一、背景

今年以來，媒體相繼報(bào)道了我國(guó)多個(gè)城市的公交公司（注：此處公交特指以巴士為運(yùn)營(yíng)車輛的公共交通，不包含軌道交通，下同）發(fā)不出工資，出現(xiàn)停運(yùn)或大幅減少運(yùn)營(yíng)班次的現(xiàn)象。其中涵蓋了大中小城市。

這并不是偶發(fā)現(xiàn)象。筆者近一年走訪過全國(guó)多個(gè)城市的公交企業(yè)，發(fā)現(xiàn)很多城市，特別是中小城市，公交企業(yè)正面臨嚴(yán)重的財(cái)務(wù)壓力，經(jīng)營(yíng)困難。甚至一家公交公司的總經(jīng)理直接說：“我們企業(yè)面臨生死存亡的危機(jī)”。從企業(yè)角度看，通過財(cái)政補(bǔ)貼給企業(yè)輸血，能直接解決當(dāng)下問題；但對(duì)城市的公交發(fā)展而言，以定額補(bǔ)貼和兜底補(bǔ)貼為代表的既有公交財(cái)政補(bǔ)貼模式，并不可持續(xù)。深入來看，財(cái)務(wù)問題只是表象，背后反映的行業(yè)發(fā)展和城市交通發(fā)展的問題更需關(guān)注。

上世紀(jì)末到本世紀(jì)初，我國(guó)民用客車較少，相應(yīng)出行成本高，加上城市規(guī)模較小，出行距離有限，使得城市公交成為大部分市民機(jī)動(dòng)化出行的第一選項(xiàng)。那時(shí)公交運(yùn)營(yíng)成本相對(duì)不高，加上極高的滿載率，公交客運(yùn)的財(cái)務(wù)邊際效應(yīng)顯著，運(yùn)營(yíng)企業(yè)票款收入足以覆蓋運(yùn)營(yíng)支出，甚至還有盈利。

21世紀(jì)的前十年，快速城市化背景下的私人機(jī)動(dòng)化爆發(fā)，一定程度上降低了公交的吸引力。單位運(yùn)力投入下的客流水平開始下降。同時(shí)，由于人工成本和物價(jià)水平上升，公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本也逐步抬高。考慮到公交服務(wù)的普遍性，以社會(huì)效益為先，中國(guó)將公交票價(jià)列入政府定價(jià)目錄，長(zhǎng)期實(shí)行低票價(jià)政策。隨著票價(jià)收入逐步無法覆蓋企業(yè)運(yùn)營(yíng)支出，公交企業(yè)出現(xiàn)了一定虧損，但當(dāng)時(shí)的虧損規(guī)模，尚在政府財(cái)政的能力范圍內(nèi)，大部分公交企業(yè)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性也有保證。

上世紀(jì)擁擠的上海公交車（網(wǎng)圖）

當(dāng)下空蕩的公交車（作者拍攝）

近五年，中國(guó)城市交通出行結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化。以下三方面影響最為重要。

第一，是互聯(lián)網(wǎng)交通的出現(xiàn)和野蠻擴(kuò)張。共享單車、網(wǎng)約車等出現(xiàn)，對(duì)市民原有出行習(xí)慣造成了明顯沖擊，尤其在資本催化下，與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的出行比重，近幾年提升迅速。幾乎所有的互聯(lián)網(wǎng)出行，初期都會(huì)通過大額補(bǔ)貼，以類似傾銷的方式，搶奪出行份額，直接形成了對(duì)公交客流的分流。

第二，是電動(dòng)自行車的大規(guī)模普及。電動(dòng)自行車在管理上被當(dāng)作非機(jī)動(dòng)車，但未對(duì)其速度進(jìn)行有效的限制，使得電動(dòng)自行車在出行的靈活性方面具有了較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，加上電池技術(shù)進(jìn)步，使得擁有成本和使用成本相對(duì)較低，市民的電動(dòng)自行車保有量迅速提升。電動(dòng)自行車適合的出行距離與公交高度重疊，進(jìn)一步增強(qiáng)了其對(duì)公交客流的爭(zhēng)奪。

