“日本將非洲視為共同成長(zhǎng)的伙伴！”，在口號(hào)聲中，2022年8月27日，為期兩天的第八屆東京非洲發(fā)展國(guó)際會(huì)議（下稱“日非峰會(huì)”）在突尼斯開(kāi)幕。來(lái)自20個(gè)非洲國(guó)家的元首和政府首腦以及非盟主席法基參會(huì)。會(huì)前，日非雙方共計(jì)舉辦周邊活動(dòng)100余場(chǎng)，[1]簽署諒解備忘錄90余份。[2]會(huì)議結(jié)束后，日非雙方共同發(fā)表成果文件《突尼斯宣言》。

本屆峰會(huì)對(duì)于日本首相岸田文雄具有較大意義。自2016年肯尼亞主辦第六屆日非峰會(huì)以來(lái)，這是峰會(huì)第二次由非洲國(guó)家主辦，也是岸田拜相后雙方首次共同召開(kāi)大規(guī)模、高規(guī)格合作會(huì)議。如何在繼承前首相安倍晉三對(duì)非政策的基礎(chǔ)上推陳出新，是岸田面臨的關(guān)鍵任務(wù)。宏觀層面，當(dāng)前國(guó)際格局和國(guó)際體系正在發(fā)生深刻調(diào)整，日本外交也頻頻受到影響。因此，本屆峰會(huì)也起著給日非未來(lái)合作走向定調(diào)的作用。

基于上述背景，岸田對(duì)本屆峰會(huì)高度重視，試圖借機(jī)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家、個(gè)人兩方面的多重“抱負(fù)”。

圖1 第八屆日非峰會(huì)開(kāi)幕式現(xiàn)場(chǎng)

一、官民并舉，“以人文本”理念彰顯自身特色

峰會(huì)開(kāi)幕式上，岸田高調(diào)宣示將給予非洲300億美元，涵蓋多個(gè)援助與合作項(xiàng)目，并由政府和企業(yè)共同出資。其中，岸田啟動(dòng)“日本與非洲綠色增長(zhǎng)倡議”，誓言投資40億美元助推非洲脫碳。不難發(fā)現(xiàn)，上述項(xiàng)目幾乎全部對(duì)標(biāo)新冠疫情和俄烏沖突疊加下非洲國(guó)家的關(guān)鍵訴求。對(duì)此，日本把“以人為本”理念作為抓手，開(kāi)展相關(guān)行動(dòng)。

（一）保障人的安全

上世紀(jì)90年代以來(lái)，日本便高舉“保障人的安全”大旗開(kāi)展對(duì)外援助。本屆峰會(huì)上，岸田宣布了一系列支援非洲國(guó)家抗擊新冠疫情的舉措。其中，日本有意推廣日式“全民健康覆蓋”體系，注重醫(yī)療援助項(xiàng)目的“草根性”，派遣大量醫(yī)護(hù)人員扎根非洲，幫助當(dāng)?shù)孛癖娊鉀Q看病、用水難的問(wèn)題，并設(shè)立相關(guān)獎(jiǎng)項(xiàng)。為此，峰會(huì)期間，岸田特別在線上參與了第四屆野口英世非洲獎(jiǎng)的頒獎(jiǎng)儀式。[3]

面對(duì)當(dāng)前非洲國(guó)家普遍出現(xiàn)的糧食危機(jī)、政權(quán)不穩(wěn)、社會(huì)動(dòng)蕩等治理困境，一方面，日本為非洲開(kāi)發(fā)銀行的“非洲緊急糧食生產(chǎn)基金項(xiàng)目”提供3億美元貸款；另一方面，日本政府還表示將任命“非洲之角”特使打擊恐怖主義和極端勢(shì)力，參與當(dāng)?shù)氐乃痉ê托姓贫冉ㄔO(shè)。

圖2 位于加納的野口英世醫(yī)學(xué)研究所 該研究所至今已成立40余年，目前已為當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行核酸檢測(cè)30余萬(wàn)例，占全國(guó)檢測(cè)總數(shù)的80％，成為加納最大新冠病毒檢測(cè)中心。

