即便疫情陰影盤踞不散，氣候危機挑戰(zhàn)頻頻，但作為地球多數人口的居住地，城市仍被寄予厚望——要成為更安全的地方，成為更好的地方。在此，“全球城市策略”推出“好城市”系列，引介若干國際前沿報告和案例，聚焦“老年友好”、“步行友好”、“宜居繁榮”和“兒童友好”四個主題。

本周主題為“宜居繁榮”，對《Enabling Better Places: A Handbook for Improved Neighborhoods》（《創(chuàng)造更好的地方：鄰里住區(qū)提升手冊》，以下簡稱“手冊”）加以引介。手冊由美國退休人員協(xié)會（AARP）的“宜居社區(qū)”項目和“新都市主義大會”（the Congress for the New Urbanism）于2021年聯(lián)合發(fā)布。

AARP是美國最大的非營利、無黨派組織，致力于幫助50歲以上的人隨著年齡增長而選擇生活方式，重點在于加強社區(qū)，并對家庭最重要的事項提出倡議。新都市主義大會則致力于倡導可步行的都市主義，以創(chuàng)建社會公正、經濟穩(wěn)健、環(huán)境韌性和以人為本的地方。著眼于推進三大關鍵目標：①支持完整社區(qū)；②使步行場所合法化；③為氣候變化而設計。

《Enabling Better Places: A Handbook for Improved Neighborhoods》封面

美國社區(qū)問題溯源：區(qū)劃、街道標準和紅線

美國為何很少有適合步行的城市、城鎮(zhèn)和社區(qū)？為何很難找到適合所有年齡、收入和背景的人共同生活、工作、購物和娛樂的活力社區(qū)？因為，大多數情況下，區(qū)劃法規(guī)和土地使用條例，使得上述愿景難以達成甚至“非法”。而某些社區(qū)，步行性、機會和宜居性之所以乏善可陳，正是在于區(qū)劃和開發(fā)規(guī)劃決策，刻意按種族、信仰、教育背景或收入狀況，把人加以隔離。

新都市主義大會在AARP和其他合作伙伴支持下，啟動了“法規(guī)改革項目”（The Project for Code Reform），對希望改變現(xiàn)狀但人員和資源匱乏、難以達成全面變革的社區(qū)提供支持。對這些地方而言，最明智的做法是追求漸進式變革，從而提振經濟、改善建成環(huán)境和居民生活質量?！妒謨浴氛菫樯鐓^(qū)小規(guī)模漸進式改造提供方法，可在無需顯著修改區(qū)劃和變更土地使用政策的前提下開展。

區(qū)劃和街道標準是決定一個地方成敗的根本所在——規(guī)定了停車位的地點和數量、人行道的寬度，以及房屋建筑所處位置。如果設計得當，良好的區(qū)劃和規(guī)范可以提供住房和出行的不同選擇，支持經濟發(fā)展和就業(yè)，并使建成的商區(qū)和住區(qū)近悅遠來，為所有年齡、種族、身體能力、收入和家庭結構的居民提供公平的服務。

一個多世紀前，因工業(yè)革命對環(huán)境的影響凸顯，基于用途的傳統(tǒng)區(qū)劃出現(xiàn)。區(qū)劃被視為保護房產價值、管理增長的一種機制，并解決與污染、過度擁擠以及新鮮空氣和自然光照等相關公共衛(wèi)生問題。又一輪區(qū)劃法規(guī)是在20世紀中葉編訂，以適應和引導二戰(zhàn)后的房地產繁榮。這些區(qū)劃大部分至今依然適用，反映了美國政府的政策偏好和優(yōu)先事項，即擴大國家公路系統(tǒng)并促成從戰(zhàn)場中歸國的士兵擁有住房。區(qū)劃以及政府、貸方和保險公司的其他做法，例如紅線劃定，對某些地區(qū)和人口有利，卻令其他地區(qū)和人口置于劣勢。

1939年美國房屋業(yè)主貸款公司（HOLC）為洛杉磯劃定的紅線。紅線劃定鼓勵銀行拒絕為“不受歡迎的人口”所占據的“危險”地區(qū)提供抵押貸款，從而使得居住隔離固化和永久化。盡管1968年的《公平住房法案》已禁止這樣做，但紅線的影響積重難返。時至今日，在HOLC地圖上劃定的“危險”社區(qū)，仍有3/4比其他社區(qū)貧窮。

