財(cái)政體制：財(cái)政集權(quán)和分權(quán)難題

財(cái)政體制一直是財(cái)政學(xué)研究的一個(gè)重要問題。財(cái)政體制有廣義和狹義之分。在財(cái)政界，財(cái)政體制多按狹義用，即預(yù)算管理體制，所對應(yīng)的是中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系。除了城市國家，財(cái)政事務(wù)需要分級處理，大國更是如此，這就有了中央和地方財(cái)政關(guān)系問題。作為統(tǒng)一的國家，特別是單一制國家，中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國財(cái)政事務(wù)。同時(shí)，由于地方財(cái)政事務(wù)，中央政府往往賦予地方政府一定的自主權(quán)。

新中國成立以來，財(cái)政事務(wù)處理得較好的時(shí)期，都是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，還是改革開放以來，都是如此。

1956年，毛澤東同志《論十大關(guān)系》中就涉及中央和地方的關(guān)系。這份報(bào)告提出“兩個(gè)積極性”的問題解決思路，即“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多”。

除此之外，毛澤東同志指出，“還有一個(gè)地方和地方的關(guān)系問題，這里說的主要是地方的上下級關(guān)系問題。”“省市和省市之間的關(guān)系，也是一種地方和地方的關(guān)系，也要處理得好?！标P(guān)于中央和地方財(cái)政關(guān)系問題，毛澤東同志的論述充滿了唯物主義辯證法，對現(xiàn)實(shí)具有重要的指導(dǎo)意義?，F(xiàn)在研究中國財(cái)政體制問題，《論十大關(guān)系》更是不可回避的經(jīng)典文獻(xiàn)。

在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，關(guān)于財(cái)政體制改革，最典型的做法，就是在財(cái)政集權(quán)和分權(quán)上做文章。理論研究更是有濫用集權(quán)和分權(quán)之嫌，將中央收支份額占多理解為集權(quán)，占少理解為分權(quán)。財(cái)政集權(quán)和分權(quán)，文字上看似容易理解，但每個(gè)人心目中都有自己的財(cái)政集權(quán)和分權(quán)界定，結(jié)果是這樣一對充滿爭議的概念，即使在量化分析中也難以找到共同的問題出發(fā)點(diǎn)。

《央地關(guān)系：寓活力于秩序》，呂冰洋 著，商務(wù)印書館2022年版

越是這樣的不具有可操作性的概念，似乎越是吸引學(xué)者的注意力。呂冰洋教授的新著《央地關(guān)系：寓活力于秩序》（以下簡稱“《央地關(guān)系》”），就是從“集權(quán)還是分權(quán)？”這一千年難題開始的。《央地關(guān)系》指出，“郡縣治，天下安”整體上強(qiáng)調(diào)的是中央集權(quán)，但中國歷史多個(gè)時(shí)期還是出現(xiàn)過度分權(quán)的局面。尋找歷史的細(xì)節(jié)，而不是大而化之，確實(shí)可以得到一些有益的啟示?！堆氲仃P(guān)系》最終將答案的探尋與顧炎武問題聯(lián)系起來。

顧炎武（1613～1682），明末清初大思想家，所著《郡縣論》提出“寓封建之意于郡縣之中”。這是一種在“封建制”與“郡縣制”之中尋求平衡的央地關(guān)系安排?！堆氲仃P(guān)系》將“寓封建于郡縣”譽(yù)為“兼顧活力與秩序的天才設(shè)計(jì)”，并在此基礎(chǔ)上提出“寓分權(quán)于集權(quán)”的央地關(guān)系框架，要點(diǎn)是強(qiáng)縣、強(qiáng)中央、調(diào)整省權(quán)、廢地市。《央地關(guān)系》認(rèn)為，中央的方案會(huì)同時(shí)加強(qiáng)國家的市場增進(jìn)能力和組織能力，最終實(shí)現(xiàn)國家治理的活力和秩序兩大目標(biāo)。

