電子政務(wù)減少腐敗嗎？

摘要:

現(xiàn)有關(guān)于“電子政務(wù)—腐敗”因果關(guān)系的討論大多以透明國際 (Transparency International) 的“腐敗感知指數(shù)” (Corruption Perceptions Index, CPI) 以及世界銀行 (World Bank) 的“腐敗控制指數(shù)” (Control of Corruption Index, CCI) 作為測量數(shù)據(jù)。然而，上述兩個(gè)主流數(shù)據(jù)庫都主要依靠高層精英（企業(yè)高管、區(qū)域國別專家等）對(duì)于腐敗的主觀感知與判斷來構(gòu)建數(shù)據(jù)。盡管 CCI 數(shù)據(jù)有將來自普通公眾的民意調(diào)查數(shù)據(jù)納入考慮范疇，但其賦值權(quán)重較低。普通民眾極少有機(jī)會(huì)親歷權(quán)力位階上端的權(quán)錢交易，對(duì)其為數(shù)不多的認(rèn)知也基本來源于媒體報(bào)道。他們通常所遇到是街頭官僚在公共服務(wù)過程中索要賄賂，或是為了自己辦事方便的需要，主動(dòng)向街頭官僚提供賄賂，數(shù)額一般較小。因此，該測量方法所生成的主觀腐敗指數(shù)更適用于評(píng)估發(fā)生在高層的大規(guī)模腐敗 (grand corruption) 行為，而并不能很好地反映普通公眾在日常生活中經(jīng)歷的小規(guī)模腐敗 (petty corruption) 現(xiàn)象。而基于該數(shù)據(jù)所開展的研究也無法為“電子政務(wù)是否/如何減少街頭腐敗現(xiàn)象”這一問題提供清晰的答案。本文的作者認(rèn)為，電子政務(wù)通過減少了民眾與官僚面對(duì)面接觸的機(jī)會(huì)，起到了限制行賄和受賄的作用。為了驗(yàn)證這種因果機(jī)制，作者以腐敗著稱的拉丁美洲與加勒比國家 (Latin America and Caribbean, LAC) 為背景，對(duì)比研究了線上與線下兩種類型的政務(wù)服務(wù)，并控制公民與官僚的互動(dòng)情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)電子政務(wù)顯著減少了基層腐敗的發(fā)生，但這種效應(yīng)僅限于民眾與官僚無需面對(duì)面接觸的政務(wù)領(lǐng)域。從這個(gè)意義上來說，電子政務(wù)是否遏制腐敗取決于其能否避免公民與官僚之間的面對(duì)面接觸。

作者簡介:

Vaiva Kalesnikaite, 克萊門森大學(xué)政治學(xué)系

Milena I. Neshkova, 佛羅里達(dá)國際大學(xué)公共政策與行政系

Sukumar Ganapati, 佛羅里達(dá)國際大學(xué)公共政策與行政系

編譯來源:

Kalesnikaite, V., Neshkova, M. I., & Ganapati, S. (2022). Parsing the Impact of E-government on Bureaucratic Corruption.Governance, 1 – 16.

從左至右：Vaiva Kalesnikaite，Milena I. Neshkova 與 Sukumar Ganapati

電子政務(wù)與腐敗控制

透明國際組織將“腐敗”定義為“濫用公共權(quán)力謀取私利” (the abuse of entrusted power for private gain)，包括行/受賄、敲詐勒索、挪用公款等一系列違法行為。腐敗的發(fā)生需要滿足兩個(gè)方面的條件：一是主觀上的動(dòng)機(jī)與傾向，二是客觀上的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)。而打擊腐敗無非從這兩方面下手：一是錄用道德品質(zhì)高尚、具有公共服務(wù)精神的人擔(dān)任公職，二是完善相關(guān)激勵(lì)與約束機(jī)制。

作為一種新興的治理手段，電子政務(wù)具有以下兩方面的要義：一是通過互聯(lián)網(wǎng)增強(qiáng)政府信息的可及性；二是通過互聯(lián)網(wǎng)向公民、企業(yè)等提供線上政務(wù)服務(wù)。電子政務(wù)對(duì)遏制腐敗的作用可概括為：信息披露功能提高了政府的透明度，便于實(shí)時(shí)監(jiān)管與公眾反饋；線上政務(wù)辦理則通過減少民眾與官僚的物理接觸，起到了限制官僚索賄以及公民行賄的作用。

數(shù)據(jù)建構(gòu)

作者的模型覆蓋 2008 至 2018 年間，21 個(gè)拉丁美洲國家在基層腐敗、電子政務(wù)建設(shè)以及其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)表現(xiàn)方面的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的主要來源為：美洲晴雨表調(diào)查 (the Americas Barometer survey)項(xiàng)目、民主多樣性研究所 (Varieties of Democracy Institute)、麥迪遜項(xiàng)目 (the Maddison Project) 等。相的關(guān)變量如下（參見表 1）：