第三，近三年新冠疫情沖擊，成為問題爆發(fā)的導(dǎo)火索。由于疫情管控需要，公交客流穩(wěn)定性得不到保障，市民出行習(xí)慣也產(chǎn)生了變化。在部分嚴(yán)格控制流動(dòng)的城市，管控期間的公交客流幾乎可忽略，票款收入直線下降。公交車廂作為公共空間，為了避免人員聚集，各地出臺(tái)對(duì)公交滿載率進(jìn)行限制的措施，也一定程度降低了公交客流。在與部分城市交通部門的交流中，一些管理人員甚至悲觀地認(rèn)為，疫情可能對(duì)公交客流的下降產(chǎn)生了不可逆的影響。

上海軌道站點(diǎn)公交和共享單車的早高峰接駁（作者拍攝）

當(dāng)然，電動(dòng)化背景下，私家車進(jìn)一步普及，以及部分城市軌道建設(shè)開通，對(duì)地面公交形成分流，也是重要原因。

二、公交的投入和產(chǎn)出

中國(guó)很早就在城市交通發(fā)展戰(zhàn)略中，確立了公共交通優(yōu)先發(fā)展的理念。近20年來，伴隨著快速城市化進(jìn)程，在城市用地和人口快速增長(zhǎng)的需求導(dǎo)向下，包含巴士在內(nèi)的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)與運(yùn)力投入，很大程度上需要起到引導(dǎo)土地開發(fā)的作用。

近15年，城市公共交通系統(tǒng)的線網(wǎng)規(guī)模、站點(diǎn)數(shù)量、場(chǎng)站設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施以及車輛檔次、車隊(duì)規(guī)模、行業(yè)人力資源發(fā)展方面都有較大提升。

以全生命周期看成本端，公交與其他道路交通基礎(chǔ)設(shè)施相比，有一個(gè)重要區(qū)別：除基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備之外，公交還需要相當(dāng)規(guī)模的持續(xù)運(yùn)營(yíng)投入。然而，一旦大量設(shè)施和車輛設(shè)備投入進(jìn)去，形成一定規(guī)模的線網(wǎng)運(yùn)營(yíng)后，受設(shè)施設(shè)備耐久性和部分市民出行依賴習(xí)慣的影響，整個(gè)公交系統(tǒng)后續(xù)運(yùn)營(yíng)投入規(guī)模無法輕易減少。筆者調(diào)研中經(jīng)常遇到部分公交線路客流極低，但公交企業(yè)無法減少運(yùn)力投入的情況。

再加上，近年新能源戰(zhàn)略引領(lǐng)，各地公交車隊(duì)主體，逐步更換為相對(duì)昂貴的新能源車型，進(jìn)一步增大了固定運(yùn)營(yíng)成本。較大的運(yùn)營(yíng)規(guī)模帶來高額固定成本，短期無法大幅削減，使得公交運(yùn)營(yíng)投入的調(diào)整，難以迅速適應(yīng)當(dāng)下城市出行方式分擔(dān)結(jié)構(gòu)的變化。這直接導(dǎo)致了公交企業(yè)財(cái)務(wù)的不穩(wěn)定。

從收入端看，票款是公交企業(yè)最大的收入來源，對(duì)應(yīng)客流規(guī)模。過去，公交客流穩(wěn)定甚至增長(zhǎng)，財(cái)政對(duì)運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼缺口，尚處可控狀態(tài)，對(duì)應(yīng)公交系統(tǒng)建設(shè)投入的財(cái)政資金較多。如前所述，近幾年以網(wǎng)約車、共享單車等為代表的互聯(lián)網(wǎng)交通模式興起，以及電動(dòng)自行車保有量的持續(xù)上升，對(duì)傳統(tǒng)公交分流明顯，甚至改變了市民出行習(xí)慣。這些對(duì)公交客流造成較大影響。

