政府機構(gòu)改革是中國行政管理體制改革的核心，也是理解中國國家治理的一扇窗戶。從1949年建國以來，中國先后進行了至少13次大規(guī)模的機構(gòu)改革，并對國家治理產(chǎn)生了深遠的影響。那么，過去近七十年的中央政府機構(gòu)改革有什么啟示？政府機構(gòu)改革背后隱藏著哪些值得關(guān)注的驅(qū)動因素和內(nèi)在邏輯？

筆者與合作者在最近的一項研究中，系統(tǒng)梳理了中國建國以來的中央政府機構(gòu)調(diào)整情況，揭示了機構(gòu)改革的特征及其驅(qū)動因素。不同于以往以重大機構(gòu)改革事件為依據(jù)的斷點分析，我們基于檔案資料并使用所有中央政府部門的歷史數(shù)據(jù)，這為重構(gòu)中央政府部門變遷史提供了依據(jù)。換句話說，我們把每個中央政府部門的生死存亡數(shù)量進行量化，并匯總刻畫了中央政府部門序列的歷史演變過程。此外，我們使用的編碼簿是同其他國家可比的一套成熟框架，這為未來跨國比較提供了依據(jù)。我們在分析中將所有國務(wù)院辦公廳、部委、直屬特設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部委管理的國家局納入分析，而不包括議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和國有企業(yè)。

研究顯示，中央政府部門的數(shù)量起起伏伏，在過去七十年發(fā)生了較大幅度的變化。從建國初期的三十多個，中央政府部門數(shù)量迅速攀升。機構(gòu)精簡后到“文革”期間的最少三十多個，此后一度增長到改革開放前的最多上百個。這種“斷崖式”的劇烈變化反映了中國過去近七十年的巨大變遷，從政府機構(gòu)這面鏡子折射了國家轉(zhuǎn)型的戲劇性過程。（參見圖1）

建國以后，政府機構(gòu)數(shù)量快速增長，這同快速工業(yè)化和“以俄為師”密不可分。1950年代，因為財政壓力和人浮于事，政府機構(gòu)大量精簡，從八十多個降為六十多個。但是政府機構(gòu)數(shù)量很快反彈，而“文革”抑制了這一增長勢頭。改革開放又讓機構(gòu)膨脹卷土重來，隨后在1980年不得不大力精簡。但是到1990年代初，機構(gòu)數(shù)量再一次迅速攀升。最近三十年，雖然部委數(shù)量穩(wěn)步減少，但是直屬于國務(wù)院的機構(gòu)數(shù)量并沒有明顯減少，似乎進入了穩(wěn)定的“高原期”。

在中央政府序列中，占比最多的是部委和國務(wù)院直屬機構(gòu)，二者合計占比超過八成。其次是國務(wù)院部委管理的國家局，并在最近十年成為第二大類型，這同政府管理的專業(yè)化程度越來越高有密切關(guān)系，也同西方國家的“機構(gòu)化”趨勢類似。（參見表1）

從部門級別來看，過去七十年基本保持不變，其中六成是正部級，四成為副部級。但是，副部級的部門數(shù)量在改革開放以來增加到近一半，而正部級的比例則穩(wěn)步下降。這種變化趨勢，同部委管理的國家局數(shù)量在近些年增加有很大關(guān)系。（參見表2）

就部門的職能而言，在研究期間出現(xiàn)了有趣的演變。經(jīng)濟發(fā)展和社會政策是所有時期的兩大職能，約占部門總數(shù)的六成。經(jīng)濟發(fā)展在前三十年是最重要的，而社會政策則在近些年越來越凸顯。與此同時，執(zhí)掌資源和環(huán)境保護的部門數(shù)量也在最近二十年迅速增長，表明該方面的重要性日益凸顯。經(jīng)濟發(fā)展與社會政策的交替，以及資源與環(huán)境類部門的增長，說明政府部門的數(shù)量調(diào)整同國家治理的重心變化是相互印照的，但是機構(gòu)改革通常滯后于發(fā)展需求。（參見表3）

統(tǒng)計顯示，建國以來至2016年總計發(fā)生了972次機構(gòu)變化，其中四成為機構(gòu)設(shè)立（birth）、三成為機構(gòu)撤銷（death）、兩成為機構(gòu)延續(xù)（survival）。在建國初期和改革開放伊始，機構(gòu)調(diào)整的情況最劇烈，占所有機構(gòu)改革總量的四分之一。最近十年的機構(gòu)改革頻次最低，也說明政府架構(gòu)漸趨穩(wěn)定而改革惰性也越來越強。（參見圖2）

