【編者按】作為中國科技領域的基本法，施行28年后，《科學技術進步法》在2021年12月完成第二次修訂，并于2022年1月1日正式施行?！犊萍歼M步法》解讀系列由上海市科學學研究所組織科研人員結合自己的研究成果撰寫，澎湃科技授權刊發(fā)。

創(chuàng)新聯(lián)合體作為我國新提出的聯(lián)合攻關組織，是充分發(fā)揮企業(yè)作為技術創(chuàng)新的主體地位和主導作用,政府作為創(chuàng)新組織者的引導推動作用，以關鍵核心技術攻關重大任務為牽引的一種任務型、體系化的創(chuàng)新組織。

對于政府來說，除了“組局”工作，還有如創(chuàng)新聯(lián)合體的成果轉化機制、監(jiān)督與激勵機制，知識產(chǎn)權保護機制，創(chuàng)新監(jiān)督體系等方面的制度建設，2021年版《科技進步法》提到的創(chuàng)新聯(lián)合體的合作機制和市場機制，還需要更多深入研究和探索。

2021年版《科技進步法》第三章“應用研究與成果轉化”第三十一條：“國家鼓勵企業(yè)、科學技術研究開發(fā)機構、高等學校和其他組織建立優(yōu)勢互補、分工明確、成果共享、風險共擔的合作機制，按照市場機制聯(lián)合組建研究開發(fā)平臺、技術創(chuàng)新聯(lián)盟、創(chuàng)新聯(lián)合體等，協(xié)同推進研究開發(fā)與科技成果轉化，提高科技成果轉移轉化成效?！逼渲刑岬降摹皠?chuàng)新聯(lián)合體”是首次寫入《科技進步法》，值得關注。

2021年版《科技進步法》發(fā)布之前，“創(chuàng)新聯(lián)合體”已經(jīng)多次在中央領導人重要講話和政策文件中出現(xiàn)。如在2020年10月29日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）中有明確表述：“強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，促進各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚。推進產(chǎn)學研深度融合，支持企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，承擔國家重大科技項目?！?/p>

如果說“創(chuàng)新聯(lián)合體”在《建議》中的出現(xiàn)，意味著其戰(zhàn)略地位的確立——表明組建創(chuàng)新聯(lián)合體是“十四五”規(guī)劃及其配套政策研究制定的重要且緊迫的任務。而這次寫入2021版《科技進步法》，則意味著其法律地位的確立。

創(chuàng)新聯(lián)合體是什么？

結合2021年版《科技進步法》和《建議》中的表述，我們首先可以確定，創(chuàng)新聯(lián)合體是多主體聯(lián)合攻關的一種組織模式。2021年版《科技進步法》中與創(chuàng)新聯(lián)合體并列提及的聯(lián)合研發(fā)平臺、技術創(chuàng)新聯(lián)盟，其實都是過去常見的聯(lián)合攻關組織。

國際上有很多聯(lián)合攻關的經(jīng)典案例。如在信息技術領域，20世紀70年代，日本政府為了縮小與美國在半導體領域的差距，組織了聯(lián)合攻關計劃，即著名的超大規(guī)模集成電路（VLSI）計劃。該計劃由日本通產(chǎn)省牽頭，以日立、三菱、富士通、東芝、日本電氣五家公司為主體，以日本通產(chǎn)省的電氣技術實驗室、日本工業(yè)技術研究院電子綜合研究所和計算機綜合研究所為支持，集中優(yōu)勢人才推動半導體和集成電路技術水平的提升。這一計劃最終讓日本成功趕超美國的集成電路技術水平。

而后在80年代，受到日本競爭壓力的美國組建了半導體制造技術研究聯(lián)盟(Sematech)，組織英特爾、IBM、美光、惠普、摩托羅拉等14家半導體制造公司，并通過外包等形式聯(lián)合了美國國家實驗室、大學以及創(chuàng)始成員之外的半導體企業(yè)，這一聯(lián)盟形式的聯(lián)合攻關，最終又讓美國成功反超日本。

