日本把中小企業(yè)看作是日本經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，它在強(qiáng)化日本經(jīng)濟(jì)活力方面發(fā)揮著重要使命。早在昭和三十一年（1956年），日本就制定了《分包價(jià)款遲延支付等防止法》（簡稱《分包法》），是世界上最早通過立法禁止拖欠中小企業(yè)分包價(jià)款的國家。

60多年來，日本政府通過不斷完善《分包法》、加強(qiáng)監(jiān)管制度、建立“分包調(diào)解寺”體制、推進(jìn)《合作伙伴宣言》等措施，在防止遲延支付中小企業(yè)分包款項(xiàng)上取得了較好效果。雖然分包制是日本特有的交易體制，但其中大企業(yè)與中小企業(yè)在分包中的關(guān)系仍具有普遍性。研究和借鑒日本防止拖欠中小企業(yè)分包價(jià)款等措施，對于我國支持中小企業(yè)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈建設(shè)具有重要意義。

一、設(shè)立和完善《分包法》，規(guī)范分包交易

設(shè)立《分包法》是日本政府防止遲延支付的基礎(chǔ)性措施，旨在“取締發(fā)包企業(yè)濫用市場優(yōu)勢地位”，使分包交易公正化，保護(hù)承包企業(yè)合法利益。

該法的主管機(jī)關(guān)為公正交易委員會(huì)（下文簡稱“公正委”）。其適用對象范圍是：發(fā)包的大型企業(yè)資本額3億日元以上、承包之中小企業(yè)資本額在3億日元以下；或發(fā)包企業(yè)資本額在3億日元以下1000萬日元以上，承包企業(yè)資本額在1000萬日元以上時(shí)。

該法隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷修改完善，昭和年代（1956-1973）先后修改完善4次，平成年代（1989-2019）又修改了5次。日本《分包法》有以下主要特點(diǎn)：

1.它是《反壟斷法》的補(bǔ)充。遲延支付分包價(jià)款屬違反日本《反壟斷法》第十九條不正當(dāng)交易中的“濫用市場優(yōu)勢”。制定《分包法》，是為了提供一個(gè)比反壟斷法更簡單的處理程序，來及時(shí)保護(hù)中小企業(yè)承包商的利益。所以，該法也具有中小企業(yè)法律的性質(zhì)，成為中小企業(yè)政策的重要支柱。

2.《分包法》的規(guī)制對象是發(fā)包企業(yè)，它不僅禁止遲延支付，還禁止其他各種濫用市場優(yōu)勢地位的行為。該法規(guī)定,發(fā)包企業(yè)有4項(xiàng)義務(wù)和11項(xiàng)禁止行為。

4項(xiàng)義務(wù)是：

①書面訂單義務(wù)。發(fā)包企業(yè)必須將記載有分包內(nèi)容、價(jià)款金額、價(jià)款支付日期和方式等事項(xiàng)的書面文件交給承包方；

②制作和保存發(fā)包文件義務(wù)。如違反以上兩項(xiàng)，對發(fā)包者課予最高50萬日元的罰款；

③確定支付分包價(jià)款日期的義務(wù)，自收到分包企業(yè)交付產(chǎn)品和服務(wù)之日起60天以內(nèi)，且應(yīng)以盡可能短的期間內(nèi)支付分包款項(xiàng)；

