【編者按】作為中國科技領(lǐng)域的基本法，施行28年后，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》在2021年12月完成第二次修訂，并于2022年1月1日正式施行?！犊萍歼M(jìn)步法》解讀系列由上海市科學(xué)學(xué)研究所組織科研人員結(jié)合自己的研究成果撰寫，澎湃科技授權(quán)刊發(fā)。

創(chuàng)新聯(lián)合體作為我國新提出的聯(lián)合攻關(guān)組織，是充分發(fā)揮企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新的主體地位和主導(dǎo)作用,政府作為創(chuàng)新組織者的引導(dǎo)推動作用，以關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)重大任務(wù)為牽引的一種任務(wù)型、體系化的創(chuàng)新組織。

對于政府來說，除了“組局”工作，還有如創(chuàng)新聯(lián)合體的成果轉(zhuǎn)化機(jī)制、監(jiān)督與激勵機(jī)制，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)督體系等方面的制度建設(shè)，2021年版《科技進(jìn)步法》提到的創(chuàng)新聯(lián)合體的合作機(jī)制和市場機(jī)制，還需要更多深入研究和探索。

2021年版《科技進(jìn)步法》第三章“應(yīng)用研究與成果轉(zhuǎn)化”第三十一條：“國家鼓勵企業(yè)、科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校和其他組織建立優(yōu)勢互補(bǔ)、分工明確、成果共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作機(jī)制，按照市場機(jī)制聯(lián)合組建研究開發(fā)平臺、技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟、創(chuàng)新聯(lián)合體等，協(xié)同推進(jìn)研究開發(fā)與科技成果轉(zhuǎn)化，提高科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化成效?！逼渲刑岬降摹皠?chuàng)新聯(lián)合體”是首次寫入《科技進(jìn)步法》，值得關(guān)注。

2021年版《科技進(jìn)步法》發(fā)布之前，“創(chuàng)新聯(lián)合體”已經(jīng)多次在中央領(lǐng)導(dǎo)人重要講話和政策文件中出現(xiàn)。如在2020年10月29日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》）中有明確表述：“強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，促進(jìn)各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚。推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合，支持企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，承擔(dān)國家重大科技項(xiàng)目?！?/p>

如果說“創(chuàng)新聯(lián)合體”在《建議》中的出現(xiàn)，意味著其戰(zhàn)略地位的確立——表明組建創(chuàng)新聯(lián)合體是“十四五”規(guī)劃及其配套政策研究制定的重要且緊迫的任務(wù)。而這次寫入2021版《科技進(jìn)步法》，則意味著其法律地位的確立。

創(chuàng)新聯(lián)合體是什么？

結(jié)合2021年版《科技進(jìn)步法》和《建議》中的表述，我們首先可以確定，創(chuàng)新聯(lián)合體是多主體聯(lián)合攻關(guān)的一種組織模式。2021年版《科技進(jìn)步法》中與創(chuàng)新聯(lián)合體并列提及的聯(lián)合研發(fā)平臺、技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，其實(shí)都是過去常見的聯(lián)合攻關(guān)組織。

國際上有很多聯(lián)合攻關(guān)的經(jīng)典案例。如在信息技術(shù)領(lǐng)域，20世紀(jì)70年代，日本政府為了縮小與美國在半導(dǎo)體領(lǐng)域的差距，組織了聯(lián)合攻關(guān)計(jì)劃，即著名的超大規(guī)模集成電路（VLSI）計(jì)劃。該計(jì)劃由日本通產(chǎn)省牽頭，以日立、三菱、富士通、東芝、日本電氣五家公司為主體，以日本通產(chǎn)省的電氣技術(shù)實(shí)驗(yàn)室、日本工業(yè)技術(shù)研究院電子綜合研究所和計(jì)算機(jī)綜合研究所為支持，集中優(yōu)勢人才推動半導(dǎo)體和集成電路技術(shù)水平的提升。這一計(jì)劃最終讓日本成功趕超美國的集成電路技術(shù)水平。

而后在80年代，受到日本競爭壓力的美國組建了半導(dǎo)體制造技術(shù)研究聯(lián)盟(Sematech)，組織英特爾、IBM、美光、惠普、摩托羅拉等14家半導(dǎo)體制造公司，并通過外包等形式聯(lián)合了美國國家實(shí)驗(yàn)室、大學(xué)以及創(chuàng)始成員之外的半導(dǎo)體企業(yè)，這一聯(lián)盟形式的聯(lián)合攻關(guān)，最終又讓美國成功反超日本。