改革開放以來，我國在產(chǎn)學研聯(lián)合攻關方面也一直在探索實踐。

1992年，《關于加快教育改革和發(fā)展的若干意見》決定實施國家“產(chǎn)學研聯(lián)合開發(fā)工程”，這是“產(chǎn)學研聯(lián)合”這一術語首次在政策層面中出現(xiàn)。

2008年，科技部、財政部等六部門聯(lián)合發(fā)布了《關于推動產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟構建的指導意見》。其中明確定義產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，是指由企業(yè)、大學、科研機構或其他組織機構，以企業(yè)的發(fā)展需求和各方的共同利益為基礎，以提升產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新能力為目標，以具有法律約束力的契約為保障，形成聯(lián)合開發(fā)、優(yōu)勢互補、利益共享、風險共擔的技術創(chuàng)新合作組織。

那么，創(chuàng)新聯(lián)合體作為我國新提出的聯(lián)合攻關組織，它與其他聯(lián)合攻關組織的相同和不同之處是什么？

一些學者做了比較研究：創(chuàng)新聯(lián)合體與技術創(chuàng)新聯(lián)盟、研究聯(lián)合體等，均是由企業(yè)、大學、科研機構或其他組織機構構成，都是產(chǎn)學研合作的組織形態(tài)。主要目的之一都是為了解決長期以來存在的科技和經(jīng)濟“兩張皮”問題。

但區(qū)別在于，聯(lián)盟中的企業(yè)、大學或科研機構、其他組織機構都是聯(lián)盟成員，牽頭方并不固定。創(chuàng)新聯(lián)合體的組建，主要是由領軍企業(yè)牽頭主導，按需求聯(lián)合能夠優(yōu)勢互補的大學、科研院所及其他企業(yè)。由于創(chuàng)新聯(lián)合體有明確的牽頭方，因此在組織和運行模式上，與以往的其他聯(lián)合攻關模式就有所不同。

創(chuàng)新聯(lián)合體的組建，不僅需要確定它的牽頭方，同時還需要說明它的使命、背景、組織模式等。目前國家層面還沒有發(fā)布創(chuàng)新聯(lián)合體的建設指引等官方文件，不過一些地方已經(jīng)根據(jù)對《建議》等國家文件的理解進行了先行先試。

如2021年6月1日發(fā)布的《浙江省科學技術廳關于組織開展2021年浙江省創(chuàng)新聯(lián)合體培育工作的通知》中給出了明確定義：“創(chuàng)新聯(lián)合體是充分發(fā)揮政府作為創(chuàng)新組織者的引導推動作用和企業(yè)作為技術創(chuàng)新的主體地位和主導作用，以關鍵核心技術攻關重大任務為牽引，由創(chuàng)新能力突出的優(yōu)勢企業(yè)牽頭，政府部門緊密參與，將產(chǎn)業(yè)鏈上下游優(yōu)勢企業(yè)、科研機構和高等院校有效組織起來協(xié)同攻關的任務型、體系化的創(chuàng)新組織。創(chuàng)新聯(lián)合體是關鍵核心技術攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)斗主力，是戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分?！?/p>

為什么在原有的產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新聯(lián)盟等組織形式的基礎上，在這個時間點，再次提出要組建和發(fā)展看似形式相近的創(chuàng)新聯(lián)合體？

最主要的原因來自當前國際競爭的新形勢。以領軍企業(yè)為主體的創(chuàng)新聯(lián)合體，通過深度融合的組織模式與現(xiàn)階段的供應鏈與技術創(chuàng)新鏈的跨產(chǎn)業(yè)、多領域交叉特點更容易契合，利于開展復雜的“卡脖子”技術研發(fā)攻關任務，是應對復雜國際競爭形勢、邁向高水平科技自立自強而提出的一種創(chuàng)新型組織機制。