2015年以來，全國(guó)公共汽電車客運(yùn)量連年走低，2021年已到489.16億人次，對(duì)比2014年的巔峰時(shí)期，已下降近40%，公交營(yíng)收必然大幅縮水。

筆者調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前絕大部分城市，公交票款收入對(duì)運(yùn)營(yíng)成本的覆蓋率不足50%，以當(dāng)前城市交通發(fā)展的趨勢(shì)，加上人力成本上升，公交營(yíng)收在未來仍有繼續(xù)下降的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，對(duì)擁有軌道交通的大城市和特大城市而言，軌道交通對(duì)公交客流的分流以及交通系統(tǒng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)也需要重視。有些城市，軌道+公交的整體規(guī)模增長(zhǎng)，但公共交通客流并未隨之相應(yīng)增長(zhǎng)，甚至可能還有下降。這些都導(dǎo)致涵蓋公交和軌道的整體公共交通系統(tǒng)財(cái)政補(bǔ)貼壓力進(jìn)一步被放大。

我國(guó)城市公交運(yùn)營(yíng)發(fā)展情況（作者自繪，數(shù)據(jù)來自交通運(yùn)輸部網(wǎng)站）

由此，目前公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)虧損增大，是大多數(shù)城市政府在短期必須面對(duì)的問題。運(yùn)營(yíng)虧損增加，容易導(dǎo)致企業(yè)無法保證公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)規(guī)模、服務(wù)質(zhì)量、生產(chǎn)安全，甚至發(fā)生企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，影響企業(yè)職工就業(yè)穩(wěn)定性等問題。進(jìn)一步，對(duì)城市公共交通的形象甚至城市交通發(fā)展都會(huì)帶來影響。

三、公交補(bǔ)貼的意義

作為一項(xiàng)公共服務(wù)，公共交通為低收入群體、老年人、學(xué)生、殘障人士以及無法開車的群體提供了低成本的可達(dá)性，是城市居民機(jī)動(dòng)化出行能力的基本保障，也是城市交通中社會(huì)公平的重要載體。這是公共交通的財(cái)政補(bǔ)貼的基本社會(huì)效益。

我國(guó)城市交通發(fā)展戰(zhàn)略中，明確提出優(yōu)先發(fā)展公共交通，通過提升公共交通分擔(dān)率，達(dá)到減少私人機(jī)動(dòng)車出行來降低城市交通擁堵和減少城市交通能耗以及排放的目標(biāo)。通過財(cái)政補(bǔ)貼，提高公共交通相對(duì)私人機(jī)動(dòng)方式的競(jìng)爭(zhēng)力，減少私人機(jī)動(dòng)化出行，是提升城市道路交通效率，帶來經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)促進(jìn)社會(huì)效益的有效手段。

就公交本身的特征而言，財(cái)政補(bǔ)貼還有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和正外部性兩方面的效益。首先，公交在城市中一般以網(wǎng)絡(luò)形式運(yùn)營(yíng)，具有較強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，即，可以通過換乘，形成比單條線路更強(qiáng)的服務(wù)能力。也就是說，補(bǔ)貼可促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)形成。

其次，以公交線網(wǎng)擴(kuò)張和發(fā)車間隔加密為代表的運(yùn)力投入，除了提升運(yùn)能之外，對(duì)新增和原有乘客的服務(wù)水平也有直接提升作用。因?yàn)?，加密的服?wù)擴(kuò)大了可達(dá)性，減少了所有人的候車時(shí)間。這也是公交補(bǔ)貼的正外部性意義。

公交的財(cái)政補(bǔ)貼，有著明確的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)意義。但這些效益的實(shí)現(xiàn)，是以客流為前提的。筆者熟悉的一位老公交人，說到一句非常形象的話：脫離客流談公交，就是耍流氓。