（二）注重“投資于人”

早在第七屆日非峰會(huì)召開(kāi)時(shí)，日本便將會(huì)議主題定為“通過(guò)人力、技術(shù)和創(chuàng)新推動(dòng)非洲發(fā)展”。本屆峰會(huì)上，岸田也表示將加強(qiáng)日非民間交往、推動(dòng)人力資源培訓(xùn)合作，并承諾在未來(lái)3年內(nèi)為非洲培養(yǎng)人才30多萬(wàn)，涵蓋工業(yè)、衛(wèi)生、醫(yī)藥、教育、農(nóng)業(yè)、司法、行政等領(lǐng)域。為此，日本政府鼓勵(lì)本國(guó)企業(yè)赴非洲投資。日本工商界則表態(tài)未來(lái)將出資100多億日元成立“創(chuàng)業(yè)投資基金”，支持非洲民眾創(chuàng)業(yè)，尤其是針對(duì)婦女和青年群體。

二、新瓶舊酒，背后意圖昭然若揭

對(duì)于在外交上奉行實(shí)用主義的日本來(lái)說(shuō)，其對(duì)非洲政策取向，既有連續(xù)性特點(diǎn)，又有鮮明時(shí)代特征，這一點(diǎn)在本屆日非峰會(huì)上體現(xiàn)得十分明顯。

（一）謀求大國(guó)地位

日本長(zhǎng)期以來(lái)都將非洲視為自己成為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)的“票倉(cāng)”。而今年恰逢日本參與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)20周年、第12次當(dāng)選安理會(huì)非常任理事國(guó)。俄烏沖突爆發(fā)后，國(guó)際社會(huì)關(guān)于安理會(huì)改革的呼聲不斷?；诖耍?月以來(lái)，岸田多次在國(guó)際場(chǎng)合表示“要推動(dòng)安理會(huì)改革”。為拉攏非洲國(guó)家，岸田在峰會(huì)上主動(dòng)提出“將糾正非洲在安理會(huì)常任理事國(guó)中沒(méi)有代表的歷史不公。”

以國(guó)際組織為平臺(tái)加強(qiáng)同目標(biāo)國(guó)的合作，實(shí)現(xiàn)“借船出海”，是日本謀求大國(guó)地位的另一常用手段。本屆峰會(huì)召開(kāi)前，日本和聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織首次共同發(fā)起“TICAD8周（UNIDO TICAD8 Week）”活動(dòng)，探討非洲國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的可持續(xù)發(fā)展議題，為峰會(huì)造勢(shì)。

其中，一些由日本機(jī)構(gòu)和企業(yè)培養(yǎng)的人才往往會(huì)進(jìn)入當(dāng)?shù)卣瑥亩鸬酵茝V日式治理理念、擴(kuò)大日本軟實(shí)力的作用。例如日本駐馬達(dá)加斯加國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)辦事處原雇員艾哈邁德現(xiàn)成為馬衛(wèi)生部長(zhǎng)后，選擇與國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)合作在當(dāng)?shù)貙W(xué)校推廣日版“防疫洗手歌”。[4]

（二）強(qiáng)化在非布局

長(zhǎng)期以來(lái)，日本雖然重視對(duì)非合作，但并未覆蓋域內(nèi)所有國(guó)家。例如，出于獲取資源以及將非洲納入所謂“印太戰(zhàn)略”等考量，在安倍時(shí)代，日本著重于深耕西非和東非，例如在吉布提設(shè)立自衛(wèi)隊(duì)海外基地，打造所謂“增長(zhǎng)之環(huán)”“納卡拉走廊”“北部走廊”三大“走廊”基建工程。[5]新冠疫情爆發(fā)后，日本給予的貸款、捐助的醫(yī)療物資也多流向上述地區(qū)。而對(duì)于北非，除埃及外，日本關(guān)注的程度相比西非和東非低，例如在外交藍(lán)皮書(shū)上，北非所占篇幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于西非和東非。

