十九大報告中指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”?！班彵苓\動”（注：“鄰避”源自英文“Not in my back yard”，字面含義為“不要建在我家后院”，被譯為“鄰避”。鄰避運動指居民反對在住所附近修建具有一定負面影響的項目，如垃圾場、核電廠、殯儀館等）作為生態(tài)文明建設方面的重要挑戰(zhàn)，近十年來已經(jīng)成為了高頻詞匯，由于鄰避運動引發(fā)的鄰避困局，已成為政府關注的熱門議題。

鄰避運動的廣泛發(fā)生是社會進步的必然結(jié)果，而鄰避困局的出現(xiàn)則是我國現(xiàn)階段社會主要矛盾的集中體現(xiàn)，一方面是民眾對于完善基本公共服務設施、提高服務層次的強烈要求；另一方面是政府對于鄰避設施的監(jiān)管與治理政策的缺位與錯位、治理理念與方式的相對傳統(tǒng)，正是兩者之間的矛盾成為了鄰避運動的觸發(fā)點。

民眾美好需求與滯后的制度建設

近年來伴隨著我國城鎮(zhèn)化水平的快速推進，基礎公共服務設施承載量與人口數(shù)量之間的矛盾愈加尖銳，而推進城鎮(zhèn)化的出發(fā)點就是讓民眾享受到更高美好的生活品質(zhì)，為了破解垃圾圍城、能源短缺等問題，以垃圾焚燒廠、發(fā)電廠為代表的大量基礎公共服務設施開始興建，這些服務設施本身又是“多數(shù)人收益，少數(shù)人受損”的鄰避設施，不可避免地觸及到民眾的鄰避情結(jié)，鄰避沖突事件開始大量出現(xiàn)。

民眾對于美好生活的追求是階段性的，也是多方面的，這一點在我國鄰避運動的發(fā)展階段中得以充分體現(xiàn)。筆者認為我國鄰避運動經(jīng)歷了十余年的發(fā)展，主要分為兩個階段：

第一階段為反對高污染、高風險性的鄰避設施為主（本世紀初—2015年），如PX項目遷移、熱電廠、化工廠等。

第二階段是反對以養(yǎng)老院、殯儀館為代表的心理不悅型鄰避設施為主（2015年至今）。其中最為典型的、發(fā)生頻率最高的是養(yǎng)老院建設引發(fā)的沖突，成都、海口、長沙、武漢、深圳、南京、上海等多個城市均出現(xiàn)了多次鄰避運動。

我們正在經(jīng)歷第二階段的高潮時期，這也是我國老齡化社會進程的必然。鄰避運動的不同發(fā)展階段反映的正是社會進程的不同階段，特別是民眾對于美好生活需求的不同階段。

通常而言，鄰避運動從第一階段進入到第二階段會經(jīng)歷近三十余年時間，但是由于我國的跨越式發(fā)展，這一進程被大大縮短，所以從治理角度而言，制度建設相對的滯后性便更為凸顯。制度化建設的當務之急是完善設施規(guī)劃階段的公民參與制度，充分聽取民眾意見與建議，實現(xiàn)政府、設施運營方、民眾、NGO等多主體間良性的互動，將鄰避沖突消除在萌芽階段，進而推進后續(xù)的制度化建設。

鄰避回饋制度——破解鄰避困局的制度性選擇

鄰避運動第二階段高潮期的下一階段便是制度化治理的成熟階段，所以此時是引領鄰避運動進入成熟階段的良好時機，而鄰避回饋制度是開啟成熟階段的標志性制度設計，原因有兩個：

首先，鄰避運動治理理念由“沖突后化解”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼_突前規(guī)避”；其次，開啟了多元主體平等協(xié)商式治理的序幕，這一點也是鄰避運動制度化治理的精髓。關于鄰避回饋制度的建立與實施，臺灣地區(qū)的實踐經(jīng)驗可以提供有益借鑒。