改革開放以來，我國在產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合攻關(guān)方面也一直在探索實(shí)踐。

1992年，《關(guān)于加快教育改革和發(fā)展的若干意見》決定實(shí)施國家“產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合開發(fā)工程”，這是“產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合”這一術(shù)語首次在政策層面中出現(xiàn)。

2008年，科技部、財政部等六部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟構(gòu)建的指導(dǎo)意見》。其中明確定義產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，是指由企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)或其他組織機(jī)構(gòu)，以企業(yè)的發(fā)展需求和各方的共同利益為基礎(chǔ)，以提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力為目標(biāo)，以具有法律約束力的契約為保障，形成聯(lián)合開發(fā)、優(yōu)勢互補(bǔ)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的技術(shù)創(chuàng)新合作組織。

那么，創(chuàng)新聯(lián)合體作為我國新提出的聯(lián)合攻關(guān)組織，它與其他聯(lián)合攻關(guān)組織的相同和不同之處是什么？

一些學(xué)者做了比較研究：創(chuàng)新聯(lián)合體與技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟、研究聯(lián)合體等，均是由企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)或其他組織機(jī)構(gòu)構(gòu)成，都是產(chǎn)學(xué)研合作的組織形態(tài)。主要目的之一都是為了解決長期以來存在的科技和經(jīng)濟(jì)“兩張皮”問題。

但區(qū)別在于，聯(lián)盟中的企業(yè)、大學(xué)或科研機(jī)構(gòu)、其他組織機(jī)構(gòu)都是聯(lián)盟成員，牽頭方并不固定。創(chuàng)新聯(lián)合體的組建，主要是由領(lǐng)軍企業(yè)牽頭主導(dǎo)，按需求聯(lián)合能夠優(yōu)勢互補(bǔ)的大學(xué)、科研院所及其他企業(yè)。由于創(chuàng)新聯(lián)合體有明確的牽頭方，因此在組織和運(yùn)行模式上，與以往的其他聯(lián)合攻關(guān)模式就有所不同。

創(chuàng)新聯(lián)合體的組建，不僅需要確定它的牽頭方，同時還需要說明它的使命、背景、組織模式等。目前國家層面還沒有發(fā)布創(chuàng)新聯(lián)合體的建設(shè)指引等官方文件，不過一些地方已經(jīng)根據(jù)對《建議》等國家文件的理解進(jìn)行了先行先試。

如2021年6月1日發(fā)布的《浙江省科學(xué)技術(shù)廳關(guān)于組織開展2021年浙江省創(chuàng)新聯(lián)合體培育工作的通知》中給出了明確定義：“創(chuàng)新聯(lián)合體是充分發(fā)揮政府作為創(chuàng)新組織者的引導(dǎo)推動作用和企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新的主體地位和主導(dǎo)作用，以關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)重大任務(wù)為牽引，由創(chuàng)新能力突出的優(yōu)勢企業(yè)牽頭，政府部門緊密參與，將產(chǎn)業(yè)鏈上下游優(yōu)勢企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和高等院校有效組織起來協(xié)同攻關(guān)的任務(wù)型、體系化的創(chuàng)新組織。創(chuàng)新聯(lián)合體是關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)的戰(zhàn)斗主力，是戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分?！?/p>

為什么在原有的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟等組織形式的基礎(chǔ)上，在這個時間點(diǎn)，再次提出要組建和發(fā)展看似形式相近的創(chuàng)新聯(lián)合體？

最主要的原因來自當(dāng)前國際競爭的新形勢。以領(lǐng)軍企業(yè)為主體的創(chuàng)新聯(lián)合體，通過深度融合的組織模式與現(xiàn)階段的供應(yīng)鏈與技術(shù)創(chuàng)新鏈的跨產(chǎn)業(yè)、多領(lǐng)域交叉特點(diǎn)更容易契合，利于開展復(fù)雜的“卡脖子”技術(shù)研發(fā)攻關(guān)任務(wù)，是應(yīng)對復(fù)雜國際競爭形勢、邁向高水平科技自立自強(qiáng)而提出的一種創(chuàng)新型組織機(jī)制。

創(chuàng)新聯(lián)合體怎么建？

在創(chuàng)新聯(lián)合體基本內(nèi)涵明晰的情況下，當(dāng)前更為重要的工作是推動創(chuàng)新聯(lián)合體的組建和發(fā)展，具體的組建和發(fā)展方案仍處于探索階段。