圖3 2020年日本對(duì)非合作主要對(duì)象國(guó)及領(lǐng)域

來(lái)源：“Japan and UNDP Partnership for Building Back Better- Annual Report of 2020 Approved Projects,” UNPD, March 29, 2022, https://www.undp.org/africa/publications/japan-and-undp-partnership-building-back-better-annual-report-2020-approved-projects

本屆峰會(huì)則為日本提供了加強(qiáng)同北非國(guó)家合作的機(jī)會(huì)。近年來(lái)，突尼斯接連當(dāng)選聯(lián)合國(guó)安理會(huì)非常任理事國(guó)和非盟和平與安全理事會(huì)主席國(guó)，國(guó)際影響力不斷增強(qiáng)。此外，地緣層面，突尼斯毗鄰歐洲，臨近直布羅陀海峽，位置關(guān)鍵；政治層面，“阿拉伯之春”發(fā)生后，突尼斯在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都被美西方視為“民主轉(zhuǎn)型樣板”。

對(duì)此，日本單獨(dú)承諾向突尼斯貸款120億日元，并同后者簽署了有關(guān)技術(shù)、脫碳、反恐等議題的合作協(xié)議。此外，日突元首皆表示“突尼斯作為地區(qū)中心具有多方面潛力，兩國(guó)在未來(lái)將繼續(xù)加強(qiáng)雙邊關(guān)系并拓展同第三方的合作”。[6]由此可以預(yù)見(jiàn)，在兼顧西非、東非的基礎(chǔ)上，日本或?qū)⒁酝荒崴篂橹c(diǎn)，借助其影響力提高自身在北非的地位，從而強(qiáng)化在非布局，逐漸形成整體效應(yīng)。

（三）岸田文雄個(gè)人的政治算計(jì)

有趣的是，峰會(huì)期間，日方人員反復(fù)闡述構(gòu)建“無(wú)核化世界”的重要性，[7]這還是日非峰會(huì)上頭一次出現(xiàn)類似情況。其實(shí)，這與岸田個(gè)人的政治算計(jì)大有關(guān)系。岸田出身于廣島，把“無(wú)核化世界”愿景作為執(zhí)政理念，來(lái)打造獨(dú)屬于自己的政治品牌。2022年6月，岸田成為了首位出席《不擴(kuò)散核武器條約》審議大會(huì)的日本首相。除此，岸田還在會(huì)上表示，日本從“以人為本”角度出發(fā)開(kāi)展對(duì)非合作與過(guò)國(guó)內(nèi)“新資本主義”經(jīng)濟(jì)政策不謀而合。[7]由此可見(jiàn)，岸田希望借助此次峰會(huì)提高自身政策的國(guó)際知名度和影響力。

事實(shí)上，這已經(jīng)不是日本政客第一次利用相關(guān)場(chǎng)合推銷政治理念。2016年，安倍就曾在第六屆日非峰會(huì)上正式提出“自由開(kāi)放的印度洋—太平洋戰(zhàn)略”概念。[8]

圖4 岸田在《不擴(kuò)散核武器條約》審議大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)

為了繼續(xù)借“無(wú)核化世界”打造自身政治品牌，岸田甚至成功為廣島爭(zhēng)取到了明年G7峰會(huì)的主辦權(quán)。

三、道阻且長(zhǎng)，深耕非洲前景仍充滿未知

雖然岸田從主觀和客觀上為此次日非峰會(huì)的召開(kāi)做了相對(duì)充分的準(zhǔn)備，但受到國(guó)內(nèi)外多重因素的影響，日本對(duì)非洲大規(guī)模投資的雄心短期內(nèi)恐難實(shí)現(xiàn)。

（一）本屆峰會(huì)實(shí)際效果有待觀察

事實(shí)上，第七屆日非峰會(huì)期間，安倍曾同49個(gè)非洲國(guó)家元首舉行線下會(huì)晤，規(guī)模遠(yuǎn)超本屆。同時(shí)，尼日利亞、南非、埃塞爾比亞等在當(dāng)?shù)鼐哂休^大影響力國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人，并未出席本屆峰會(huì)。而岸田因感染新冠僅在線上參會(huì)，也使得許多非洲國(guó)家不看好本屆峰會(huì)。