在上世紀八十年代鄰避運動出現(xiàn)的早期，臺灣曾借鑒日本經(jīng)驗頒布了相關公害糾紛處理制度，但是該制度側(cè)重于矛盾糾紛的事后化解，所以收效甚微，該制度的實施時間也比較短暫。

到了上世紀九十年代臺灣開始轉(zhuǎn)變思路，變“事后化解”為“事先規(guī)避”，轉(zhuǎn)變的關鍵就是一個關鍵詞的提出—“回饋”，這成為臺灣鄰避運動治理走向成熟的轉(zhuǎn)折點。

回饋理念踐行最有效的是回饋金制度的實施，回饋金制度顧名思義是指給予鄰避設施周邊民眾的金錢回饋制度。該制度設計的直接原因是鄰避設施對于周邊民眾在有形、無形的健康或者財務方面可能面臨損失而給予的補償。

1.回饋金制度成功的關鍵不在“金”

臺灣回饋金制度中對于回饋金額的規(guī)定是相對低廉且固定的，如垃圾焚燒廠每焚燒一噸垃圾，回饋金額為200元新臺幣（相當于四十多元人民幣），按照鄰避設施所覆蓋的民眾數(shù)量而言，回饋金額并不算高。并且對于回饋金使用有著嚴格限定，回饋金的支出以“經(jīng)常門”與“資本門”兩大名目支出，“經(jīng)常門”包括節(jié)日慰問、組織旅游、節(jié)慶活動等等，“資本門”包括公共服務設施維護、基礎建設等等，同時“資本門”占支出總金額比例不得低于40%。所以民眾個人實際上享受到的回饋金福利極其有限，那為什么回饋金制度可以成功突破鄰避困局呢？

2.回饋金制度的精髓是“自主性”

臺灣回饋金制度設計的核心原則是“利益相關人參與原則”，即利益相關人共同參與公共事務的管理與決策，民間組織、私人部門與政府建立伙伴關系并共同承擔責任，政府并不是唯一的治理主體，同時還存在著包括民間組織、私營企業(yè)、甚至是公民個人以及社群在內(nèi)的多個治理主體。

“多主體治理模式”打破了單主體模式的固有范式，不再是單一主體對決策權(quán)擁有終極壟斷，實現(xiàn)了多主體間的良性互動。其中最為關鍵的一點是對于政府角色的科學定位是主持而非主導。在回饋金制度中政府只是各個利益相關主體博弈的召集人和平臺提供者，不參與制度實施的具體事務之外。實現(xiàn)了民眾對于鄰避設施管理的自主性。

“自主性管理”制度關鍵：兩個委員會

1）回饋金管理委員會

回饋經(jīng)費管理委員會是專設的組織機構(gòu)，全面負責具體設施輻射周邊區(qū)域的回饋金制度實施，需要特別說明的是，該管委會屬于社會民間組織，而非政府部門或者事業(yè)單位。

該管委會所有辦公經(jīng)費支出均從回饋金中產(chǎn)生，所有辦公經(jīng)費均不享受政府補貼，包括管委會專職主任和辦公室人員的薪酬發(fā)放?；仞伣鸸芪瘯娜粘＿\作完全去行政化，政府對于管委會的作用僅僅只是監(jiān)督，環(huán)境保護局負責回饋金制度實施的宏觀性監(jiān)督。

回饋金管委會定位為去行政化的民間組織有兩大優(yōu)點。

首先，政府部門不直接參與回饋金的預算與支出，更不涉及回饋金的分配，沒有占用任何一部分支出，全權(quán)交于民間組織自行管理，這就避免了政府與民眾間可能產(chǎn)生的諸多矛盾，也提高了回饋金制度的透明度與公信力，避免了因回饋金引發(fā)鄰避運動的二次爆發(fā)。

