3月4日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行了首場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)，在談到制定監(jiān)察法、設(shè)立監(jiān)察委的重大意義時(shí)，大會(huì)發(fā)言人張業(yè)遂表示，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是國(guó)家監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)，目的是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

正在行進(jìn)中的中國(guó)國(guó)家監(jiān)察體制改革，是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是國(guó)家監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)。監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察體制改革的任務(wù)是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委員會(huì)，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

從歷史梳理看，不同于以往的恢復(fù)性創(chuàng)設(shè)型改革，此次改革源于對(duì)原有反腐敗體制的低效能的解決，強(qiáng)調(diào)新制度框架下資源的有效整合。原有反腐敗機(jī)構(gòu)力量分散、職能交叉，監(jiān)察權(quán)力的行使沒(méi)有形成一種合力、監(jiān)察工作容易受到地方的限制，缺乏獨(dú)立性；執(zhí)紀(jì)執(zhí)法邊界不清；紀(jì)委監(jiān)察反腐實(shí)踐遭遇合法性質(zhì)疑；監(jiān)察機(jī)關(guān)定位不準(zhǔn)、職能過(guò)窄、獨(dú)立性保障不夠、監(jiān)察手段有限、監(jiān)察對(duì)象范圍過(guò)窄、監(jiān)督程序不夠完善，難以有效整合監(jiān)督資源。

國(guó)家監(jiān)察體制改革的本質(zhì)是權(quán)力監(jiān)督改革。這一改革的制度邏輯實(shí)際是將權(quán)力監(jiān)督的分散格局整合為一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)內(nèi)部。這一機(jī)構(gòu)將隸屬于政府行政序列的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)改造為向各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，覆蓋的監(jiān)察對(duì)象也從政府行政序列公職人員擴(kuò)大到行使公權(quán)力的所有公職人員。與此同時(shí)，還明確規(guī)定新的監(jiān)察委員會(huì)主任由紀(jì)委書(shū)記兼任。這一制度設(shè)計(jì)的邏輯背后不僅體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督從過(guò)去分散的黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)、政府內(nèi)部的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法系統(tǒng)的人民檢察機(jī)關(guān)重新整合為一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)，而且還反映出中國(guó)當(dāng)下政治的最大特色就是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，國(guó)家監(jiān)察體制改革將推動(dòng)政治體制改革，直接影響到我國(guó)政治體制格局的變遷。

目前，改革試點(diǎn)省市探索實(shí)踐正在進(jìn)行。從早期北京、山西、浙江的三地試點(diǎn)到目前全國(guó)省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)已全部完成組建，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作取得重大階段性成果。

然而，從北京、山西、浙江三地試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)行尚存在一些待解決的問(wèn)題。其一是留置措施如何規(guī)范實(shí)施等問(wèn)題。例如從試點(diǎn)地區(qū)“用留置取代兩規(guī)措施”的實(shí)踐探索看，在“留置措施”的使用程序上尚未固定和統(tǒng)一。還例如“留置”措施的性質(zhì)問(wèn)題、 “留置”措施使用對(duì)象問(wèn)題、“留置”措施使用的期限和監(jiān)督問(wèn)題等都需要國(guó)家《監(jiān)察法》進(jìn)行規(guī)定和設(shè)置。

其二是內(nèi)部機(jī)構(gòu)互動(dòng)問(wèn)題。例如監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的案管、監(jiān)督、調(diào)查、審理各部門(mén)之間的相互配合、相互制約問(wèn)題、紀(jì)法銜接問(wèn)題。原有紀(jì)委負(fù)責(zé)查處黨內(nèi)違紀(jì)問(wèn)題，違法問(wèn)題則由原有檢察院的反貪、反瀆部門(mén)負(fù)責(zé)。在新的監(jiān)察委員會(huì)中，執(zhí)紀(jì)審查機(jī)構(gòu)實(shí)際整合了原有的紀(jì)委與檢察院職能，那么在具體的運(yùn)行過(guò)程中，如何讓原有的兩個(gè)機(jī)構(gòu)職能在新制度架構(gòu)下最大效能地發(fā)揮功效成為重要的問(wèn)題。

其三是外部機(jī)構(gòu)互動(dòng)問(wèn)題。即紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)相互銜接、執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法相互貫通問(wèn)題。這包括紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)構(gòu)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在監(jiān)察程序與司法程序上的有序?qū)雍拖嗷ブ坪狻?/p>

其四是自我監(jiān)督與外部監(jiān)督互動(dòng)問(wèn)題。自我內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，例如集體決策、請(qǐng)示報(bào)告、回避、涉案款物管理、借用人員管理等規(guī)定與外部監(jiān)督機(jī)制，例如人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等之間如何有效互動(dòng)也是重要的議題。

上述這些試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)的實(shí)踐問(wèn)題亟需在在法律層面予以規(guī)定與明確，從而能夠依法賦予監(jiān)察委員會(huì)以性質(zhì)定位、職能職責(zé)、權(quán)限和調(diào)查手段等，進(jìn)一步推進(jìn)反腐敗工作規(guī)范化、法治化，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要保證。

因此，在正在召開(kāi)的十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上關(guān)于監(jiān)察體制改革的內(nèi)容將有三點(diǎn)值得期待：其一是審議黨的十九屆二中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》），在將要提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議的憲法修正案中，專門(mén)增寫(xiě)監(jiān)察委員會(huì)一節(jié)，確立監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的法律地位。其二是審議國(guó)家監(jiān)察法草案。此前，國(guó)家監(jiān)察法草案已經(jīng)完成一審、二審，此次會(huì)議將審議通過(guò)最終版本。其三是關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立。截至2018年2月底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)已全部完成組建。在此次兩會(huì)期間，將設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、產(chǎn)生國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組成人員。

上述三個(gè)議題實(shí)際都將圍繞監(jiān)察法展開(kāi)，監(jiān)察法就是反腐敗國(guó)家立法。通過(guò)制定監(jiān)察法，實(shí)施制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，把實(shí)踐證明行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度。這對(duì)加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建權(quán)威高效的監(jiān)察體系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，海外網(wǎng)特約評(píng)論員）

（原標(biāo)題為《 國(guó)家監(jiān)察體制改革再深入 兩會(huì)迎三大期待》）