創(chuàng)新聯(lián)合體怎么建？

在創(chuàng)新聯(lián)合體基本內(nèi)涵明晰的情況下，當前更為重要的工作是推動創(chuàng)新聯(lián)合體的組建和發(fā)展，具體的組建和發(fā)展方案仍處于探索階段。

如前文所討論，創(chuàng)新聯(lián)合體的運行，關鍵要素是科技領軍企業(yè)牽頭，這也為創(chuàng)新聯(lián)合體的組建操作確定了出發(fā)點。政府的作用，首先是確定牽頭的科技領軍企業(yè)，然后是配合牽頭企業(yè)，不斷探索成熟的組織模式和運行機制。

科技領軍企業(yè)是新時代的四大國家戰(zhàn)略科技力量之一。這一戰(zhàn)略地位在2021年版《科技進步法》第一章“總則”第四條中也有明確的表述：“國家構建和強化以國家實驗室、國家科學技術研究開發(fā)機構、高水平研究型大學、科技領軍企業(yè)為重要組成部分的國家戰(zhàn)略科技力量，在關鍵領域和重點方向上發(fā)揮戰(zhàn)略支撐引領作用和重大原始創(chuàng)新效能，服務國家重大戰(zhàn)略需要?！?/p>

究竟什么樣的企業(yè)是科技領軍企業(yè)？學者研究認為，科技領軍企業(yè)是指具有明確的科技創(chuàng)新愿景使命和科技創(chuàng)新戰(zhàn)略及完善的組織體系，科技創(chuàng)新投入水平高，在關鍵共性技術、前沿引領技術和顛覆性技術方面取得明顯優(yōu)勢，能夠引領和帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，有效組織產(chǎn)學研力量實現(xiàn)融通創(chuàng)新發(fā)展，并在產(chǎn)業(yè)標準、發(fā)明專利、自主品牌等方面居于同行業(yè)國際領先地位的創(chuàng)新型企業(yè)。當然，科技領軍企業(yè)的評定后續(xù)還需要更為細致的指標。

結合科技領軍企業(yè)和創(chuàng)新聯(lián)合體這兩個概念，容易看出，科技領軍企業(yè)與創(chuàng)新聯(lián)合體都是戰(zhàn)略科技力量的組成部分。而且兩者存在著緊密的關系——創(chuàng)新聯(lián)合體是科技領軍企業(yè)作為戰(zhàn)略科技力量發(fā)揮主導作用進行聯(lián)合科技攻關的主要形式之一。下一步就是如何落實到具體目標上。創(chuàng)新聯(lián)合體是一種目標牽引的組織?！督ㄗh》中提到，“支持企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，承擔國家重大科技項目”，由此可見，創(chuàng)新聯(lián)合體的成立與承擔國家重大科技項目緊密關聯(lián)。戰(zhàn)略目標確定之后，具體的組織模式仍待研究和探索。

回到2021版《科技進步法》的原文：“國家鼓勵企業(yè)、科學技術研究開發(fā)機構、高等學校和其他組織建立優(yōu)勢互補、分工明確、成果共享、風險共擔的合作機制，按照市場機制聯(lián)合組建研究開發(fā)平臺、技術創(chuàng)新聯(lián)盟、創(chuàng)新聯(lián)合體等，協(xié)同推進研究開發(fā)與科技成果轉化，提高科技成果轉移轉化成效。”

這里面有以下兩個非常重要的概念：合作機制和市場機制。合作機制方面，各參與方之間如何互補優(yōu)勢，如何明確分工，如何共享成果，如何共擔風險，都是需要深入討論并且在實踐中逐步明確的。市場機制方面，也是需要深入探索的，其中最為關鍵的是如何確保政府作用和市場作用共同發(fā)力。

