市民在廈門市湖里區(qū)一處“口袋公園”游玩。新華社發(fā)

在上海外灘，遙望浦東陸家嘴景色。新華社發(fā)

貴州貴陽，改造過后的“青云市集”亮相。新華社發(fā)

游客在廣州塔頂?shù)膽敉馄脚_(tái)，觀賞城市景色。新華社發(fā)

編者按

城，所以盛民也。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視城市建設(shè)，推動(dòng)我國城市建設(shè)發(fā)生歷史性變革、城市發(fā)展取得歷史性成就。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的，“城市是人民的城市，人民城市為人民。無論是城市規(guī)劃還是城市建設(shè)，無論是新城區(qū)建設(shè)還是老城區(qū)改造，都要堅(jiān)持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展路子，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境，讓人民有更多獲得感，為人民創(chuàng)造更加幸福的美好生活”。本期特推出研究報(bào)告，盤點(diǎn)10年來中國超大特大城市發(fā)展成績、為其未來走向“把脈”建言，以期助力城市發(fā)展、福澤廣大人民。

城市綜合能級(jí)決定城市競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。日前國家發(fā)展改革委印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》明確提出，要“推動(dòng)超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”“增強(qiáng)全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能”“提高綜合能級(jí)與國際競爭力”。

為全面了解2012年—2021年中國超大特大城市發(fā)展趨勢和特色亮點(diǎn)，課題組開展線上線下調(diào)研，并形成研究報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)順應(yīng)超大特大城市發(fā)展客觀規(guī)律，從宜居、韌性、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文等維度全面推進(jìn)新型超大特大城市建設(shè)，不斷提升其綜合能級(jí)，更好滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要。

看現(xiàn)狀 超大特大城市十年發(fā)展成就卓著

“真是煥然一新。”成都金牛區(qū)棗子巷的新面貌，引得附近居民贊不絕口。以往這一帶坑坑洼洼、遍布違章搭建；現(xiàn)在，通過城市更新，成為全成都按照公園城市街道要求打造的示范街區(qū)，吸引游客紛至沓來。

2022年2月，國家級(jí)旅游休閑街區(qū)名單公布，上海市中心唯一一個(gè)以成片花園洋房為特色的街區(qū)——思南公館入選。在“重現(xiàn)風(fēng)貌，重塑功能”的城市更新原則下，思南公館歷經(jīng)10年保護(hù)，又經(jīng)過10余年創(chuàng)新運(yùn)營，形成了思南讀書會(huì)、思南紀(jì)實(shí)空間等一批品牌項(xiàng)目，每年600余場文化活動(dòng)，著力打造充滿人文精神的城市公共空間。

黨的十八大以來，中心城市和城市群逐漸成為承載人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的主要空間形式，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重大進(jìn)展，超大特大城市發(fā)展成效顯著。

中心城市和城市群成為帶動(dòng)全國高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源。產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長動(dòng)力源，進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)總體效率提升。過去10年，我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，目前我國已形成上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津等7座超大城市，武漢、東莞、西安、杭州等14座特大城市，京津冀、長三角、粵港澳和成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等19個(gè)城市群。中心城市和城市群經(jīng)濟(jì)大幅增長、人口顯著增加、開放不斷擴(kuò)大、社會(huì)事業(yè)蓬勃發(fā)展，成為中國經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎、對(duì)外開放的重要樞紐和國家治理的重要支撐。

京津冀、長三角、粵港澳等城市群國際競爭力顯著增強(qiáng)。過去10年，城市群得到迅猛發(fā)展，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，國際競爭力顯著增強(qiáng)。2021年，長三角三省一市經(jīng)濟(jì)總量達(dá)27.6萬億元人民幣，常住人口2.36億人；粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)總量約12.6萬億元人民幣，常住人口0.87億人；京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量達(dá)9.6萬億元人民幣，常住人口1.1億人。據(jù)世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織《2021年全球創(chuàng)新指數(shù)》，我國在132個(gè)世界主要經(jīng)濟(jì)體中排名第12位，在全球“最佳科技集群”排名中，深圳—香港—廣州（第2位）、北京（第3位）、上海（第8位）表現(xiàn)突出。

