【編者按】作為中國科技領(lǐng)域的基本法，施行28年后，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》在2021年12月完成第二次修訂，并于2022年1月1日正式施行?！犊萍歼M(jìn)步法》解讀系列由上海市科學(xué)學(xué)研究所組織科研人員結(jié)合自己的研究成果撰寫，澎湃科技授權(quán)刊發(fā)。

·新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“運(yùn)行機(jī)制市場化”不等于直接參與市場競爭，而是強(qiáng)調(diào)以科學(xué)研究、技術(shù)研發(fā)為市場提供服務(wù)，純粹的市場行為應(yīng)當(dāng)交由市場主體進(jìn)行運(yùn)作。

·“用人機(jī)制靈活化”不僅要求新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建立健全用好人才的制度體系，還要求新型研發(fā)機(jī)構(gòu)堅持制度創(chuàng)新，不能走“要編要錢”的老路子。

在全球新一輪科技產(chǎn)業(yè)革命興起和我國建設(shè)科技強(qiáng)國的大背景下，我國經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和科技體系正在發(fā)生“突變型”演化，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)作為推動我國實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的一支“生力軍”應(yīng)運(yùn)而生。

2021 年，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》迎來第二次修訂，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)作為一類法定創(chuàng)新主體寫入法律，歷經(jīng)20 多年發(fā)展的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)正式由地方探索走向全國推廣。

此次新型研發(fā)機(jī)構(gòu)入法，基本吸收了科技部《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國科發(fā)政〔2019〕313 號，以下簡稱：“313 號文”）關(guān)于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“四化”的定義，即“投入主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運(yùn)行機(jī)制市場化、用人機(jī)制靈活化”，強(qiáng)調(diào)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聚焦“科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)”三項研發(fā)職能。 

追根溯源，把握新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的“演變”

關(guān)于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)歷史發(fā)展源頭，學(xué)界公認(rèn)為1996年由深圳市人民政府和清華大學(xué)共建的深圳清華大學(xué)研究院。

該研究院提出了著名的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“四不像”理論，即“既是大學(xué)又不完全像大學(xué)，既是科研機(jī)構(gòu)又不完全像科研院所，既是企業(yè)又不完全像企業(yè)，既是事業(yè)單位又不完全像事業(yè)單位”。既需要像大學(xué)一樣具有教學(xué)育人、從事研究的職能，又不能完全堅持純學(xué)術(shù)文化，需要面向市場經(jīng)濟(jì)；不同于以往以國家課題和財政經(jīng)費(fèi)支持為主的傳統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)，而是要面向產(chǎn)業(yè)服務(wù)，實現(xiàn)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)的雙向鏈接；既要為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造價值，同時要兼顧公共研發(fā)職能；雖然可以事業(yè)單位進(jìn)行注冊，但在管理體制機(jī)制上要對傳統(tǒng)事業(yè)單位有所突破。

2000 年，上海市發(fā)布《上海市“十五”科技和教育發(fā)展重點專項規(guī)劃》，首次在政策文件中提出“集聚科研院所、高校、企業(yè)的資源，大力發(fā)展各種新型研發(fā)機(jī)構(gòu)”，并將重點領(lǐng)域的技術(shù)研究院、工程技術(shù)中心等納入新型研發(fā)機(jī)構(gòu)范疇?？梢钥吹?，上?！靶滦脱邪l(fā)機(jī)構(gòu)”發(fā)展并非基于“四不像”理論，而是將新型研發(fā)機(jī)構(gòu)理解為“產(chǎn)學(xué)研”合作的一種載體。

