依憲執(zhí)政進(jìn)入新時(shí)代的10周年。

新中國成立后，第一屆、第四屆和第五屆全國人民代表大會先后制定、全面修改并頒布了1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和現(xiàn)行憲法即1982年憲法。現(xiàn)行憲法迄今歷經(jīng)5次部分修改。

前輩憲法學(xué)者許崇德教授曾將“八二憲法”的意義概括為“憲法重建”，法學(xué)界亦稱其為中國“法治重建的起點(diǎn)”。有學(xué)者觀察指出，過去40年，尤其是新時(shí)代這10年，“憲法重建”開始從制度重建走向觀念共識的重建，保障人民的權(quán)利和尊嚴(yán)、規(guī)范公權(quán)力的行使，是憲法的使命，“民尊國范”是憲法的初心。

澎湃新聞觀察到，在有關(guān)憲法的論述中，黨的二十大報(bào)告如此強(qiáng)調(diào)：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先堅(jiān)持依憲執(zhí)政，堅(jiān)持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖，堅(jiān)持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。

時(shí)值第9個(gè)憲法日，也是習(xí)近平總書記提出“全面貫徹實(shí)施憲法”重要論述10周年。澎湃新聞為此推出“八二憲法”40周年專題，特邀多位憲法研究學(xué)者評述中國憲法重建之路，解讀新時(shí)代依憲治國、備案審查制度等議題，以期為推動全面貫徹實(shí)施憲法貢獻(xiàn)智識。本文特邀嘉賓系天津大學(xué)法學(xué)院教授王建學(xué)。

2020年12月09日，貴州省遵義市仁懷市憲法主題廣場。 人民視覺 資料圖

“備案審查制度是憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)和著力點(diǎn)?！蓖踅▽W(xué)教授在專稿《備案審查制度四十年》中觀察指出，現(xiàn)行憲法頒布施行至今已經(jīng)整整40年，在實(shí)踐中逐漸孕育出具有中國特色的備案審查制度，“備案制度由最初的法規(guī)備案，通過不斷發(fā)展和變遷，成為落實(shí)憲法監(jiān)督、維護(hù)憲法權(quán)威的制度體系?！?/p>

黨的二十大報(bào)告提出，完善和加強(qiáng)備案審查制度。王建學(xué)表示，這一論述為新時(shí)代加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系指明了方向，有助于不斷推動我國人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展、在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。

在他看來，備案審查制度在實(shí)踐中經(jīng)歷了不斷積累經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展完善的過程。尤其是2003年孫志剛“非法收容致死”案引發(fā)全社會關(guān)注，備案審查逐漸走上歷史舞臺，繼而由“鴨子浮水”到“揚(yáng)帆起航”。

黨的十八大以來，全國人大常委會共接收備案14261件，收到審查建議14000余件?！皞浒笇彶橹贫纫呀?jīng)漸為社會公眾所熟知和認(rèn)可?！蓖踅▽W(xué)表示，備案審查制度促進(jìn)了法治、人權(quán)和民主的實(shí)現(xiàn)，“在民主參與中續(xù)造法治，在法治完善中保障人權(quán)，在人權(quán)發(fā)展中深化民主?！?/p>

他認(rèn)為，40年來，備案制度由最初的法規(guī)備案，通過不斷發(fā)展和變遷，成為落實(shí)憲法監(jiān)督、維護(hù)憲法權(quán)威的制度體系，未來亦有必要不斷發(fā)展和完善。

以下為專稿全文：

自從1982年12月4日獲得五屆全國人大五次會議通過，我國現(xiàn)行憲法頒布施行至今已經(jīng)整整40年了。過去40年中，如何保證憲法實(shí)施始終是黨和人民的重要關(guān)切。

圍繞這一問題，現(xiàn)行憲法在實(shí)踐中逐漸孕育出具有中國特色的備案審查制度。黨的二十大報(bào)告提出“完善和加強(qiáng)備案審查制度”，這一論述為新時(shí)代加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系指明了方向，有助于不斷推動我國人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展、在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。

加強(qiáng)憲法監(jiān)督是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)

習(xí)近平總書記指出，我國現(xiàn)行憲法是一部符合國情、符合實(shí)際、符合時(shí)代發(fā)展要求的好憲法。這一評價(jià)代表了整個(gè)學(xué)術(shù)界和全社會的普遍共識。

現(xiàn)行憲法之所以能夠達(dá)到“好憲法”的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)重要的原因在于，其在起草過程中全面總結(jié)和充分吸收了新中國成立以來的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。正所謂，“以史為鏡，可以知興替?！敝挥芯邆錃v史反思能力的憲法才能保證長治久安。如憲法序言所寫，我們之所以能夠取得革命的勝利和建設(shè)的成就，是因?yàn)槭冀K堅(jiān)持真理、不斷修正錯(cuò)誤，從而戰(zhàn)勝許多艱難險(xiǎn)阻。