此外，由于主辦方突尼斯總統(tǒng)賽義德邀請(qǐng)“波利薩里奧陣線”的人員參會(huì)，導(dǎo)摩洛哥代表和西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體主席恩巴洛退會(huì)。[9]據(jù)悉，日本從未正式承認(rèn)“波利薩里奧陣線”的合法性。對(duì)于賽義德此舉，會(huì)后日方矢口否認(rèn)曾與前者商討過(guò)有關(guān)邀請(qǐng)“波利薩里奧陣線”的問(wèn)題。[10]

另一方面，日方雖然一直在峰會(huì)期間渲染所謂“俄羅斯入侵烏克蘭破壞國(guó)際秩序”，但《突尼斯宣言》中并未寫(xiě)入相關(guān)表述，而僅僅是“對(duì)烏克蘭局勢(shì)表示關(guān)切”。日本承諾的對(duì)非與援助、投資何時(shí)落地、怎樣落地以及如何培養(yǎng)所謂的人才等具體問(wèn)題也未在《宣言》中直接體現(xiàn)。

（二）日本政府和企業(yè)對(duì)非合作步調(diào)難統(tǒng)一

峰會(huì)期間，雖然日本政府高調(diào)宣布對(duì)非投資和援助，號(hào)召企業(yè)“進(jìn)軍”非洲，但據(jù)《2022世界投資報(bào)告》顯示，2010年后，日本對(duì)非直接投資存量一直維持在100億美元上下，僅占日本對(duì)外投資總額的1%，在域外各國(guó)對(duì)非投資存量中日本始終未能排進(jìn)前十位。[11]新冠疫情爆發(fā)以來(lái)，更是大量日企將非洲視為“不宜投資地區(qū)”。[12]

另一方面，在8月8日舉行的“非洲商務(wù)磋商會(huì)”全體會(huì)議上，經(jīng)團(tuán)聯(lián)副會(huì)長(zhǎng)大橋徹二等人政府盡快與非洲國(guó)家簽訂經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（Economic Partnership Agreement，EPA），以降低關(guān)稅和要素流通成本，改善日企在非營(yíng)商環(huán)境。[13]不過(guò)，同日本簽署EPA的多為美西方、印度以及東南亞國(guó)家。在本屆峰會(huì)上，日方也僅僅是同部分非洲國(guó)家粗略達(dá)成“共同改善營(yíng)商環(huán)境”的共識(shí)，并沒(méi)有明確的計(jì)劃和時(shí)間表，更未提及簽署EPA的相關(guān)事宜。

圖5 日本締結(jié)EPA/FTA對(duì)象國(guó)、國(guó)際組織

來(lái)源：『EPA/FTA/投資協(xié)定』、経済産業(yè)省ホームページ、2022年。https://www.meti.go.jp/policy/trade_policy/epa/index.html

（三）日本對(duì)非影響力呈下降趨勢(shì)

新冠疫情暴發(fā)后，不論是國(guó)會(huì)緊急追加援助款項(xiàng)，還是主辦“全球疫苗峰會(huì)”“東京營(yíng)養(yǎng)促增長(zhǎng)峰會(huì)”，抑或捐贈(zèng)疫苗、冷鏈設(shè)備、醫(yī)療器械等，進(jìn)而在疫苗標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、疫苗護(hù)照準(zhǔn)入等方面設(shè)置利己規(guī)則搶占市場(chǎng)先，皆體現(xiàn)出日本擴(kuò)大在非影響力之意圖。但非洲國(guó)家整體上也并未陷入大國(guó)博弈，而是對(duì)國(guó)際合作持包容態(tài)度。同時(shí)，據(jù)非洲戰(zhàn)略研究中心（Africa Center for Strategic Studies）表示，日本和非洲的貿(mào)易額去年僅為240億美元，相較非洲和一些國(guó)家之間的貿(mào)易額差了幾乎近十倍。[14]日本在非洲常駐僅有千人常駐，更與部分大國(guó)相差甚遠(yuǎn)。當(dāng)前，日本國(guó)內(nèi)通脹高企，政府債務(wù)赤字嚴(yán)重，對(duì)于投資非洲的必要性也存在諸多的質(zhì)疑聲。[15] 