如前文所討論，創(chuàng)新聯(lián)合體的運(yùn)行，關(guān)鍵要素是科技領(lǐng)軍企業(yè)牽頭，這也為創(chuàng)新聯(lián)合體的組建操作確定了出發(fā)點(diǎn)。政府的作用，首先是確定牽頭的科技領(lǐng)軍企業(yè)，然后是配合牽頭企業(yè)，不斷探索成熟的組織模式和運(yùn)行機(jī)制。

科技領(lǐng)軍企業(yè)是新時代的四大國家戰(zhàn)略科技力量之一。這一戰(zhàn)略地位在2021年版《科技進(jìn)步法》第一章“總則”第四條中也有明確的表述：“國家構(gòu)建和強(qiáng)化以國家實(shí)驗(yàn)室、國家科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高水平研究型大學(xué)、科技領(lǐng)軍企業(yè)為重要組成部分的國家戰(zhàn)略科技力量，在關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)方向上發(fā)揮戰(zhàn)略支撐引領(lǐng)作用和重大原始創(chuàng)新效能，服務(wù)國家重大戰(zhàn)略需要?！?/p>

究竟什么樣的企業(yè)是科技領(lǐng)軍企業(yè)？學(xué)者研究認(rèn)為，科技領(lǐng)軍企業(yè)是指具有明確的科技創(chuàng)新愿景使命和科技創(chuàng)新戰(zhàn)略及完善的組織體系，科技創(chuàng)新投入水平高，在關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)和顛覆性技術(shù)方面取得明顯優(yōu)勢，能夠引領(lǐng)和帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，有效組織產(chǎn)學(xué)研力量實(shí)現(xiàn)融通創(chuàng)新發(fā)展，并在產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)明專利、自主品牌等方面居于同行業(yè)國際領(lǐng)先地位的創(chuàng)新型企業(yè)。當(dāng)然，科技領(lǐng)軍企業(yè)的評定后續(xù)還需要更為細(xì)致的指標(biāo)。

結(jié)合科技領(lǐng)軍企業(yè)和創(chuàng)新聯(lián)合體這兩個概念，容易看出，科技領(lǐng)軍企業(yè)與創(chuàng)新聯(lián)合體都是戰(zhàn)略科技力量的組成部分。而且兩者存在著緊密的關(guān)系——創(chuàng)新聯(lián)合體是科技領(lǐng)軍企業(yè)作為戰(zhàn)略科技力量發(fā)揮主導(dǎo)作用進(jìn)行聯(lián)合科技攻關(guān)的主要形式之一。下一步就是如何落實(shí)到具體目標(biāo)上。創(chuàng)新聯(lián)合體是一種目標(biāo)牽引的組織?！督ㄗh》中提到，“支持企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，承擔(dān)國家重大科技項(xiàng)目”，由此可見，創(chuàng)新聯(lián)合體的成立與承擔(dān)國家重大科技項(xiàng)目緊密關(guān)聯(lián)。戰(zhàn)略目標(biāo)確定之后，具體的組織模式仍待研究和探索。

回到2021版《科技進(jìn)步法》的原文：“國家鼓勵企業(yè)、科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校和其他組織建立優(yōu)勢互補(bǔ)、分工明確、成果共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作機(jī)制，按照市場機(jī)制聯(lián)合組建研究開發(fā)平臺、技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟、創(chuàng)新聯(lián)合體等，協(xié)同推進(jìn)研究開發(fā)與科技成果轉(zhuǎn)化，提高科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化成效?！?/p>

這里面有以下兩個非常重要的概念：合作機(jī)制和市場機(jī)制。合作機(jī)制方面，各參與方之間如何互補(bǔ)優(yōu)勢，如何明確分工，如何共享成果，如何共擔(dān)風(fēng)險，都是需要深入討論并且在實(shí)踐中逐步明確的。市場機(jī)制方面，也是需要深入探索的，其中最為關(guān)鍵的是如何確保政府作用和市場作用共同發(fā)力。