表 1

因變量（基層小規(guī)模腐敗的發(fā)生率）：辦理政務(wù)服務(wù)時(shí)所支付的額外費(fèi)用 (extra payment) 與向警察支付的賄賂 (bribe to police officers) 。前者代表無需民眾與官僚直接接觸的政務(wù)領(lǐng)域（大部分證件業(yè)務(wù)已實(shí)現(xiàn)全程網(wǎng)辦），后者則代表民眾與官僚不可避免產(chǎn)生直接接觸的政務(wù)領(lǐng)域。

自變量（電子政務(wù)的建設(shè)水平）：線上服務(wù)指數(shù) (the Online Service Index, OSI)、電信基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù) (the Telecommunication Infrastructure, TII) 與人力資本指數(shù) (the Human Capital Index, HCI)。OSI 用于衡量線上政務(wù)服務(wù)的范圍與質(zhì)量；TII 用于衡量國家使用信息和通信技術(shù)為公眾提供服務(wù)的能力；HCI 用于衡量公民使用電子政務(wù)的智識(shí)能力，它們構(gòu)成電子政務(wù)建設(shè)水平的三個(gè)要件。

控制變量：作者控制了民主 (democracy)、新聞自由 (press freedom)、新教徒 (protestant)、城市化 (urbanization)、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值 (GDP per capita)、通脹 (inflation) 等可能影響腐敗的因素。

OLS回歸結(jié)果

表 2 顯示：電子政務(wù)建設(shè)水平與官僚加收服務(wù)費(fèi)用之間呈現(xiàn)出顯著的負(fù)相關(guān)，且電子政務(wù)建設(shè)水平每增加 1 個(gè)單位，官僚加收服務(wù)費(fèi)的情況將減少約 6.4%。另一方面，盡管電子政務(wù)建設(shè)水平與向警察行賄之間的相關(guān)系數(shù)為負(fù)，但并不具備統(tǒng)計(jì)顯著性。換言之，電子政務(wù)并不能遏止所有類型的基層腐敗現(xiàn)象。電子政務(wù)的“反腐”效應(yīng)僅局限在那些無需民眾與官僚面對(duì)面接觸的政務(wù)領(lǐng)域（例如，線上辦理執(zhí)照或許可證），而不適用于那些仍需要民眾與官僚直接互動(dòng)的政務(wù)領(lǐng)域（例如，交警當(dāng)街執(zhí)法）。這是因?yàn)楣倭旁诤笠环N情況下被賦予了更大的自由裁量權(quán)。因此，電子政務(wù)是否遏制腐敗取決于其能否避免公民與官僚之間的面對(duì)面接觸。

表 2

表 3 則分別考察了電子政務(wù)建設(shè)水平的三個(gè)構(gòu)成要件對(duì)官僚加收服務(wù)費(fèi)用以及向警察行賄的影響。結(jié)果顯示：OSI 是遏制基層腐敗行為的顯著因素，即增加電子政務(wù)供給（以及由此導(dǎo)致的公民與官員直接互動(dòng)的減少）將起到限制腐敗的作用，而這也進(jìn)一步驗(yàn)證了作者的觀點(diǎn)。還值得一提的是，在新教徒占比較高的國家，基層官僚向民眾索要額外服務(wù)費(fèi)或賄賂的可能性較低，這在表 3 中呈現(xiàn)出較為顯著的負(fù)相關(guān)。

表 3

小結(jié)

本文從實(shí)證層面解釋了電子政務(wù)在遏制基層小規(guī)模腐敗方面的機(jī)制：電子政務(wù)通過減少民眾與官僚面對(duì)面接觸的機(jī)會(huì)，起到了限制行賄和受賄的作用；而對(duì)于那些仍需要依賴民眾與官僚直接互動(dòng)、官僚擁有更多自由裁量權(quán)的政務(wù)領(lǐng)域，其效果卻不顯著。這也為腐敗治理提供了一個(gè)思路，即增加電子政務(wù)的供給、減少民眾與官僚的“物理性”接觸、普及提升公民數(shù)字素養(yǎng)。

未來的研究可在以下幾個(gè)方面繼續(xù)挖掘：一是電子政務(wù)如何改變街頭官僚的觀念與態(tài)度，又如何塑造基層官僚對(duì)于自身角色的認(rèn)知？二是哪一種反腐手段最具震懾效果？三是拓展公民采納電子政務(wù)的定性研究（心理和行為特征）以進(jìn)一步揭示電子政務(wù)在減少腐敗方面的因果機(jī)制。四是本文立足于尚在轉(zhuǎn)軌階段的拉美和加勒比國家，學(xué)者可在其他國家或地區(qū)復(fù)制研究，以檢驗(yàn)結(jié)論的普遍性。

編譯｜劉芷菡

審核｜查皓

終審｜Mono

?Political理論志

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ID: ThePoliticalReview

原標(biāo)題：《頂刊編譯｜電子政務(wù)減少腐敗嗎？》

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