如果我們把組建創(chuàng)新聯(lián)合體的工作具體到責任方，則主要是政府主管部門和作為牽頭方的科技領軍企業(yè)。

針對牽頭方的科技領軍企業(yè)，目前學者已有少量的研究成果。如在科技領軍企業(yè)如何尋求合作者方面，有研究以創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的資源互補、協(xié)同創(chuàng)新、價值共創(chuàng)特征為理論基礎，提出科技領軍企業(yè)，應通過“搜尋外部技術”與企業(yè)創(chuàng)新鏈布局的技術需求進行匹配，構建“企業(yè)技術合作創(chuàng)新聯(lián)合體”“二次研發(fā)創(chuàng)新聯(lián)合體”和“基礎研究創(chuàng)新聯(lián)合體”。

在如何保證各參與方都有動力參與方面，有研究認為，創(chuàng)新聯(lián)合體的發(fā)展是一個動態(tài)過程，從形成到執(zhí)行的每個階段，其參與主體都會采取不同的策略來保證自身效益最大化。因此應當充分考慮每個階段每個參與者的動機，以確保每個參與者都有動力。當然總體來說，一旦確定作為牽頭方，科技領軍企業(yè)需要自己建立一整套適合自己的組織模式。

政府部門在創(chuàng)新聯(lián)合體的組建起步階段起著關鍵的作用。政府部門包括各級科技主管部門，也包括企業(yè)主管部門。如國資委在創(chuàng)新聯(lián)合體方面已經(jīng)有大量探索，并且于最近提出了“打造創(chuàng)新聯(lián)合體升級版”，學者也有相關的研究分析。

調(diào)研中了解的一些問題

筆者前期與一些地方政府相關部門的具體負責人進行了交流，以下就交流中了解到的一些問題進行討論。

對于地方來說，目前來看組建創(chuàng)新聯(lián)合體有幾項關鍵事項：

首先需要明晰定義。因為定義與“發(fā)牌子”相關，必須對創(chuàng)新聯(lián)合體與其他如技術創(chuàng)新聯(lián)盟之間的組織進行明確區(qū)分，才能“發(fā)牌子”，一些政府管理人員表示很擔心“換湯不換藥”。

其次是如何確定有牽頭能力的科技創(chuàng)新企業(yè)，可以是政府主動選擇，也可以是企業(yè)自薦，但是資質門檻目前沒有公認的標準，所以可能存在公平性方面的問題。

再次是創(chuàng)新聯(lián)合體是否需要政府項目資助。創(chuàng)新聯(lián)合體承擔著聯(lián)合攻關的戰(zhàn)略任務，但是是否以及如何匹配項目還沒有定論，如果給予項目資助，項目課題是由牽頭企業(yè)提出還是政府提出也有待進一步探討。

當然還要考慮后續(xù)的退出機制，創(chuàng)新聯(lián)合體作為任務型組織，如何在任務過程中、結束后建立合適的退出機制，也還缺乏相應規(guī)則。

筆者在與一些專家的討論中，還發(fā)現(xiàn)一些涉及國家和地方關系的問題，例如，目前一些地方已經(jīng)在推動創(chuàng)新聯(lián)合體的建設，那么，今后創(chuàng)新聯(lián)合體是否就是以省級為單位，今后是否有國家級創(chuàng)新聯(lián)合體、省級創(chuàng)新聯(lián)合體以及市級創(chuàng)新聯(lián)合體？另外，有些企業(yè)的合作伙伴不僅僅在本省，那么，它所組建的創(chuàng)新聯(lián)合體，是否可以有省外的聯(lián)合成員，甚至是否可以有國外的聯(lián)合成員。這牽涉到創(chuàng)新的開放程度問題，當然如果涉及到跨地域，一旦出現(xiàn)糾紛如何解決也還缺乏機制。

對于政府來說，除了上述“組局”的工作，還有如創(chuàng)新聯(lián)合體的成果轉化機制、監(jiān)督與激勵機制，知識產(chǎn)權保護機制，創(chuàng)新監(jiān)督體系等方面的制度建設。很顯然，2021年版《科技進步法》提到的創(chuàng)新聯(lián)合體的合作機制和市場機制，還需要更多深入的研究和探索。

（作者李輝，系上海市科學學研究所科技與社會研究室研究員）