在新設(shè)機構(gòu)方面，半數(shù)都是完全設(shè)立一個新機構(gòu)，近兩成是改變機構(gòu)名稱，很少是通過承繼、合并、拆分、吸收、改變隸屬關(guān)系或級別，或者其他更加復雜的重組方式。

就機構(gòu)延續(xù)來說，最多的是增減職能范圍，約占半數(shù)；其次是有近兩成是改變隸屬關(guān)系，還有一些是吸收、承繼或其他形式的改變。

就機構(gòu)終結(jié)而言，近三成是合并，超過兩成是變更名稱，近兩成是直接撤銷或被其他機構(gòu)吸收。

在建國初期和改革開放伊始，新設(shè)機構(gòu)的比例最高，這同社會主要矛盾的重大調(diào)整有密切關(guān)系。在改革開放后的二十年，機構(gòu)延續(xù)的比例較高，主要是通過重組而適應(yīng)新要求。機構(gòu)終結(jié)也主要發(fā)生在建國后和改革開放初期，通過以舊換新的方式調(diào)整政府架構(gòu)。（參見表4）

就政府機構(gòu)的調(diào)整依據(jù)來看，六成是通過立法，其他的是以政府文件的形式完成的。有趣的是，部門新設(shè)和終結(jié)主要通過立法實現(xiàn)（均超過65%），而部門延續(xù)則以政府文件為主要依據(jù)（超過55%）。相對來說，部門設(shè)立和終結(jié)都需要合法性要求，而部門延續(xù)則往往取決于政府的自由裁量權(quán)。（參見表5）

研究顯示，中央政府部門的改革動態(tài)主要是由政治周期塑造的。一方面涉及建國、“文革”和改革開放等重大轉(zhuǎn)折，另一方面則同執(zhí)政領(lǐng)導人的意志有密切關(guān)系。整個政府機構(gòu)的變遷歷程主要是中斷和不連續(xù)，而非一個連續(xù)的過程。這可以使用間斷-均衡理論加以解釋，即間斷之間會有連續(xù)，而連續(xù)之間則會出現(xiàn)間斷。因此，機構(gòu)改革不僅是政治意義上的，也是文化意義上的，特別是一些重大事件具有“分水嶺”作用。

在建國以后很長一段時間，機構(gòu)調(diào)整有很大成分的摸索和實驗色彩，許多機構(gòu)不得不設(shè)了就廢，等于是“交了學費”。但是在改革開放以來，機構(gòu)改革的穩(wěn)定性和可預(yù)期性在增強，這同國家成長、學習和趨于成熟有很大關(guān)系。

不同于西方國家的政府改革，中國的政府機構(gòu)改革受到領(lǐng)導人意志的深刻影響，并可以一以貫之地進行下去。與趨于穩(wěn)定的西方國家政府架構(gòu)相比，中國波瀾壯闊的政府機構(gòu)改革歷程則現(xiàn)出大起大落的劇烈變動特征。但是，機構(gòu)改革同社會變遷和國家發(fā)展的大趨勢是步調(diào)一致的，也說明機構(gòu)改革是在回應(yīng)內(nèi)部任務(wù)要求和外部環(huán)境變化所提出的挑戰(zhàn)。

值得注意的是，最近兩輪政府機構(gòu)改革中強調(diào)的“大部門制改革”并沒有對機構(gòu)數(shù)量產(chǎn)生實質(zhì)性影響。雖然國家部委的數(shù)量得到了有力控制，但是國務(wù)院直屬的部門總數(shù)并沒有明顯減少。這說明政府機構(gòu)改革受政治周期、經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的影響很深，并表現(xiàn)出象征性改革的強烈色彩。這意味著政府機構(gòu)改革可能在今后不應(yīng)作為轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政管理體制改革的關(guān)鍵方式，而應(yīng)尋求政府管理流程改革和跨部門協(xié)同發(fā)展的其他路徑。

（本文原文由中國人民大學公共管理學院副教授馬亮與挪威奧斯陸大學政治科學系教授Tom Christensen合作撰寫。出版信息如下：Ma Liang and Tom Christensen，“Mapping the evolution of the central government apparatus in China”，International Review of Administrative Sciences，2017，forthcoming。由馬亮改寫為中文。）