(作者：姚宗遠(yuǎn)，國(guó)際關(guān)系學(xué)院本科生。本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與北京大學(xué)區(qū)域與國(guó)別研究院立場(chǎng)無(wú)關(guān)，文責(zé)自負(fù)。引用、轉(zhuǎn)載請(qǐng)標(biāo)明作者信息及文章出處。）

【參考資料】

[1]『TICAD8公式サイドイベント一覧』、外務(wù)省トップページ、2022年8月18日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/afr/af2/page24_001918.html

[2]“State Minister Nakatani Attends TICAD8,” METI, August 29, 2022, https://www.meti.go.jp/english/press/2022/0829_002.html

[3]『第4回野口英世アフリカ賞授賞式』、外務(wù)省トップページ、2022年8月28日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/afr/af2/page6_000732.html

[4]“Madagascar Handwashing Song: A collaboration between JOCV and a popularsinger has been raising awareness of proper handwashing,” JICA, May 28, 2020, https://www.jica.go.jp/english/news/field/2020/20200528_01.html

[5] 王一晨：《疫情背景下日本持續(xù)深化對(duì)非外交》，《世界知識(shí)》，2021年第12期，第31頁(yè)。

[6]『日?チュニジア首脳共同聲明 持続可能な開(kāi)発、平和そして繁栄に向けた新たなパートナーシップ』、外務(wù)省トップページ、2022年8月27日。chrome-extension://ibllepbpahcoppkjjllbabhnigcbffpi/https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100386744.pdf

[7]『第8回アフリカ開(kāi)発會(huì)議（TICAD8）共同記者會(huì)見(jiàn)における岸田総理大臣冒頭発言』、外務(wù)省トップページ、2022年8月28日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/afr/af2/page1_001299.html

[8]『自由で開(kāi)かれたインド太平洋に向けて』、外務(wù)省トップページ、2019年11月。chrome-extension://ibllepbpahcoppkjjllbabhnigcbffpi/https://www.mofa.go.jp/files/000407642.pdf

[9]“Japan hopes Morocco-Tunisia rift over Polisario does not impact TICAD,”  Aug 29, 2022, https://www.arabnews.jp/en/japan/article_79293/

[10]『林外務(wù)大臣會(huì)見(jiàn)記録』、外務(wù)省トップページ、2022年8月30日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/kaiken/kaiken23_000019.html

[11]“World Investment Report 2022,” UNCTAD, Jun 2022, chrome-extension://ibllepbpahcoppkjjllbabhnigcbffpi/https://unctad.org/system/files/official-document/wir2022_en.pdf

[12] Angus Chapman,“TICAD: Survey shows Japanese countries still cautious on Africa,” African Business, September 2, 2022, https://african.business/2022/09/trade-investment/ticad-survey-shows-japanese-countries-still-cautious-on-africa/

[13]《日媒：日本將扶持企業(yè)在非洲創(chuàng)業(yè)并加強(qiáng)“資源外交”》，參考消息，2022年8月9日，http://www.cankaoxiaoxi.com/world/20220809/2487598.shtml

[14]“Japan Reengaging With Africa in Face of Rising China,” Voice of America, September 15, 2022, https://www.voanews.com/a/japan-reengaging-with-africa-in-face-of-rising-china/6748427.html

[15]『アフリカ外交、なぜ今必要か中ロに対抗、市場(chǎng)將來(lái)性にも期待』、時(shí)事通信社トップページ、2022年4月5日。https://www.jiji.com/jc/v8?id=202204kaisetsuiin022