④支付逾期利息的義務(wù)，須以14.6%的年利率支付逾期利息。

11項(xiàng)禁止行為是：

①無故拒絕收貨；

②遲延支付分包款；

③降低分包價(jià)；

④無理退貨；

⑤設(shè)定明顯低于正常市場價(jià)的分包價(jià)；

⑥強(qiáng)制購買發(fā)包方指定的物品和服務(wù)；

⑦對舉報(bào)者打擊報(bào)復(fù)；

⑧提前結(jié)算發(fā)包方提供的原材料對價(jià)；

⑨發(fā)行難以貼現(xiàn)的票據(jù)（指超過90～120天的商業(yè)票據(jù)）；

⑩要求承包商提供不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益；

?對訂單進(jìn)行不正當(dāng)變更等。

由此可見，該法對中小企業(yè)在分包交易中合法利益的保護(hù)是全方位的。

3.《分包法》具有指導(dǎo)性。為幫助發(fā)包企業(yè)自覺遵守法律，該法對發(fā)包企業(yè)的義務(wù)和禁止行為都有清晰的定義；日本公正委還制定《關(guān)于分包價(jià)款支付遲延等防止法的運(yùn)用基準(zhǔn)》，對《分包法》中各條規(guī)定做更為詳盡的說明，按不同行業(yè)特點(diǎn)對分包委托提出合規(guī)基準(zhǔn)，并編寫違規(guī)典型案例，為發(fā)包業(yè)務(wù)的合規(guī)提供清晰的指導(dǎo)。

二、加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè) 及時(shí)查處和監(jiān)督違規(guī)行為

1.通過政府定期調(diào)查及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為。鑒于發(fā)包企業(yè)具有市場優(yōu)勢地位，中小企業(yè)為保持承包業(yè)務(wù)，以及害怕遭到報(bào)復(fù)很少會(huì)舉報(bào)發(fā)包企業(yè)。故日本政府并不寄希望于中小企業(yè)前來投訴，而是通過定期書面調(diào)查對分包交易予以嚴(yán)格監(jiān)督。

調(diào)查由日本中小企業(yè)廳和公正委合作進(jìn)行，每年一次，在全國范圍內(nèi)對發(fā)包企業(yè)和承包中小企業(yè)進(jìn)行書面問卷調(diào)查。該項(xiàng)調(diào)查于2020年開始改為網(wǎng)上發(fā)放書面問卷。中小企業(yè)廳還派出交易調(diào)查員對相關(guān)發(fā)包企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場檢查。2020年對約5萬家發(fā)包企業(yè)和30萬家承包中小企業(yè)進(jìn)行了書面調(diào)查，對357家發(fā)包企業(yè)進(jìn)行了現(xiàn)場檢查。當(dāng)年查處的違規(guī)案件達(dá)8393件主要是通過書面調(diào)查發(fā)現(xiàn)的。其中由中小企業(yè)廳交辦的1件，由承包企業(yè)主動(dòng)舉報(bào)的101件，舉報(bào)案件僅占查處案件總數(shù)的1.2%。

自2008年到2020年間，日本中小企業(yè)廳和公正委共發(fā)出3070154件書面調(diào)查，其中對發(fā)包企業(yè)的調(diào)查數(shù)為554561件，收到警告文書的發(fā)包企業(yè)有87936家，被現(xiàn)場檢查的發(fā)包企業(yè)13104家，對11862家發(fā)包企業(yè)做出勸告或指導(dǎo)等行政處理。

從違規(guī)案件的構(gòu)成比例看，2020年（令和二年）發(fā)生的違規(guī)案件中，列前5位的是遲延支付4738件（占59.4%）、降低分包價(jià)格1471件（占18.4%）、設(shè)定明顯低于正常市場價(jià)格的分包價(jià)830件（占10.4%）、發(fā)行難以兌現(xiàn)的票據(jù)314件（占3.4%）和不正當(dāng)?shù)睦嬉?97件（占3.7%）。

2.及時(shí)處理違規(guī)案件有效規(guī)范分包交易。日本公正委對認(rèn)定的違規(guī)發(fā)包企業(yè)的處理包括給予“勸告”“指導(dǎo)”等行政處理，以及課以“罰款”的刑事處分。