2015 年，中辦、國辦下發(fā)《深化科技體制改革實施方案》，首次將新型研發(fā)機(jī)構(gòu)寫入中央政策文件。當(dāng)時科研院所改革堅持“兩條路”并行，一方面堅持對傳統(tǒng)科研院所做“存量優(yōu)化”，加快科研院所分類改革；另一方面，加快新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“增量突破”，鼓勵社會化新型研發(fā)機(jī)構(gòu)探索非營利性運(yùn)行模式，并將國家實驗室、重點實驗室、工程實驗室、工程（技術(shù)）研究中心等納入新型研發(fā)機(jī)構(gòu)范疇。這一規(guī)定進(jìn)一步明確了支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)面向市場，但需要考慮以非營利性的方式開展市場化運(yùn)作。

同年，廣東省下發(fā)《關(guān)于支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的試行辦法》（粵科產(chǎn)學(xué)研字〔2015〕69 號），正式開展了省級層面新型研發(fā)機(jī)構(gòu)認(rèn)定管理，明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是指“投資主體多元化，建設(shè)模式國際化，運(yùn)行機(jī)制市場化，管理制度現(xiàn)代化，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與孵化育成相結(jié)合，產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合的獨(dú)立法人組織”，并正式認(rèn)定了一批具有典型性的省級新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，如中國科學(xué)院深圳先進(jìn)技術(shù)研究院、深圳華大基因研究院等。

2017 年，深圳市制定《關(guān)于規(guī)范管理事業(yè)單位、社會團(tuán)體及企業(yè)等組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位的意見》（深編辦〔2017〕59 號），開創(chuàng)性地將“不定機(jī)構(gòu)規(guī)格、不定行政管理崗位等級，不定編制，實行社會化用人和自主管理運(yùn)營”的由其他組織舉辦的事業(yè)單位與新型研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)造性結(jié)合，形成了瞄準(zhǔn)國家戰(zhàn)略任務(wù)的鵬城實驗室，以及一批依托“孔雀計劃”設(shè)立的、遍及各行各業(yè)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)。

2019 年，科技部在綜合地方發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上出臺了313號文，明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)為“聚焦科技創(chuàng)新需求，主要從事科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)，投資主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運(yùn)行機(jī)制市場化、用人機(jī)制靈活的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)”，基本確定了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“四化”特征。在313 號文的指導(dǎo)下，全國涌現(xiàn)了一批面向新興前沿、戰(zhàn)略需求的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，如北京腦科學(xué)與類腦研究中心、量子信息科學(xué)研究院等。

從發(fā)展歷程來看，雖然新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵不斷豐富，但對于“新型”的共識不多，亟需進(jìn)一步厘清“四化”的具體含義。

多方合作，促進(jìn)投資主體多元化

“投資主體多元化”的重點在于對“投資”和“多元化”的理解。目前，地方政府在新型研發(fā)機(jī)構(gòu)認(rèn)定中制定了較多門檻，但對于“投資主體多元化”缺乏具體規(guī)定和量化標(biāo)準(zhǔn)。

“投資”一般理解為投資者當(dāng)期投入一定數(shù)額的資金而期望在未來獲得回報。在事業(yè)單位、企業(yè)、民非（社會服務(wù)機(jī)構(gòu)）三類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中，投資在法律上更多適用于企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，對于事業(yè)單位類、民非類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，一般只有政府撥款和財產(chǎn)捐贈。并且在實踐中，人才、知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)、資源也能成為一種“投資”。因此，對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資的本質(zhì)是以有形、無形資產(chǎn)等方式參與管理，并對機(jī)構(gòu)發(fā)展負(fù)責(zé)。

具體可以從以下三個方面進(jìn)行理解：

一是在投資主體方面，各級政府政府、自然人、法人以及非法人組織均可成為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的投資主體；

二是在投資形式方面，投資主體可以有形或無形資產(chǎn)進(jìn)行投資，也可以包括一些實質(zhì)性的參與行為，如資源傾斜支持、人員參與管理、雙方深度合作等；

三是在投資權(quán)責(zé)上，通過對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的投資，取得參與管理、共同決策的權(quán)利，并對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展承擔(dān)法定責(zé)任，不是“一捐了之”或“一投了之”，還應(yīng)當(dāng)防止各類無效參與、掛名參與。