其次，鄰避設施回饋金雖然存在補償金的性質(zhì)，通常來講補償金是在已經(jīng)造成或者即將造成利益損害的情況下才發(fā)放的，而鄰避設施只是存在潛在風險，并未造成實質(zhì)的危害性后果，特別是在當今安全技術比較成熟的情況下，僅造成了民眾的恐慌，而這種恐慌往往只是源于民眾內(nèi)心的擔憂而已。

由于回饋金的性質(zhì)存在模糊，政府回避既可以避免可能存在的法律糾紛，同時避免此類性質(zhì)回饋金適用范圍被人為擴大，而成為民眾與政府博弈的障礙，進一步而言，也不會對于政府公信力造成損害。

2）專門監(jiān)督委員會

為了保證回饋金制度的有效實施，臺灣專門設立了獨立于回饋金管委會的鄰避設施風險監(jiān)督委員會，如“臺北市垃圾焚燒廠監(jiān)督委員會”，對于臺北市三個垃圾焚燒廠進行全面監(jiān)控。

監(jiān)督委員會的組成人員包括五部分：環(huán)保局等部門的政府人員、利益相關里長代表、鄰避設施運營方、第三方監(jiān)管機構(gòu)、社會環(huán)保人士，監(jiān)委會每兩個月由環(huán)保局組織召開一次。政府部門的角色擔當僅僅是會議的召集人和主持人，監(jiān)測數(shù)據(jù)由鄰避設施運營方和第三方監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布。

需要特別指出的是，第三方監(jiān)管機構(gòu)并非政府指定，而是監(jiān)委會討論選定，這進一步強化了監(jiān)管的自主性。另外監(jiān)委會召開期間多個政府部門列席會議，主要是為了充分審議監(jiān)測報告、聽取民眾意見，做好環(huán)保應急預案。監(jiān)督委員會每兩個月召開一次，會議期間發(fā)布數(shù)十頁的監(jiān)測報告，詳細公布各項監(jiān)測數(shù)據(jù)。

除了鄰避設施的各項污染指數(shù)之外，鄰避設施身的運轉(zhuǎn)狀況也是民眾關注的焦點，為此監(jiān)督委員會設立了對于垃圾焚化廠本身的諸多監(jiān)督項目，特別是其運轉(zhuǎn)的安全性監(jiān)督。

監(jiān)委會組織下的制度化監(jiān)督模式較為科學規(guī)范，但是畢竟其組成人員有限，為了進一步提高監(jiān)管的有效性，消除民眾疑慮，監(jiān)管制度中特別設立了質(zhì)詢式監(jiān)管模式，即民眾可以根據(jù)自身感受隨時向監(jiān)委會提出質(zhì)詢。為了方便民眾監(jiān)督，鄰避設施運營方專門在居民區(qū)設立電子顯示牌，實時公布各項排放指數(shù)。

日常的質(zhì)詢式監(jiān)督取得了良好的效果，如曾有民眾看到焚化爐煙囪排出的煙塵顏色發(fā)生變化，便向里辦公處提出報告，負責人迅速聯(lián)系相關人員及時作出解釋，顏色變化是受天氣變化所致，各項檢測指標均正常，及時消除了民眾的疑慮。民眾的質(zhì)詢式監(jiān)督是自主監(jiān)督最根本的體現(xiàn)。

借鑒與啟示

臺灣地區(qū)回饋金制度的精髓是“自主性理念”的秉承，這是對大陸地區(qū)最大的啟示。政府公信力缺失的重要原因是政府角色的糾纏不清，政府職能的兼容并包，以致政府成為矛盾的集中點，大陸地區(qū)鄰避運動中抗爭口號大多針對于政府本身，雖然是策略性的口號，但是也表現(xiàn)出了政府在鄰避運動中的尷尬身份。

政府公信力重塑的首要工作是分散矛盾，規(guī)避質(zhì)疑，而這不代表政府不作為。具體的策略選擇就是充分激發(fā)社會潛能，提高社會的自主管理能力，在鄰避設施規(guī)劃與運轉(zhuǎn)階段，政府最好的治理方式就是無為而治，扮演好主持人與召集人的角色即可。