20世紀下半葉以來采用的區(qū)劃規(guī)范，使得以“底商上住”為特色的主街和市中心難以建成，甚至被視為“非法”。眾所周知，這種混合用途、宜居宜業(yè)的地塊和物業(yè)，可為社區(qū)的活力和多樣性做出貢獻——使居民輕松獲得商品和服務，提供就業(yè)和商業(yè)機會，為公平的經濟活動提供支持。許多人希望自家步行距離內有咖啡館、小餐館和市場，許多人希望能步行上班。在很多地方，當地區(qū)劃已不再滿足社區(qū)的需求、愿景和目標。

重塑空間：區(qū)劃小改變，社區(qū)大不同

如何設定目標？

漸進式的改變，可著眼于為社區(qū)帶來以下改變——

促成：①商戶開業(yè)、擴張或適應的條件；②多類型住房供應，例如復式公寓、花園公寓和附屬住宅單元；③街道設計更適合步行者和騎行者

消除：①在社區(qū)內提供多種類型的住房和開展商業(yè)經營存在的障礙；②過多的停車位，以及不會為社區(qū)增加價值的停車規(guī)則；③可能危及或阻礙行人的街道尺寸規(guī)定和慣例。

如何通過區(qū)劃變更提供支持？

社區(qū)的區(qū)劃變更（zoning code reform）既是技術過程，也是政治過程。要達成變化，倡導者需要積極參與、教育和激勵社區(qū)。

首先，要識別出需求以及如何通過變更來滿足需求。

成功的區(qū)劃改革具有明確目標。而作為開端，倡導者可以舉例說明，哪些區(qū)劃規(guī)則已行不通，或者哪些做法盡管在區(qū)劃中被禁止但有益于社區(qū)。如前所述，美國沿用數十年的區(qū)劃，已成為社會和種族隔離的工具。而通過增加對本地商業(yè)的支持以及對可負擔住房的保護，并防范流離失所的發(fā)生，經由區(qū)劃變更，可扭轉過去的錯誤，并逐步消除不平等。

其次，把區(qū)劃變更與社區(qū)的利益和關注聯(lián)系起來。

誰是決策者，他們的利益是什么？他們的目標是否與民眾的關注一致？

共同的關注目標如下：

增加機會：允許更靈活的土地使用，重塑或加強當地經濟，增加住房類型選擇，營造有吸引力的公共空間，提升安全性，以及為弱勢居民創(chuàng)造機會。

以更新地段和片區(qū)為重點：區(qū)劃的修訂，如改進的設計和簡化的開發(fā)流程，可以引導在所需區(qū)域的投資，從而支持社區(qū)所期盼的改變。

從那些被擱置的規(guī)劃方案中吸取教訓：社區(qū)可能曾虛擲時間和金錢在那些從未實施過的規(guī)劃中。擬促成的變革應與社區(qū)總體規(guī)劃銜接，這樣可增加其實現(xiàn)的可能性，以此促成社區(qū)適應新的挑戰(zhàn)或機遇。

最后，預判并消除潛在的痛點。

對變更要盡可能公開透明的解釋，且易于理解。即便如此，仍會面臨挑戰(zhàn)。

對成本和能力的質疑：人們總會對成本和人員配置存疑，因此決策者必須明確，漸進式的社區(qū)變更必須耗用較短時間，以較低風險和較低成本實現(xiàn)。

法律問題：社區(qū)的區(qū)劃變更，在實施之前，都會由社區(qū)律師或土地利用專家進行審查，因此社區(qū)或其領導者可集思廣益，思考新路徑，不必太過受法律束縛。

公共支持的缺乏：降低區(qū)劃變更的復雜性，并使之與當地目標相適應。漸進式區(qū)劃變更的好處，正是易于被公眾理解并得到支持。

對美國大多數郊區(qū)居民而言，小汽車必不可少。

恰如其分的變更之道：為更好的主街和市中心加以規(guī)劃

為了使?jié)u進式區(qū)劃變更有效，并促成更美好地方的營建，需要在恰當的位置實施恰當的解決方案。具有吸引力的市中心或主街，其成功之道在于提供了一種“地方感”。它們看起來并非千篇一律的購物中心，或兩側分布著連鎖餐館、露天購物中心和大賣場的街道。當把住房建設引入市中心時，一方面，市中心的商家得到了固定的顧客；另一方面，不能或不想開車的人可以住在步行可達的社區(qū)，“街道眼”可提升社區(qū)的安全性。建議努力方向如下：