超大特大城市發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變。10年來，通過合理控制中心城區(qū)人口規(guī)模，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，推進(jìn)中心城區(qū)非核心功能疏解，超大特大城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉贸尚А?014年上海在建設(shè)國際經(jīng)濟(jì)、金融、航運(yùn)和貿(mào)易中心基礎(chǔ)上，全力推進(jìn)具有全球影響力的科創(chuàng)中心建設(shè)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能和生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展，如深圳通過最具市場敏銳度的企業(yè)優(yōu)勝劣汰，開辟未來發(fā)展新賽道；成都明確提出布局新技術(shù)、新生物、新能源、新制造和新生活等五大新賽道，通過培育新賽手、建設(shè)新賽場，努力推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型突圍、換道超車。

城市有機(jī)體理念深入人心，超大特大城市治理能力有效提升。過去10年，城市有機(jī)體理念引領(lǐng)城市治理水平不斷提升，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)超大特大城市治理提出更高要求，場景治理成為超大特大城市治理走向科學(xué)化、精細(xì)化、智能化的重要路徑。如杭州推動(dòng)城市大腦建設(shè)，加快打造以社區(qū)為切入點(diǎn)的杭州城市大腦2.0；上海浦東重點(diǎn)推行10類57個(gè)整合場景的治理；成都以“場景營城”為抓手，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從“城市場景”到“場景城市”的升級(jí)，探索形成新經(jīng)濟(jì)應(yīng)用場景、消費(fèi)場景、社區(qū)場景、公園場景等行動(dòng)方案與實(shí)踐機(jī)制。

多措并舉推進(jìn)城市更新，注重延續(xù)城市歷史文脈。超大特大城市起步較早，發(fā)展較快，擁有大量歷史文化遺存，需要通過城市有機(jī)更新激發(fā)活力。過去10年來，超大特大城市積極處理好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，推動(dòng)“舊城改造”轉(zhuǎn)向“城市更新”，注重延續(xù)城市歷史文脈。如北京首鋼工業(yè)園借助北京冬奧會(huì)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)風(fēng)貌與奧運(yùn)元素的完美結(jié)合；上海全力推動(dòng)“一江一河”濱水公共空間建設(shè)，貫通黃浦江核心段45公里岸線和蘇州河中心城區(qū)42公里岸線，打造世界級(jí)“城市會(huì)客廳”；成都保留“成都味”并煥新老舊區(qū)域，如將成都機(jī)車車輛廠打造成為以工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)+TOD開發(fā)（以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式）為觸媒的共享微城市。

看世界 全球城市版圖變動(dòng)不居

倫敦“硅環(huán)”、紐約“硅巷”、波士頓肯德爾廣場……在“科技回歸都市”“年輕人回歸城市中心”的浪潮中，世界各大城市興起許多創(chuàng)新街區(qū)，且更加注重生態(tài)、生活等維度的支撐功能建設(shè)。

進(jìn)入21世紀(jì)，新加坡提出“文藝復(fù)興城市規(guī)劃”，特別是21世紀(jì)的第二個(gè)十年，完成了從“文化沙漠”到“文化之都”的蝶變。

當(dāng)前，世界百年未有之大變局正引發(fā)新一輪的全球功能中心轉(zhuǎn)移，以綜合能級(jí)與國際競爭力為表征的大城市競爭，推動(dòng)世界城市版圖發(fā)生新變化。

世界經(jīng)濟(jì)格局“東升西降”為大城市競爭的“主次易位”帶來契機(jī)。世界經(jīng)濟(jì)重心的轉(zhuǎn)移為我國出現(xiàn)新一批全球配置資源、參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則治理的超大特大城市打開了窗口。

新一輪科技革命引發(fā)生產(chǎn)生活方式顛覆性變革，科技創(chuàng)新越來越成為城市競爭的主導(dǎo)力量。諸多發(fā)達(dá)國家城市都高度關(guān)注科技創(chuàng)新能力提升。根據(jù)《2020“理想之城”——面向2035年的全球科技創(chuàng)新城市調(diào)查報(bào)告》，發(fā)達(dá)國家中心城市目前仍是全球科學(xué)家匯聚的主要目標(biāo)。

國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和國際慣例變革引發(fā)全球治理體系重構(gòu)，“世界城市”代表國家參與全球經(jīng)濟(jì)治理。如“一帶一路”沿線重要城市德國漢堡，隨著中歐班列開通運(yùn)行，成為歐洲最大的海鐵聯(lián)運(yùn)港。