對輕微違規(guī)行為，一般給予“指導(dǎo)”的行政處理：由公正委發(fā)出指導(dǎo)意見，指出存在的違規(guī)行為，責(zé)成立即改正，恢復(fù)承包中小企業(yè)被侵害的利益，并在公正委指導(dǎo)下完善合規(guī)管理制度。2020年給予“指導(dǎo)”處理的案件有8107件。企業(yè)因違規(guī)被指導(dǎo)不會(huì)在全國公示，但既然是一種處分，就仍會(huì)對企業(yè)信譽(yù)產(chǎn)生不利影響。

對違規(guī)嚴(yán)重的，給予“勸告”處理：由公正委發(fā)出勸告通知，指出違規(guī)行為，責(zé)令立即改正，恢復(fù)承包中小企業(yè)被侵害的利益，在公正委指導(dǎo)下完善合規(guī)制度，并將違規(guī)行為在全國公示。2020年度給予“勸告”處理的發(fā)包企業(yè)為4例。公正委每年都公布接受勸告處分企業(yè)的名單及其違規(guī)內(nèi)容，這對于企業(yè)的信譽(yù)會(huì)產(chǎn)生很大負(fù)面影響。為鼓勵(lì)發(fā)包企業(yè)主動(dòng)改正錯(cuò)誤，對于那些能主動(dòng)向公正委申報(bào)違規(guī)并改正的可以免除勸告處分。對于那些違反第1、第2項(xiàng)義務(wù)的，又不主動(dòng)改正，甚至抵制調(diào)查的將有被罰款的風(fēng)險(xiǎn)。

2020年度違規(guī)案件中，承包中小企業(yè)遭受的不利影響相當(dāng)于5.4億日元，通過責(zé)令216家發(fā)包公司向6354家中小企業(yè)返回分包價(jià)款等措施，不利影響全部得到恢復(fù)，其中返還被降低的分包價(jià)金額3.72億日元（2019年返還19.62億日元）、支付被遲延支付的金額0.94億日元（2019年為3.2億日元）。

3.把遵守《分包法》列入合規(guī)管理內(nèi)容。日本中小企業(yè)廳和公正委在《關(guān)于分包貨款支付遲延等防止法的運(yùn)用基準(zhǔn)》中明確提出，為了防止違法行為的發(fā)生，明確要求發(fā)包企業(yè)經(jīng)營者必須建立以CEO為核心的合規(guī)管理體系，制定合規(guī)手冊，并指導(dǎo)企業(yè)的采購?fù)鈪f(xié)負(fù)責(zé)人等人員認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《分包法》，嚴(yán)防遲延支付等違規(guī)行為發(fā)生，該項(xiàng)工作由中小企業(yè)廳和公正委負(fù)責(zé)指導(dǎo)。

三、建立“分包寺”體制，化解分包交易糾紛

為了規(guī)范、促進(jìn)和振興分包交易，由日本中小企業(yè)廳委托公益財(cái)團(tuán)法人全國中小企業(yè)振興機(jī)關(guān)協(xié)會(huì)設(shè)立“分包寺”，并由該協(xié)會(huì)與各都道府縣中小企業(yè)振興協(xié)會(huì)（中小企業(yè)支援中心）合作建立了47個(gè)區(qū)域分包寺，形成了遍布全國的分包交易服務(wù)機(jī)構(gòu)體系。分包寺的總部設(shè)在全國中小企業(yè)振興機(jī)關(guān)協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)管理全國分包寺業(yè)務(wù)的運(yùn)行。

“分包寺”的基本服務(wù)是三項(xiàng)：

一是為分包交易雙方提供免費(fèi)咨詢。如中小企業(yè)遇到發(fā)包方遲延支付、原材料暴漲但發(fā)包企業(yè)不接受分包產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格上調(diào)、多年的訂貨關(guān)系突然被發(fā)包方停止等問題都可以向分包寺咨詢；發(fā)包方如果對于發(fā)包中的一些做法是否符合《分包法》規(guī)定有疑問也可以向分包寺咨詢。