《科技進(jìn)步法》要求新型研發(fā)機(jī)構(gòu)投資的主體應(yīng)當(dāng)是多元化的，但對于“多元”的維度和性質(zhì)并未進(jìn)行具體規(guī)定。參考傳統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)建立，《科技進(jìn)步法》規(guī)定了兩種維度上的建立方式。

一是資金維度上，分為利用財政性資金設(shè)立和利用非財政性資金設(shè)立。按照《預(yù)算法》《政府采購法實施條例》等規(guī)定，財政性資金主要來源于政府、國有企業(yè)以及事業(yè)單位，非財政性資金主要來源于企業(yè)、社會組織等私人單位或個人；

二是主體維度上，各級政府、自然人、法人和非法人組織等均有權(quán)設(shè)立科研機(jī)構(gòu)。這兩種維度互有交叉，以深圳清華大學(xué)研究院為例，其以清華大學(xué)與深圳市政府財政性資金設(shè)立，按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)屬于事業(yè)單位管理，而非所謂的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)。即便是深圳清華大學(xué)研究院采取了新的管理方式，其本質(zhì)上也是傳統(tǒng)科研院所改革的延續(xù)，而非新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)。只有當(dāng)多種類型資金來源共同建立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)時，才具備突破原有體制機(jī)制的正當(dāng)性。

綜合上述分析，“投資主體多元化”應(yīng)當(dāng)是指公共部門與私人單位或個人的共同參與、共同組建、共同負(fù)責(zé)，以此實現(xiàn)、帶動其余“三化”改革。當(dāng)然，在建設(shè)初期，應(yīng)當(dāng)允許單一力量先行建設(shè)，并鼓勵、引導(dǎo)其他力量參與建設(shè)，同時為其他力量參與建設(shè)保留制度渠道。

厘清概念，深度解讀管理制度現(xiàn)代化

何為“管理制度現(xiàn)代化”?《科技進(jìn)步法》第五十一條、第五十二條中結(jié)合現(xiàn)代化院所管理的經(jīng)驗，給出了部分答案——“現(xiàn)代院所制度”。

其中規(guī)定，“科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法制定章程”“應(yīng)當(dāng)建立職責(zé)明確、評價科學(xué)、開放有序、管理規(guī)范的現(xiàn)代院所制度”。早在1994 年，國家科委、體改委聯(lián)合下發(fā)《適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化科技體制改革實施要點》就提出“在試點單位推行現(xiàn)代科研院所制度，實行院所長負(fù)責(zé)制、理事會決策制、監(jiān)事會監(jiān)管制，試行固定編制與人員流動相結(jié)合、職務(wù)工資與課題工資相結(jié)合的雙層人事制度和分配制度”。但現(xiàn)代院所制度改革的適用對象僅為“國家科研機(jī)構(gòu)”，核心改革舉措為“去行政化”。而從新型研發(fā)機(jī)構(gòu)實踐來看，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)不僅包含事業(yè)單位類，還包含企業(yè)類、民非類以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等組織形式。因此，“管理制度現(xiàn)代化”相較于現(xiàn)代院所制度改革，不僅包含事業(yè)單位現(xiàn)代院所制度改革，還包括企業(yè)去營利化、民非完善內(nèi)控制度以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)營等改革。

從國內(nèi)各學(xué)者研究文獻(xiàn)來看，對于現(xiàn)代化的詮釋主要分為案例分析、綜合分析兩種方式。但無論是案例分析還是綜合分析，其最終的指向為法人制度及法人治理結(jié)構(gòu)?！犊萍歼M(jìn)步法》并未強(qiáng)制要求具備獨(dú)立法人身份。從新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)實踐來看，無論是注冊為事業(yè)單位、企業(yè)還是民非，其均需對原有法人制度進(jìn)行突破，嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)法人身份不利于新生事物的發(fā)展，甚至阻礙了更加廣泛、多元化的實踐探索。