提升國家能力：央地財(cái)政關(guān)系分析新框架

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，賦予財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一現(xiàn)實(shí)新定位。自此，中國財(cái)政問題研究視野明顯放大，經(jīng)濟(jì)視野看財(cái)政已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，從國家治理角度研究中國財(cái)政的論著顯著增加，深度也在加深?！堆氲仃P(guān)系》是這一支研究中的重要成果。央地關(guān)系安排從根本上看也是為了完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這也是在破解財(cái)政集權(quán)和分權(quán)這個(gè)千年難題。

財(cái)政集權(quán)與分權(quán)問題貫穿中國歷史的不同階段。就是在今天，這樣一對不易界定的概念依舊揮之不去。財(cái)政集權(quán)和分權(quán)的矛盾，始終是決策者關(guān)注的焦點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)來看，1994年分稅制改革，邁出了央地財(cái)政關(guān)系規(guī)范化的重要一步，這一步，奠定了國家現(xiàn)代化的財(cái)政基礎(chǔ)。從此，央地財(cái)政關(guān)系的規(guī)范化，更多地是對分稅制的完善。分稅制的實(shí)質(zhì)是分級財(cái)政。在中國，分級財(cái)政理所當(dāng)然是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級財(cái)政，中央在財(cái)政體制的改革和完善中起決定性作用。

《央地關(guān)系》將央地關(guān)系建設(shè)的目標(biāo)明確為提升國家能力，而國家能力又區(qū)分為市場增進(jìn)能力和組織動(dòng)員能力；將分權(quán)與活力對應(yīng)，將集權(quán)與秩序?qū)?yīng)。這里的集權(quán)和分權(quán)沒有褒貶之分，更多反映的是一種現(xiàn)實(shí)。

分稅制改革與中國國家能力建設(shè)有著密切關(guān)系。分稅制取代財(cái)政包干制，直接原因是財(cái)政包干制削弱了政府可支配財(cái)力，削弱了中央財(cái)政調(diào)控能力，進(jìn)而削弱了國家能力。分稅制改革直接目標(biāo)是提高財(cái)政收入占比，提高中央財(cái)政收入在國家財(cái)政收入中的比重，進(jìn)而提升中國國家能力。因此，分稅制改革是提升國家能力的重要措施。

對于兩大國家能力，《央地關(guān)系》的理解是：

第一，政府增進(jìn)市場的功能，經(jīng)濟(jì)體就必定充滿活力，而市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展有帶動(dòng)社會(huì)發(fā)展。第二，組織動(dòng)員能力的提升則對市場增進(jìn)有正反兩方面的影響。

中央政府對地方實(shí)現(xiàn)有效控制后，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的動(dòng)員能力大大加強(qiáng)，能夠從全局角度提供大型公共產(chǎn)品，應(yīng)對外部沖擊、消除市場分割，但也會(huì)抑制地方積極性，地方政府參加地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)的意愿會(huì)下降。

集權(quán)不僅僅是制度建設(shè)，而且對消除地方市場分割，推動(dòng)統(tǒng)一市場建設(shè)有利，這說明集權(quán)也會(huì)促進(jìn)活力的提升。集權(quán)的缺點(diǎn)是抑制地方政府積極性，而分權(quán)的優(yōu)點(diǎn)是激發(fā)地方的積極性。分權(quán)可能加劇地方政府間的無序競爭和不平衡，進(jìn)而挑戰(zhàn)中央權(quán)威，但是集權(quán)也可能導(dǎo)致秩序的僵化?？傊?，財(cái)政集權(quán)和分權(quán)各有優(yōu)缺點(diǎn)，重點(diǎn)在于平衡。

《央地關(guān)系》在一定程度上跳出集權(quán)與分權(quán)，而用活力與秩序?qū)ω?cái)政體制的優(yōu)缺點(diǎn)作了補(bǔ)充。對于1994年后的分稅制，《央地關(guān)系》認(rèn)為，它實(shí)現(xiàn)了活力與秩序的相對統(tǒng)一。顯然，任何一種財(cái)政體制，都不可能完美無瑕，都必定留下完善的空間?！堆氲仃P(guān)系》借鑒顧炎武方案，汲取中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的智慧，利用現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)知識，立足國情，提出一個(gè)符合中國特點(diǎn)、有助于國家長治久安的方案。該方案涉及政府間行政架構(gòu)、政府間事權(quán)分配、轉(zhuǎn)移支付制度、地方稅建設(shè)等財(cái)政體制建設(shè)的重要內(nèi)容。