二是為分包交易糾紛提供調(diào)解。在分包價(jià)格、交貨日期、付款方式等方面發(fā)生爭議時(shí)，雙方都可以向分包寺提出申請，由其委派律師或咨詢專家進(jìn)行調(diào)解協(xié)商。作為替代性爭議解決方案（Alternative Dispute Resolution-ADR），分包寺的調(diào)解是由當(dāng)事人私下進(jìn)行的，協(xié)商的地點(diǎn)、時(shí)間也可由當(dāng)事人雙方自由確定。

三是對分包交易進(jìn)行指導(dǎo)、輔導(dǎo)。從實(shí)際運(yùn)作情況看，分包寺體系在優(yōu)化分包交易，保護(hù)中小企業(yè)利益，以及協(xié)調(diào)解決分包交易雙方糾紛方面都發(fā)揮了重要的作用。2020年分包寺咨詢總數(shù)達(dá)9727件，其中遲延支付爭議占19.6%、降低分包價(jià)格占5.9%、停止分包業(yè)務(wù)占5.8%。

四、加強(qiáng)啟發(fā)引導(dǎo) 預(yù)防違規(guī)行為發(fā)生

日本高度重視通過正面教育引導(dǎo)以預(yù)防違法行為發(fā)生，主要措施有：

1.加強(qiáng)普及教育，提高合規(guī)意識。日本公正委和中小企業(yè)廳每年都分別舉辦數(shù)十個(gè)各種各樣的講習(xí)會(huì)、研討班，對發(fā)包企業(yè)進(jìn)行《分包法》以及禁止濫用優(yōu)勢地位等基本知識的教育。公正委與中小企業(yè)廳合作，于每年11月聯(lián)合舉辦“分包交易合理化推進(jìn)月”，集中一段時(shí)間開展《分包法》的宣傳教育。

日本中小企業(yè)廳為各行業(yè)逐個(gè)制定分包指導(dǎo)方針，內(nèi)容包括禁止行為解釋、違法典型案例分析和執(zhí)行分包法的最佳實(shí)踐，目前已經(jīng)先后發(fā)布了16個(gè)行業(yè)的指導(dǎo)方針。還動(dòng)員各都道府縣中小企業(yè)支持機(jī)構(gòu)，以及商會(huì)行業(yè)協(xié)會(huì)開展各種講習(xí)會(huì)、培訓(xùn)班、發(fā)表文章宣傳《分包法》規(guī)定等活動(dòng)，普及《分包法》的宗旨、規(guī)定。

2021年，為應(yīng)對疫情和國際市場變化帶來的嚴(yán)峻形勢，日本公正委、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省聯(lián)合向1400個(gè)商會(huì)協(xié)會(huì)發(fā)函，要求他們推動(dòng)會(huì)員中的發(fā)包商盡快并盡可能以現(xiàn)金支付分包價(jià)款，并提出擬于2026年完全廢止以票據(jù)支付分包費(fèi)的政策。

2.創(chuàng)建《合作伙伴宣言》機(jī)制，樹立融合互利共同發(fā)展的理念。其機(jī)制是：由日本內(nèi)閣“開拓未來伙伴關(guān)系建設(shè)推進(jìn)會(huì)事務(wù)局”（以下簡稱事務(wù)局），制定《宣言》模板、規(guī)約和標(biāo)識，企業(yè)經(jīng)申報(bào)并獲“事務(wù)局”批準(zhǔn)，在日本中小企業(yè)振興機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)門戶網(wǎng)站上發(fā)布《宣言》，承諾遵守《中小企業(yè)分包振興法》和《分包法》有關(guān)對發(fā)包企業(yè)的各種規(guī)定，致力于糾正各種妨礙與客戶建立合作關(guān)系的交易行為，提出在整個(gè)供應(yīng)鏈中與業(yè)務(wù)合作伙伴互利共贏的措施。發(fā)表宣言的企業(yè)，有權(quán)將《宣言》標(biāo)識用于企業(yè)宣傳和企業(yè)公關(guān)活動(dòng)。如果發(fā)現(xiàn)宣言企業(yè)未履行承諾，主管大臣將取消其宣言企業(yè)的資格。