綜合上述分析，管理制度現(xiàn)代化需要注意以下幾點：

一是“管理制度現(xiàn)代化”并不等同于法人制度或法人治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)留足發(fā)展空間。鼓勵新型研發(fā)機(jī)構(gòu)圍繞數(shù)字化發(fā)展以及跨區(qū)域、跨領(lǐng)域發(fā)展趨勢，進(jìn)一步探索虛擬化、網(wǎng)絡(luò)化的組織形式；

二是“管理制度現(xiàn)代化”需要理解為與機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)律、科研規(guī)律相適應(yīng)的管理體制。基于此，一方面國家引導(dǎo)各類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，特別是事業(yè)單位類、民非類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)完善章程式管理、院所長負(fù)責(zé)、董（理）事會決策的治理架構(gòu)。另一方面，鼓勵新型研發(fā)機(jī)構(gòu)勇于探索，對原有體制機(jī)制的束縛敢于突破；

三是進(jìn)一步探索與新型研發(fā)機(jī)構(gòu)相適應(yīng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，將黨的組織力與機(jī)構(gòu)創(chuàng)新力有機(jī)結(jié)合。

因“市”利導(dǎo)，引導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制市場化

“運(yùn)行機(jī)制市場化”主要是指新型研發(fā)機(jī)構(gòu)投入、產(chǎn)出、收益、分配按照企業(yè)模式面向市場運(yùn)作，實現(xiàn)“獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、可持續(xù)發(fā)展”。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的“運(yùn)行機(jī)制市場化”既要做到市場有限營利，也要滿足“自我造血”、“自我循環(huán)”，在面向市場和公共服務(wù)之間尋求平衡。

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)需要面向市場，但在面向市場的程度問題上目前理論界和實務(wù)界并無定論，是以技術(shù)作為產(chǎn)品，還是直接參與最終商品生產(chǎn)存在爭議。從《科技進(jìn)步法》第五十五條第三款規(guī)定來看，國家鼓勵社會力量興建的科研機(jī)構(gòu)實行非營利性運(yùn)行，意味著還有一部分從事營利性工作的科研機(jī)構(gòu)，其研發(fā)目標(biāo)服從于追求最大利潤和經(jīng)濟(jì)效益，給予這些機(jī)構(gòu)政策傾斜，存在干擾市場正常競爭的問題。地方政府在實踐中，通常以不得進(jìn)行股權(quán)分紅、提高研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入比例、設(shè)定“四技合同”收入比例門檻等方式，引導(dǎo)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)開展非營利性運(yùn)作。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“運(yùn)行機(jī)制市場化”不等于直接參與市場競爭，而是強(qiáng)調(diào)以科學(xué)研究、技術(shù)研發(fā)為市場提供服務(wù)，純粹的市場行為應(yīng)當(dāng)交由市場主體進(jìn)行運(yùn)作。

“非營利性”限制主要針對企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，防止過度追求經(jīng)濟(jì)效益。而關(guān)于實現(xiàn)“自我造血”則主要針對事業(yè)單位類、民非類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)。按照現(xiàn)行事業(yè)單位、民非管理規(guī)定，事業(yè)單位主要依靠政府財政撥款，民非主要依靠各類財產(chǎn)捐贈。而研發(fā)工作本身具有風(fēng)險大、收益小、過程漫長的特點。因此，對于事業(yè)單位類、民非類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，所謂的“運(yùn)行機(jī)制市場化”本質(zhì)上是要求這兩類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)逐步形成“自負(fù)盈虧、可持續(xù)發(fā)展”的能力，將財政撥款和財產(chǎn)捐贈作為機(jī)構(gòu)運(yùn)作的啟動資金，而非長期依賴。此外對于一些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，“自我造血”有利于扭轉(zhuǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)長期作為“成本部門”的困境，同時有利于企業(yè)內(nèi)部研發(fā)機(jī)構(gòu)走向外部，強(qiáng)化科研交流與合作。