安全韌性引發(fā)新一輪全球產(chǎn)業(yè)分工調(diào)整，城市發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情蔓延帶來的供需波動(dòng)，主要經(jīng)濟(jì)體、跨國公司進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，在“全球分工優(yōu)勢”與“安全穩(wěn)定需要”之間找尋新的平衡，倒逼城市強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈安全，強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈成為全球趨勢。

文化成為城市政策“黃金線”，以歷史文化為核心的城市軟實(shí)力影響著城市發(fā)展高度和未來發(fā)展?jié)摿Α膫惗亍笆澜缥幕肌苯ㄔO(shè)，到新加坡的“文藝復(fù)興城市”，再到紐約打造“屬于所有人的文化”的綜合性文化規(guī)劃，文化已成為推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵選擇。

看未來 提升超大特大城市綜合能級(jí)

7月，一組“遙望雪山”的照片刷爆朋友圈，“窗含西嶺千秋雪”成為成都新名片。2022年2月，國務(wù)院批復(fù)同意成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)，成都從“公園城市首提地”升級(jí)為“建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)”。目前，成都各類公園總數(shù)已達(dá)1414個(gè)，已建成天府綠道5327公里，為城市戴上了“綠項(xiàng)鏈”。

“以前這里是一條又臟又亂的‘小區(qū)商業(yè)街’，周邊環(huán)境很差?！?0多歲的朱雙妹在杭州四季青街道錢景社區(qū)住了20余年。去年年底經(jīng)過改造升級(jí)的“幸福養(yǎng)老一條街”正式開張后，她非常高興，在家門口就能享受“醫(yī)、食、住、學(xué)、養(yǎng)、樂”的服務(wù)了。

6月，“西安碑林環(huán)大學(xué)硬科技創(chuàng)新街區(qū)”正式啟動(dòng)。試點(diǎn)目標(biāo)是建成高能級(jí)硬科技創(chuàng)新策源地，建成產(chǎn)城融合的高質(zhì)量就業(yè)聚集區(qū)，讓老城區(qū)通過創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)煥發(fā)新活力。

過去10年里，我國超大特大城市整體發(fā)展成效顯著，但在創(chuàng)新能力、宜居水平、綠色發(fā)展、安全韌性、智慧治理和人文發(fā)展等方面仍需進(jìn)一步提升。

積極創(chuàng)造高品質(zhì)生活，建設(shè)宜居城市。著力破解“大城市病”，合理控制人口密度，嚴(yán)控新建500米以上超高層建筑，推進(jìn)郊區(qū)新城建設(shè)獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，加快城市群一體化發(fā)展和現(xiàn)代化都市圈同城化建設(shè)，有序疏解中心城區(qū)非核心功能，推動(dòng)超大特大城市瘦身健體。加快推進(jìn)以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造為主的城市更新。將健康安全融入所有政策，推進(jìn)公共設(shè)施適老化和適幼化改造，加快無障礙環(huán)境建設(shè)；面向常住人口優(yōu)化公共服務(wù)供給，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源均衡配置，推進(jìn)新增優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源向郊區(qū)特別是新城布局，全面推進(jìn)“15分鐘便民生活圈”建設(shè)。建立住房和土地聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善長租房政策，推動(dòng)建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)房，擴(kuò)大保障性租賃住房供給，著力解決新市民、青年人等群體住房困難。

全面提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)水平，建設(shè)創(chuàng)新城市。推進(jìn)國家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，推動(dòng)國家科研機(jī)構(gòu)建設(shè)高水平原始創(chuàng)新策源地。突出企業(yè)主體地位，加快探索“企業(yè)出題、科研機(jī)構(gòu)答題”的科技發(fā)展新模式，構(gòu)建龍頭企業(yè)牽頭、高校院所支撐、各創(chuàng)新主體相互協(xié)同的創(chuàng)新聯(lián)合體。強(qiáng)化國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等創(chuàng)新功能，統(tǒng)籌推進(jìn)科技創(chuàng)新走廊、科學(xué)城、創(chuàng)新街區(qū)、創(chuàng)新樓宇、科創(chuàng)空間規(guī)建管運(yùn)，構(gòu)筑開放式集群化創(chuàng)新空間形態(tài)。持續(xù)深化人才新政，面向全球吸引、留住和用好創(chuàng)新技術(shù)和人才，在北京、上海、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)高水平人才高地，打造具有全球影響力的科技創(chuàng)新和人才集聚高地。