如果我們把組建創(chuàng)新聯(lián)合體的工作具體到責(zé)任方，則主要是政府主管部門和作為牽頭方的科技領(lǐng)軍企業(yè)。

針對牽頭方的科技領(lǐng)軍企業(yè)，目前學(xué)者已有少量的研究成果。如在科技領(lǐng)軍企業(yè)如何尋求合作者方面，有研究以創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的資源互補(bǔ)、協(xié)同創(chuàng)新、價值共創(chuàng)特征為理論基礎(chǔ)，提出科技領(lǐng)軍企業(yè)，應(yīng)通過“搜尋外部技術(shù)”與企業(yè)創(chuàng)新鏈布局的技術(shù)需求進(jìn)行匹配，構(gòu)建“企業(yè)技術(shù)合作創(chuàng)新聯(lián)合體”“二次研發(fā)創(chuàng)新聯(lián)合體”和“基礎(chǔ)研究創(chuàng)新聯(lián)合體”。

在如何保證各參與方都有動力參與方面，有研究認(rèn)為，創(chuàng)新聯(lián)合體的發(fā)展是一個動態(tài)過程，從形成到執(zhí)行的每個階段，其參與主體都會采取不同的策略來保證自身效益最大化。因此應(yīng)當(dāng)充分考慮每個階段每個參與者的動機(jī)，以確保每個參與者都有動力。當(dāng)然總體來說，一旦確定作為牽頭方，科技領(lǐng)軍企業(yè)需要自己建立一整套適合自己的組織模式。

政府部門在創(chuàng)新聯(lián)合體的組建起步階段起著關(guān)鍵的作用。政府部門包括各級科技主管部門，也包括企業(yè)主管部門。如國資委在創(chuàng)新聯(lián)合體方面已經(jīng)有大量探索，并且于最近提出了“打造創(chuàng)新聯(lián)合體升級版”，學(xué)者也有相關(guān)的研究分析。

調(diào)研中了解的一些問題

筆者前期與一些地方政府相關(guān)部門的具體負(fù)責(zé)人進(jìn)行了交流，以下就交流中了解到的一些問題進(jìn)行討論。

對于地方來說，目前來看組建創(chuàng)新聯(lián)合體有幾項(xiàng)關(guān)鍵事項(xiàng)：

首先需要明晰定義。因?yàn)槎x與“發(fā)牌子”相關(guān)，必須對創(chuàng)新聯(lián)合體與其他如技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟之間的組織進(jìn)行明確區(qū)分，才能“發(fā)牌子”，一些政府管理人員表示很擔(dān)心“換湯不換藥”。

其次是如何確定有牽頭能力的科技創(chuàng)新企業(yè)，可以是政府主動選擇，也可以是企業(yè)自薦，但是資質(zhì)門檻目前沒有公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，所以可能存在公平性方面的問題。

再次是創(chuàng)新聯(lián)合體是否需要政府項(xiàng)目資助。創(chuàng)新聯(lián)合體承擔(dān)著聯(lián)合攻關(guān)的戰(zhàn)略任務(wù)，但是是否以及如何匹配項(xiàng)目還沒有定論，如果給予項(xiàng)目資助，項(xiàng)目課題是由牽頭企業(yè)提出還是政府提出也有待進(jìn)一步探討。

當(dāng)然還要考慮后續(xù)的退出機(jī)制，創(chuàng)新聯(lián)合體作為任務(wù)型組織，如何在任務(wù)過程中、結(jié)束后建立合適的退出機(jī)制，也還缺乏相應(yīng)規(guī)則。

筆者在與一些專家的討論中，還發(fā)現(xiàn)一些涉及國家和地方關(guān)系的問題，例如，目前一些地方已經(jīng)在推動創(chuàng)新聯(lián)合體的建設(shè)，那么，今后創(chuàng)新聯(lián)合體是否就是以省級為單位，今后是否有國家級創(chuàng)新聯(lián)合體、省級創(chuàng)新聯(lián)合體以及市級創(chuàng)新聯(lián)合體？另外，有些企業(yè)的合作伙伴不僅僅在本省，那么，它所組建的創(chuàng)新聯(lián)合體，是否可以有省外的聯(lián)合成員，甚至是否可以有國外的聯(lián)合成員。這牽涉到創(chuàng)新的開放程度問題，當(dāng)然如果涉及到跨地域，一旦出現(xiàn)糾紛如何解決也還缺乏機(jī)制。

對于政府來說，除了上述“組局”的工作，還有如創(chuàng)新聯(lián)合體的成果轉(zhuǎn)化機(jī)制、監(jiān)督與激勵機(jī)制，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)督體系等方面的制度建設(shè)。很顯然，2021年版《科技進(jìn)步法》提到的創(chuàng)新聯(lián)合體的合作機(jī)制和市場機(jī)制，還需要更多深入的研究和探索。

（作者李輝，系上海市科學(xué)學(xué)研究所科技與社會研究室研究員）