機(jī)構(gòu)改革是中國政府每隔五年都會進(jìn)行一次的行動(dòng)，并在轉(zhuǎn)變政府職能和提高政府效能方面發(fā)揮了一定作用。但是，機(jī)構(gòu)膨脹、人員臃腫和職責(zé)不分等問題往往在機(jī)構(gòu)改革后不久又會卷土重來并周而復(fù)始。這使機(jī)構(gòu)改革每每成為各屆政府的改革重點(diǎn)，機(jī)構(gòu)改革也承載了轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)和提高效能等許多“難以承受之重”。

考慮到中國的快速變遷，以及政府在經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展中的核心地位，機(jī)構(gòu)改革如此頻密多少是可以理解的。這樣，如何優(yōu)化機(jī)構(gòu)改革的路徑和方式并提升機(jī)構(gòu)改革的效果，就顯得至關(guān)重要。從十三屆全國人大一次會議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案來看，其中既有與歷次改革相同的方面，也凸顯了值得關(guān)注的不同之處。

首先，機(jī)構(gòu)改革是部門數(shù)量的加減法，但又高于加減法。過去機(jī)構(gòu)改革就是簡單的加減法，將一些部門合并或裁撤，而部門內(nèi)部的司局卻很少調(diào)整。特別是最近在2008年和2013年的兩輪大部門制改革，都是以精簡國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的數(shù)量為主要目標(biāo)之一，卻并沒有真正實(shí)現(xiàn)政府職能的相應(yīng)轉(zhuǎn)變。這使改革后的部門結(jié)構(gòu)依然鐵板一塊，機(jī)構(gòu)內(nèi)部的微觀結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生質(zhì)的變化，職能轉(zhuǎn)變也是雷聲大雨點(diǎn)小。

這次改革的一大亮點(diǎn)就是加減法并重，而非完全做“大部門制”的減法。盡管國務(wù)院組成部門和和其他機(jī)構(gòu)的數(shù)量都大幅減少，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門26個(gè)，正部級機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級機(jī)構(gòu)減少7個(gè)；但新增的機(jī)構(gòu)更加令人期待，特別是組建國家國際發(fā)展合作署、應(yīng)急管理部、退役軍人事務(wù)部、國家移民管理局，因應(yīng)了大國崛起和改進(jìn)國內(nèi)治理的需要，令人耳目一新。這些新增機(jī)構(gòu)的設(shè)置和凸顯，為相關(guān)領(lǐng)域的政府職能轉(zhuǎn)變提供了基礎(chǔ)，也使政府職能的對接和落實(shí)更加順暢。

其次，這次政府機(jī)構(gòu)改革特別引人注目的特點(diǎn)是注重細(xì)分職能的重組交叉，而非完全以機(jī)構(gòu)撤并為主。從歷次改革的情況來看，這次改革的力度不可謂不大。在自然資源部、應(yīng)急管理部、科學(xué)技術(shù)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家市場監(jiān)督管理總局等機(jī)構(gòu)的組建和重新組建方面，這次改革打破了部委和國家局“整建制”合并的做法，而是從司局級職能交叉重組入手，為深度整合政府職能提供了條件。

十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：“堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)?！边@意味著改革不是簡單的機(jī)構(gòu)合并，而是職能層面的深度重組；意味著過去的物理反應(yīng)要讓位于化學(xué)反應(yīng)，即要通過組織重構(gòu)而實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的質(zhì)變。

再次，中央政府部門改革以后，省以下地方政府部門的設(shè)置會成為日益凸顯的問題。過去的政府機(jī)構(gòu)改革是自上而下推動(dòng)的，“一竿子插到底”的統(tǒng)領(lǐng)作用很強(qiáng)，但也使因地制宜難以實(shí)現(xiàn)。此次改革在強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也明確要賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，從而為增強(qiáng)地方活力提供了制度空間。

值得注意的是，隨著中央與地方政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面改革的推進(jìn)，各級政府會負(fù)責(zé)相對不同的職責(zé)，從而發(fā)揮其各自優(yōu)勢。為此，各級政府根據(jù)需要設(shè)置不同的機(jī)構(gòu)，成為順理成章之事。在市場監(jiān)管、稅務(wù)、應(yīng)急管理等方面的機(jī)構(gòu)改革符合地方政府的訴求，一定程度上確認(rèn)了地方政府機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)成果。但是，在其他方面則可能會有所殊異，一定程度上仍將延續(xù)“上下一般粗”的傳統(tǒng)做法。

值得注意的是，此番國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革只是完成了一半，因?yàn)槿绾翁幚碚畽C(jī)構(gòu)同黨的機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，才是更加值得期待的關(guān)鍵問題。

從十九屆三中全會文件的精神來看，加強(qiáng)黨對政府機(jī)構(gòu)的全面領(lǐng)導(dǎo)會以多種方式進(jìn)行，包括黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、黨的職能部門歸口協(xié)調(diào)、黨政合署辦公等。一方面，是通過成立黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)對口的政府部門，比如中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組對口協(xié)調(diào)政府經(jīng)濟(jì)部門。另一方面，則是某些職能重疊的黨政部門可能合并，比如國家新聞出版廣電總局的廣播電視管理職責(zé)由新組建的國家廣播電視總局接管，而新聞出版職責(zé)的歸屬則是一個(gè)尚未解決的問題。其中一種可能，是由黨的宣傳部門吸收新聞出版職責(zé)。此外，過去延續(xù)的黨的機(jī)構(gòu)同政府部門并駕齊驅(qū)的情況，仍然會存在一段時(shí)間。

值得注意的是，要對政府機(jī)構(gòu)改革后的實(shí)施情況進(jìn)行追蹤和評估，避免整合不到位的問題出現(xiàn)。2010年，廣東省在全省選取21個(gè)縣（市、區(qū)）推廣順德大部門制改革模式。筆者的研究顯示，盡管大部門制在一定程度上提升了民眾對政府的滿意度，但是總體來說收效甚微。因此，僅僅壓縮部門數(shù)量可能無助于提升政府績效，更為重要的是從職能整合的角度入手進(jìn)行改革。筆者最近與挪威奧斯陸大學(xué)政治學(xué)系教授湯姆?克里斯滕森（Tom Christensen）合作進(jìn)行的研究就顯示，在2013年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革當(dāng)中，國務(wù)院一些部門合并以后存在“貌合神離”的現(xiàn)象，部門內(nèi)部在結(jié)構(gòu)、職能和文化方面的整合程度不夠，致使“兩張皮”的問題仍然時(shí)有發(fā)生。

因此，需要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革后的評估，使機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施同主事者預(yù)想的方向一致，并根據(jù)實(shí)施情況加以調(diào)適。不過，此次改革方案對職能重組和深層次整合的強(qiáng)調(diào)，使“貌合神離”的整合難問題更難以發(fā)生，而“同舟共濟(jì)”則是值得期待的改革走向。