以全面總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，現(xiàn)行憲法在起草時(shí)內(nèi)含著兩個(gè)主旋律。一是實(shí)體內(nèi)容以1954年憲法為基礎(chǔ)，在加強(qiáng)公民權(quán)利保障的同時(shí)全面恢復(fù)人大制度，二是在程序方面加強(qiáng)憲法實(shí)施監(jiān)督，從而保證其實(shí)體內(nèi)容得到貫徹和落實(shí)。憲法序言末尾和正文第五條不厭其煩地反復(fù)規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。

在憲法實(shí)施監(jiān)督制度上，現(xiàn)行憲法也延續(xù)了1954年憲法的傳統(tǒng)，由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)憲法監(jiān)督職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)行憲法還進(jìn)行了發(fā)展和創(chuàng)新，進(jìn)一步賦予全國人大常委會解釋憲法、監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。全國人大常委會是常設(shè)機(jī)關(guān)，可以更常規(guī)和切實(shí)地履行憲法監(jiān)督職責(zé)，這為憲法監(jiān)督機(jī)制的完善提供了重要契機(jī)。但是，“監(jiān)督什么”“如何監(jiān)督”等問題實(shí)際上仍然比較模糊，自1954年以來就沒有明確的答案。憲法監(jiān)督制度的運(yùn)作仍然需要可操作的具體方案。

備案審查是加強(qiáng)憲法監(jiān)督的抓手

十一屆三中全會總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，充分肯定“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制”。但當(dāng)時(shí)國家法制基本處于空白狀態(tài)，因此，黨中央確定了“有比沒有好”“快搞比慢搞好”的立法工作思路。為調(diào)動各方面積極性、盡快建立法制體系，現(xiàn)行憲法對立法權(quán)進(jìn)行了分散化配置。全國人大常委會與全國人大分享國家立法權(quán)。此外，行政法規(guī)、地方性法規(guī)等也首先寫入憲法。在立法多元的背景下，備案審查就成為保證憲法實(shí)施、維護(hù)法制統(tǒng)一的重要的制度性抓手?，F(xiàn)行憲法也明確規(guī)定了地方性法規(guī)、自治條例、單行條例的備案。

備案審查制度在實(shí)踐中經(jīng)歷了不斷積累經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展完善的過程。事實(shí)上，在現(xiàn)行憲法通過以前，我國就積累了一定的備案審查經(jīng)驗(yàn)。比如，1981年全國人大常委會授權(quán)廣東省和福建省人大及其常委會制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，在授權(quán)中要求相關(guān)法規(guī)必須報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案。現(xiàn)行憲法頒布以來，備案審查的對象在實(shí)踐中一直在擴(kuò)大，逐漸涵蓋了各類法規(guī)和司法解釋以及特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律等。備案審查對象的擴(kuò)大也先后得到2000年立法法及其2015年修改的確認(rèn)。

傳統(tǒng)上，備案審查主要是強(qiáng)制性的主動審查。相關(guān)立法主體必須將其制定的法規(guī)提交全國人大常委會備案，后者則基于職權(quán)主動進(jìn)行抽象審查。這種審查的優(yōu)點(diǎn)是覆蓋面全，但不足是數(shù)量和范圍大，發(fā)現(xiàn)問題的成本高。因此，為更好發(fā)揮審查功能，2000年立法法建立了要求審查和建議審查機(jī)制，特定國家機(jī)構(gòu)可以向全國人大常委會提出審查要求，其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民則可以提出審查建議。這種新的被動審查有利于篩選出問題，對傳統(tǒng)的主動審查具有重要的補(bǔ)充作用。

備案審查由鴨子浮水到揚(yáng)帆起航

自1999年“法治”入憲特別是2004年“人權(quán)”入憲以來，切實(shí)維護(hù)法治和保障人權(quán)日益成為社會熱點(diǎn)。而隨著中國特色社會主義法律體系的建立和完善，早期制定的個(gè)別法律法規(guī)逐漸暴露出問題。特別是勞動教養(yǎng)、收容遣送、收容教育等制度，涉及到公民基本人身自由的限制，其實(shí)際運(yùn)作過程存在執(zhí)法權(quán)濫用，而制度本身的規(guī)范基礎(chǔ)又存在欠缺。2003年孫志剛“非法收容致死”案引發(fā)全社會關(guān)注。在這種條件下，備案審查逐漸走上歷史舞臺。學(xué)者開始陸續(xù)就《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》等向全國人大常委會提出審查建議。

全國人大常委會回應(yīng)社會關(guān)切，不斷加強(qiáng)備案審查工作。2004年法工委下設(shè)了法規(guī)備案審查室，同時(shí)陸續(xù)制定和完善關(guān)于備案審查的工作辦法，使備案審查工作有章可循。由此，法工委通過備案審查糾正了不少存在問題的法規(guī)，但由于審查工作包括其流程和結(jié)果往往不對外公開，因此，社會公眾對這項(xiàng)制度并不了解，也鮮有主動通過備案審查來維護(hù)自身權(quán)利。對于這一時(shí)期備案審查工作的特點(diǎn)，法工委喬曉陽主任曾有“鴨子浮水”的比喻，即鴨掌在水下忙個(gè)不停，但上面沒有看出來。