客流水平是公交對(duì)城市交通的優(yōu)化效果以及公交自身的規(guī)模經(jīng)濟(jì)是否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。在公交客流和公交滿載率上升的情況下，單位乘客的運(yùn)輸平均成本和邊際成本都是下降的，這時(shí)公交補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)效益是增加的。但當(dāng)運(yùn)力規(guī)模不變的情況下，公交客流下降，單位乘客的平均運(yùn)輸成本和邊際運(yùn)輸成本都上升，這時(shí)公交補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)效益就會(huì)下降，這恐怕是目前大部分城市公交財(cái)政補(bǔ)貼要面對(duì)的問題。公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)困難，不單是財(cái)政補(bǔ)貼多少的問題，而是公交作為公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)載體的財(cái)政補(bǔ)貼效率問題。

大約十五年前，筆者剛參加工作，參與了一些交通規(guī)劃項(xiàng)目的編制。當(dāng)時(shí)，大部分的城市交通需求預(yù)測(cè)以及公交出行需求預(yù)測(cè)中，對(duì)十年以及十五年之后的公交出行分擔(dān)率預(yù)測(cè)的都不低于20%。但就目前情況來看，除了特大城市外，公交出行分擔(dān)率能達(dá)到10%以上的城市恐怕都不多了。筆者最近訪問的一座剛通軌道交通的城市，公交分擔(dān)率只有7%左右。和在前期公共交通規(guī)劃以及建設(shè)投入相比，當(dāng)前部分城市的公交客流發(fā)展趨勢(shì)與當(dāng)年規(guī)劃方案的預(yù)測(cè)目標(biāo)已產(chǎn)生了明顯偏差。筆者認(rèn)為，公交的財(cái)政補(bǔ)貼效率當(dāng)下面臨一些無法回避的問題。例如：

——通過財(cái)政補(bǔ)貼，公交分流了多少私人機(jī)動(dòng)化出行，對(duì)城市交通改善起到了多大作用？

——以城市公交目前的滿載率，其通行效率是否優(yōu)于私人交通？能耗和排放呢？

——單位乘客、單位乘客公里的運(yùn)輸成本，是否隨著財(cái)政補(bǔ)貼增加而下降？

行業(yè)內(nèi)經(jīng)常會(huì)拿出一張圖，說明公交的效率優(yōu)于私人機(jī)動(dòng)車。但當(dāng)公交車的乘客不是滿滿當(dāng)當(dāng)時(shí)，這張圖的結(jié)論還成立嗎？

小汽車、公交、自行車空間效率對(duì)比（著名網(wǎng)圖）

四、公交發(fā)展的財(cái)務(wù)可持續(xù)

公交運(yùn)營(yíng)財(cái)政補(bǔ)貼的目標(biāo)，可分為兩個(gè)層次：首先，是城市居民基本機(jī)動(dòng)化出行的兜底保障，這是對(duì)公交社會(huì)效益的基本要求；其次，是通過公交系統(tǒng)建設(shè)，優(yōu)化和促進(jìn)城市綜合交通系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展。公交運(yùn)營(yíng)的財(cái)政補(bǔ)貼，受到地方政府財(cái)力水平約束。保證公交發(fā)展財(cái)務(wù)可持續(xù)，關(guān)鍵是在目標(biāo)和約束之中找到平衡。當(dāng)下這也許很難。但筆者認(rèn)為，不妨把這一挑戰(zhàn)當(dāng)作城市公交發(fā)展觸底反彈的機(jī)遇。