《宣言》機(jī)制于2021年6月建立，到年底宣言企業(yè)為4000家，而到今年5月27日宣言企業(yè)已有9277家，發(fā)展非常迅速。該制度雖然剛剛起步，但在優(yōu)化分包交易，保護(hù)弱勢中小企業(yè)，在供應(yīng)鏈中合理負(fù)擔(dān)成本、分享利潤，促進(jìn)增長和分配良性循環(huán)方面都已取得較好效果。據(jù)日本中小企業(yè)廳的問卷調(diào)查，發(fā)包企業(yè)中有九成以上都已“意識到與供應(yīng)商協(xié)商交易條件”，承包方企業(yè)中有五成“切實(shí)感受到宣言的效果”。

五、啟示和建議

遲延支付中小企業(yè)款項(xiàng)等違規(guī)行為，嚴(yán)重威中小企業(yè)生存和發(fā)展。2020年7月，我國實(shí)施《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》，并取得一定成效，但遲延支付等濫用市場優(yōu)勢的違規(guī)行仍然普遍存在。日本的措施和經(jīng)驗(yàn)，為我們更好貫徹落實(shí)《條例》，防止遲延支付提供了不少有益的啟示：

1.防止遲延支付等違規(guī)行為須常抓不懈并有制度設(shè)計(jì)。在市場競爭中企業(yè)只要擁有發(fā)包的條件優(yōu)勢就有可能發(fā)生濫用市場優(yōu)勢的違規(guī)行為。日本經(jīng)驗(yàn)表明防止遲延支付須幾十年如一日常抓不懈，這就需要進(jìn)行專門的制度設(shè)計(jì)。為有效防止遲延支付等違規(guī)行為，建立保護(hù)中小微企業(yè)利益的長效機(jī)制，我國急需建立起從專門立法到監(jiān)管制度、調(diào)查執(zhí)法、咨詢調(diào)解、宣傳教育等一整套防止遲延支付等濫用市場優(yōu)勢違規(guī)行為的制度和機(jī)制。

2.揭發(fā)遲延支付等違規(guī)行為要以監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接調(diào)查為主。由于發(fā)包企業(yè)具有市場優(yōu)勢地位，絕大多數(shù)中小微企業(yè)不會(huì)就遲延支付向政府提起訴狀，在此情況下即使有專門的立法也無法落實(shí)。為有效遏制遲延支付等違規(guī)行為，建議借鑒日、英等國經(jīng)驗(yàn)，指定專門的行政和監(jiān)管機(jī)構(gòu)每年就遲延支付等禁止行為進(jìn)行大范圍的定期書面調(diào)查，以迅速發(fā)現(xiàn)并及時(shí)嚴(yán)肅查處違規(guī)行為，有效改進(jìn)中小微企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境。

3.堅(jiān)持加強(qiáng)監(jiān)管和正面教育引導(dǎo)調(diào)解相結(jié)合的方針。對遲延支付等違規(guī)行必須加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)肅查處。同時(shí)要加強(qiáng)相關(guān)立法、政策的宣傳教育，要通過開展多種主題教育活動(dòng)，激勵(lì)發(fā)包企業(yè)樹立大中小企業(yè)合作共贏的理念，在產(chǎn)業(yè)鏈分包交易中兼顧好中小企業(yè)利益，禁止各種濫用市場優(yōu)勢的違規(guī)行為，惟有這樣才能從根本上防止遲延支付等濫用市場優(yōu)勢的行為。

（作者浦文昌為全國工商聯(lián)智庫委員會(huì)委員，無錫民營經(jīng)濟(jì)和民間組織研究所高級研究員）