財(cái)政體制：中國經(jīng)濟(jì)增長之謎的新探索

財(cái)政體制不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，但經(jīng)濟(jì)一直是財(cái)政體制研究關(guān)注較多的問題。中國經(jīng)濟(jì)增長之謎是經(jīng)濟(jì)研究的金礦?！堆氲仃P(guān)系》對于中國經(jīng)濟(jì)增長之謎有兩個(gè)解釋：一是財(cái)政激勵(lì)制；二是目標(biāo)動(dòng)員制。前者沿用的是邏輯是財(cái)政體制確實(shí)在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)行為上有重要作用，后者則是直接否定官員晉升錦標(biāo)賽的假說。

晉升錦標(biāo)賽幾乎不成立，現(xiàn)實(shí)的官員考核制度不是這樣的；不存在提拔與經(jīng)濟(jì)增長直接掛鉤的晉升制度；官員晉升考核德能勤績廉五個(gè)維度，考核標(biāo)準(zhǔn)多元化；官員考核基本上不采取橫向比較；錦標(biāo)賽理論成立的前提條件，是參賽官員能控制和影響最終考核績效，而事實(shí)上這是做不到的?！堆氲仃P(guān)系》認(rèn)為，之所以會(huì)有晉升錦標(biāo)賽的理論假說，是對目標(biāo)動(dòng)員制的誤解。理論肯定是對現(xiàn)實(shí)的抽象。透過現(xiàn)象看本質(zhì)，一直是科學(xué)探索的目標(biāo)。晉升錦標(biāo)賽理論假說或許是因?yàn)槌橄蟪鲆粋€(gè)不完整的激勵(lì)機(jī)制所致？ 顯然，這還有進(jìn)一步研究的空間。

《央地關(guān)系》關(guān)于國家組織動(dòng)員能力上的研究頗有新意，將“干部派遣”視為以人為主的中國特色轉(zhuǎn)移支付，這樣，中國特色的轉(zhuǎn)移支付，就是人才并用。

干部派遣的形式主要有三：對口支援（人力和物理的橫向轉(zhuǎn)移）、領(lǐng)導(dǎo)干部交流任職和干部掛職鍛煉。無論是否轉(zhuǎn)變?nèi)耸玛P(guān)系，人的轉(zhuǎn)移代表的是資源的轉(zhuǎn)移，對于國家能力的提升有著特別的意義。人的轉(zhuǎn)移，不僅僅有物質(zhì)資源的轉(zhuǎn)移，還有人力資本的轉(zhuǎn)移以及新觀念的引入，所釋放出來的活力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財(cái)物的轉(zhuǎn)移。一般意義上所說的轉(zhuǎn)移支付，只是涉及財(cái)物（財(cái)富、資金），而不涉及人。之前，國際學(xué)術(shù)界對中國財(cái)政體制的研究成果也注意到影響財(cái)政體制安排的人事因素，但遺憾的是未能將人的因素從轉(zhuǎn)移支付視角進(jìn)行整合，從而無法講清楚財(cái)政體制改革的中國故事。

財(cái)政體制問題相當(dāng)復(fù)雜，不僅中央和省級財(cái)政關(guān)系需要厘清，而且省以下財(cái)政體制建設(shè)任務(wù)繁重，二者都迫切需要更接地氣的財(cái)政理論指導(dǎo)。《央地關(guān)系》的探索對財(cái)政體制改革有重要的參考價(jià)值。除此之外，《央地關(guān)系》也留下了很多可進(jìn)一步思考的空間，有的觀點(diǎn)結(jié)論甚至可商，具體的如廢地市的建議、按收益性原則構(gòu)建地方稅體系建設(shè)方案、對國家能力的界定等等。當(dāng)然，所有這些都不影響《央地關(guān)系》的創(chuàng)新性，《央地關(guān)系》已注定是一部后來者研究中國財(cái)政體制繞不開的著作。

（作者楊志勇為中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員、《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》《財(cái)經(jīng)智庫》副主編，著有《新中國財(cái)政政策70年》《大國輕稅》等。）