過去快速城市化階段，公交線網(wǎng)的擴(kuò)張、車隊(duì)規(guī)模、企業(yè)規(guī)模的增長(zhǎng)都相對(duì)粗放，以城市發(fā)展的需要，用諸如線網(wǎng)密度、萬人標(biāo)臺(tái)保有量等相對(duì)靜態(tài)的指標(biāo)來指導(dǎo)發(fā)展。同時(shí)，對(duì)公交的服務(wù)范圍和服務(wù)水平的界定，也缺乏比較細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)。在公交的規(guī)劃到實(shí)施階段，注重對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和車輛、場(chǎng)站等設(shè)備投入的財(cái)務(wù)分析，對(duì)運(yùn)營(yíng)階段的調(diào)度優(yōu)化以及財(cái)務(wù)分析和監(jiān)管，包括對(duì)客流的發(fā)展趨勢(shì)的監(jiān)控等的關(guān)注都不夠。從財(cái)政投入角度看，這一階段似乎沒有建立起有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或市場(chǎng)監(jiān)管下的公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)購(gòu)買機(jī)制。

基于目前我國(guó)公交的運(yùn)行背景，筆者認(rèn)為，以下五方面值得深入研究。

（1）公交規(guī)劃：除了城市綜合交通發(fā)展布局外，還需從運(yùn)力投入和城市財(cái)力水平約束的視角界定公交的服務(wù)內(nèi)容、范圍以及運(yùn)營(yíng)和服務(wù)水平要求。通過以上界定，對(duì)公交的線網(wǎng)布局和運(yùn)力投入，可以估算相對(duì)準(zhǔn)確的規(guī)模，得到以車公里為核心單位的運(yùn)力投入，而非以車隊(duì)和企業(yè)規(guī)模來投入。同時(shí)，還要結(jié)合實(shí)際運(yùn)營(yíng)所需，優(yōu)化場(chǎng)站布局，減少空駛。

（2）企業(yè)運(yùn)營(yíng)：基于確定的運(yùn)力投入規(guī)模，結(jié)合運(yùn)營(yíng)企業(yè)自身的管理水平，通過車輛調(diào)度和駕駛員排班優(yōu)化等技術(shù)手段，計(jì)算出相對(duì)經(jīng)濟(jì)的車隊(duì)規(guī)模和人員規(guī)模、場(chǎng)站設(shè)施以及管理的軟硬件投入等需求，通過提升運(yùn)營(yíng)效率來降本增效。

（3）財(cái)務(wù)監(jiān)管：從經(jīng)濟(jì)規(guī)律看，一座城市的公交企業(yè)數(shù)量一般很少，行業(yè)有一定壟斷性，為提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率，需要結(jié)合本地特征，核定合理的成本控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行科學(xué)規(guī)制。

（4）運(yùn)營(yíng)監(jiān)管：建立適合本地需要的服務(wù)質(zhì)量考核以及服務(wù)成效考核的標(biāo)準(zhǔn)，將運(yùn)營(yíng)效率、服務(wù)水平、客流水平納入公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)中去，充分發(fā)揮政府部門監(jiān)管的作用，促進(jìn)企業(yè)提升生產(chǎn)效率和最終的產(chǎn)出成效。

（5）工程技術(shù)：公交運(yùn)行的道路環(huán)境，也需要公共財(cái)政的投入以及交通工程技術(shù)水平不斷進(jìn)步。在公交車站、專用道、專用信號(hào)等路權(quán)方面的投入，結(jié)合實(shí)際運(yùn)營(yíng)的需要，提升公交運(yùn)行速度和準(zhǔn)點(diǎn)率也是提升公交運(yùn)營(yíng)財(cái)政補(bǔ)貼投入效率的重要保障。

公交出行效率的衡量，要建立在一定的滿載率標(biāo)準(zhǔn)之上。當(dāng)大部分公交車輛以極低的上座率在城市穿行，公交的綠色出行意義也會(huì)大打折扣。過去快速發(fā)展階段，城市公交系統(tǒng)在經(jīng)營(yíng)機(jī)制、運(yùn)營(yíng)方式、道路工程的水平上，都遺留了很多可提升的空間。關(guān)注細(xì)節(jié)的提升，這也許會(huì)成為城市公交解決當(dāng)下困境的方向。