2015年全國人大修改立法法，規(guī)定審查情況應(yīng)當(dāng)反饋給提出審查建議的公民，并可以向社會公開。自2017年以來，法工委每年向全國人大常委會作備案審查工作情況的報(bào)告，其中會披露當(dāng)年的代表性案例。比如，“超生即辭退”“附條件逮捕”等制度的審查，都在社會上產(chǎn)生了良好的反響。

黨的十八大以來，全國人大常委會共接收備案14261件，收到審查建議14000余件。再加上反饋和公開機(jī)制，備案審查制度已經(jīng)漸為社會公眾所熟知和認(rèn)可。這是一份沉甸甸的成績單。備案審查制度已經(jīng)揚(yáng)帆起航、乘風(fēng)破浪。

在審查中匯集法治、人權(quán)和民主

備案審查制度促進(jìn)了法治、人權(quán)和民主的實(shí)現(xiàn)，并起到了匯聚三者的制度合成功能，集中代表了中國特色社會主義憲法的成功實(shí)踐。對于法律界而言，備案審查的牽涉面早已不再局限于憲法，而是逐漸涵蓋國內(nèi)法的各個(gè)部門，諸如行政法、民法、刑法、環(huán)境法、訴訟法等都已經(jīng)參與進(jìn)來。其原因很簡單，所有的法律部門都是中國特色社會主義法律體系的組成部分，都必須受到憲法的統(tǒng)帥，而不能與憲法和法律相抵觸。備案審查促進(jìn)了整個(gè)法律體系在憲法精神指引下日益深入的動態(tài)融合。

對于普通民眾而言，備案審查發(fā)揮了保障人權(quán)和民主監(jiān)督的功能。這種效果是看得見、摸得著的，公民通過對審查過程的民主參與，在法治與人權(quán)的延長線上加強(qiáng)和完善了社會主義民主。審查程序的各種參與者不斷與審查機(jī)關(guān)形成日益良好的互動，既增強(qiáng)了全國人大常委會自身的審查權(quán)威，也不斷為人大制度注入新的活力。因此，備案審查的過程不斷實(shí)現(xiàn)了法治、人權(quán)、民主的融合，在民主參與中續(xù)造法治，在法治完善中保障人權(quán)，在人權(quán)發(fā)展中深化民主。

備案審查是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，是憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)和著力點(diǎn)。從世界范圍內(nèi)來看，各國的憲法審查制度發(fā)展既有共性也有個(gè)性。美國式司法審查主要由普通法院進(jìn)行審查，離不開司法國家的傳統(tǒng)，法國則主要由獨(dú)立的憲法委員會進(jìn)行審查，具有重要的政治歷史因素。我國的基本政治制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大制度，這就決定了憲法監(jiān)督實(shí)施不能照抄他國的經(jīng)驗(yàn)。備案審查制度真正符合了我國的國情和實(shí)際，是體現(xiàn)社會主義國家性質(zhì)、保障社會主義憲法的好制度。

發(fā)展和完善備案審查的制度體系

備案審查制度經(jīng)歷了不斷的發(fā)展，未來也不會停止繼續(xù)前進(jìn)的腳步。目前，立法法正在進(jìn)行二次修改。修正草案總結(jié)和吸收了憲法實(shí)施和監(jiān)督工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確了合憲性審查的環(huán)節(jié)和要求，通過科學(xué)有效、系統(tǒng)完備的制度體系來保證憲法的全面實(shí)施。在具體制度上，修正草案也提出一些新的舉措。一方面，明確立法過程中的合憲性審查要求，進(jìn)一步打通合憲性審查和備案審查兩個(gè)制度。另一方面，明確合憲性問題的處理主體和處理流程，進(jìn)一步完善備案審查的程序機(jī)制。

立法法的修改可以促進(jìn)備案審查的完善。第一，監(jiān)察法規(guī)等新的法規(guī)形態(tài)，雖然已經(jīng)納入備案審查范圍，仍有必要明確其同樣是要求和建議審查的對象。第二，審查情況的反饋和公開目前主要以審查結(jié)果為主，未來有必要兼顧審查理由，不斷增強(qiáng)審查結(jié)論的實(shí)質(zhì)說理。第三，問題法規(guī)的處理方式目前主要是法工委督促制定機(jī)關(guān)改正，未來需要不斷增強(qiáng)備案審查的制度剛性，在審查權(quán)威不斷增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，適時(shí)由常委會積極行使撤銷權(quán)。此外，人大備案審查與司法行政系統(tǒng)、黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)等也需要更有效的聯(lián)動機(jī)制。

習(xí)近平總書記指出：“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施?！?0年來，備案制度由最初的法規(guī)備案，通過不斷發(fā)展和變遷，成為落實(shí)憲法監(jiān)督、維護(hù)憲法權(quán)威的制度體系。未來，有必要不斷發(fā)展和完善備案審查的制度體系，堅(jiān)持中國憲法道路上全面實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化國家的宏偉藍(lán)圖。

設(shè)計(jì)：周寰