深入推進(jìn)高效能治理，建設(shè)智慧城市。樹立“場景城市”理念，將場景治理作為數(shù)字化時(shí)代城市治理的主要方式。全力打通數(shù)據(jù)壁壘和信息煙囪，將分散在各個(gè)部門的市場主體和市民的各類基礎(chǔ)信息進(jìn)行數(shù)據(jù)歸集，推行城市數(shù)據(jù)一網(wǎng)通用，推行城市運(yùn)行一網(wǎng)統(tǒng)管，深化政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦、公共服務(wù)一網(wǎng)通享。豐富數(shù)字技術(shù)應(yīng)用場景，聚焦新經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)、科創(chuàng)等領(lǐng)域，打造活力高效的經(jīng)濟(jì)治理場景；聚焦交通出行、托幼養(yǎng)老、管理服務(wù)、智慧健康等領(lǐng)域，打造可感可及的社會(huì)治理場景；聚焦環(huán)保、交通、安全、執(zhí)法等領(lǐng)域，打造安全韌性的城市治理場景。

落實(shí)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略，建設(shè)綠色城市。加快推廣綠色建筑、綠色建材，大力發(fā)展綠色建造。推動(dòng)更多資源要素聚焦綠色低碳新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)工業(yè)、交通、能源等領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型，倡導(dǎo)綠色出行和綠色家庭、綠色社區(qū)建設(shè)。推進(jìn)公園城市建設(shè)，創(chuàng)新生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換路徑。因地制宜建設(shè)城市綠色廊道，打造街心綠地、濕地和郊野公園，加強(qiáng)河道、湖泊、濱海地帶等城市濕地生態(tài)和水環(huán)境修護(hù)。搭建跨行政區(qū)的流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)商共治平臺(tái)，探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立生活垃圾分類和處理系統(tǒng)。促進(jìn)城市綠色化、低碳化發(fā)展，鼓勵(lì)在城市更新項(xiàng)目中增加公共綠地、開放空間。

統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全，建設(shè)韌性城市。打造國際一流營商環(huán)境，強(qiáng)化金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合，加強(qiáng)供應(yīng)鏈體系建設(shè)，實(shí)施高能級(jí)供應(yīng)鏈企業(yè)和綜合服務(wù)商引育計(jì)劃，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性。推行常態(tài)化全周期管理，延長城市安全治理鏈條。制定涵蓋城市安全各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的“安全臺(tái)賬”，推動(dòng)部門合作、社會(huì)參與、區(qū)域協(xié)同的多元協(xié)同共治，提升預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、疏導(dǎo)、治理風(fēng)險(xiǎn)隱患的綜合能力。提升平戰(zhàn)結(jié)合能力，筑牢城市生命線系統(tǒng)，預(yù)留應(yīng)急空間，確保新建改建大型公共設(shè)施具備快速轉(zhuǎn)化為救治與隔離場所的條件。堅(jiān)持防御外洪與治理內(nèi)澇并重，治理修復(fù)河湖水系，建設(shè)排澇通道，推進(jìn)雨水源頭減排。

注重延續(xù)城市文脈，建設(shè)人文城市。建設(shè)覆蓋城市群的“文化走廊”，推動(dòng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)融入城市規(guī)劃建設(shè)，推動(dòng)文化旅游融合發(fā)展。保護(hù)歷史文化名城名鎮(zhèn)和歷史文化街區(qū)的歷史肌理、空間尺度、景觀環(huán)境。重視城市空間基因，創(chuàng)造性利用傳統(tǒng)文化符號(hào)和樣式，防止不實(shí)用的“假大空”式景觀或?yàn)E建山寨文物古跡。營造開放包容的文化環(huán)境，打造更高水準(zhǔn)的文化地標(biāo)集群、更高人氣的文化交流舞臺(tái)、更高能級(jí)的文化交易平臺(tái)。推進(jìn)國家文化公園建設(shè)，加強(qiáng)革命文物、紅色遺址、世界文化遺產(chǎn)、文物保護(hù)單位、考古遺址公園保護(hù)。建立地下空間開發(fā)與運(yùn)營管理機(jī)制，推行分層開發(fā)和立體開發(fā)。探索建立城市內(nèi)部不同空間尺度的功能圖譜和發(fā)展策略，為城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變預(yù)留空間。

（作者：上海社會(huì)科學(xué)院、中共成都市委研究室聯(lián)合課題組 執(zhí)筆：鄧智團(tuán)，上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所研究員、上海市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心研究員）