人崗相適，用人機(jī)制靈活化

想要做到“用人機(jī)制靈活化”，需要廣義理解“用人機(jī)制”的內(nèi)涵和基本制度構(gòu)成，同時明確“靈活化用人”的目標(biāo)和價值取向。

2020 年，習(xí)近平總書記在中央政治局第二十一次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，“要深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革，破除人才引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、評價、流動、激勵等方面的體制機(jī)制障礙”。習(xí)近平總書記的講話為用好人才和構(gòu)建基本用人制度提供了指引，結(jié)合《科技進(jìn)步法》第六章規(guī)定，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在人才引進(jìn)方面，要實行更加積極、更加開放、更加有效的人才引進(jìn)舉措，聚天下英才而用之；在人才培養(yǎng)方面，要重點關(guān)注戰(zhàn)略性科技人才、青年科技人才培養(yǎng)儲備；在人才使用上，要賦予科技人才更大技術(shù)路線決定權(quán)、更大經(jīng)費(fèi)支配權(quán)、更大資源調(diào)度權(quán)；在人才評價上，要突出創(chuàng)新價值、能力、貢獻(xiàn)導(dǎo)向，形成有利于科技人才潛心研究和創(chuàng)新的評價體系；在人才流動上，要鼓勵科技人才通過學(xué)術(shù)休假、兼職兼薪、雙向聘用等方式合理流動；在人才激勵上，要完善體現(xiàn)知識、技術(shù)等創(chuàng)新要素價值的收益分配機(jī)制，提高科技人才的工資待遇水平，對有突出貢獻(xiàn)的科技人才給予優(yōu)厚待遇和榮譽(yù)激勵。

靈活化是《科技進(jìn)步法》對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)用人機(jī)制的特別要求，需要體現(xiàn)出新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的特有價值。一方面，靈活化要求新型研發(fā)機(jī)構(gòu)要著力突破原有體制機(jī)制中用人的束縛，防止重新走“老路子”，以“老辦法管新機(jī)構(gòu)”。如在上海事業(yè)單位類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“三不一綜合”改革中，在取消核定人員編制數(shù)量后，如何核定財政撥款數(shù)量成為難題。傳統(tǒng)事業(yè)單位以人員編制數(shù)量作為基礎(chǔ)核算依據(jù)，但新型研發(fā)機(jī)構(gòu)不定人員編制數(shù)量，導(dǎo)致缺乏基礎(chǔ)核算依據(jù)。因此，實踐中采取了編制“定而不用”的替代性舉措，甚至還出現(xiàn)了給予一定編制的需求。為解決這一問題，上海在研發(fā)與轉(zhuǎn)化功能型平臺建設(shè)中，采取了“合同式資助+ 負(fù)面清單”支持模式，破除新型研發(fā)機(jī)構(gòu)人員與支持掛鉤難題。另一方面，靈活化要求圍繞充分發(fā)揮人才積極性、創(chuàng)造性的基本價值取向，構(gòu)建與新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)的用人機(jī)制。如在充分發(fā)揮人才引領(lǐng)作用方面，北京要求必須由全球頂尖科學(xué)家、創(chuàng)新型企業(yè)家等人才領(lǐng)導(dǎo)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)，并保障人才能夠始終貫徹機(jī)構(gòu)建設(shè)使命；在充分激發(fā)人才積極性方面，江蘇產(chǎn)研院采取“團(tuán)隊控股”的輕資產(chǎn)運(yùn)營模式，通過團(tuán)隊控股運(yùn)營公司，并賦予人才團(tuán)隊成果所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，充分調(diào)動人才積極性；在靈活引進(jìn)人才方面，為避免與傳統(tǒng)高校院所在人才競爭上產(chǎn)生“零和博弈”，浙江之江實驗室與高校院所采取人才聯(lián)合引進(jìn)、人員雙聘互聘等靈活的引才引智機(jī)制。

（作者羅仙鳳，系上海市科學(xué)學(xué)研究所助理研究員）