關于街景：簡單區(qū)劃規(guī)則改變，就可以將街道從服務于小汽車的空間，轉變?yōu)橐匀藶楸镜目臻g。

可以快速完成的改變：保留街道和背街小巷；設定路側公共停車位，位置方便，營商友好；允許適當的“占道”，餐廳門前的戶外用餐空間，以及外挑的遮陽篷都是有益的“占道”，當然，前提條件是確保各種類型行人（包括殘疾人）安全無礙通行。

需要一定時間和投入的變更：建設“完整街道”，意即對所有類型道路使用者的需求都加以考慮的街道；行車道瘦身，限速不錯，但減少行車道的數量和寬度會更有效；為公共領域設定標準，設計標準對于營造美好公共空間而言必不可少，比如確定人行道的最小寬度、明確要求提供路旁停車位，對行道樹、戶外座位和行人尺度的照明提出要求等；提供雨洪管理設計和工程措施；拆除那些破壞或割裂社區(qū)的公路。

關于建筑形式和用途：建筑物塑造了主街和市中心的公共空間。區(qū)劃微小調整，就可確保建筑形式恰如其分；為鼓勵公平發(fā)展和提振當地經濟，建筑用途應允許改變，無需復雜流程和許可證申請。

可以快速完成的改變：取消主街和市中心的地塊建筑覆蓋率相關限制；街道兩側建筑高度至少達到街道寬度的一半，街道才是舒適戶外空間；支持混合使用；對建筑用途加以寬泛化分類和管理，僅對若干特殊用途施加限制；允許臨時性結構物和短期使用，為商家降低門檻；運用綠化或隔音墻把建筑與繁忙的道路分隔；建筑造型可能成本高昂且做作，店主在市中心和主街經營成功的關鍵，是吸引人的店面和底層空間，因此可放松限制，鼓勵他們打開便于經營的店門、智能標牌和朝向街道的櫥窗；包容性區(qū)劃會鼓勵或要求開發(fā)商在新建或改建的住宅項目中為中低收入家庭預留一定比例的單元，主街和市中心也不例外。

需要一定時間和投入的變更：對于市中心毗鄰住宅區(qū)的地方，提出涉及高度限制、邊界退讓等兼容性問題；鼓勵混合收入的多戶住宅開發(fā)；鼓勵私人停車位釋放，達成部分時段的公共共享；考慮到市中心和主街活力和活動是優(yōu)先考慮，應放松建筑密度和容積率的限制，或索性不設限。

完整街道，把步行者、騎行者、公交車、小汽車等需求一并納入設計考慮。

關于外墻、立面和停車位：對建筑物與街道的交界區(qū)相關規(guī)范進行簡單變更，就可以對社區(qū)繁榮產生巨大影響。

可以快速完成的改變：建筑物與街道和人行道之間的距離非常重要，設置為10英尺（約3米）適合于大部分主街和市中心，太寬如同停車場，會失去生機，太窄則會影響人行道和適當的占道活動；沿人行道分布的建筑，設置朝向人行道的入口；街道旁建筑的地面層或二層空白墻連續(xù)長度不應超過30英尺（約9米）；提供視線的通透性，店鋪的櫥窗、玻璃墻等可滿足；鼓勵共享停車位。

需要一定時間和投入的變更：空置地塊和空置建筑都會破壞市中心和主街氛圍，要避免出現(xiàn)空隙；取消停車要求，停車要求主要為依賴汽車的郊區(qū)購物中心設定，不適合于市中心。

恰如其分的變更之道：為更好的鄰里住區(qū)規(guī)劃

與市中心或主街相鄰的住區(qū)，被稱為“鄰近住區(qū)”。就美國城市而言，它們多在1950年代之前開發(fā)建成，包括各種不同大小的單戶住宅以及復式、三聯(lián)、四聯(lián)和小型公寓樓。鄰近住區(qū)的吸引力在于適合步行，居民經常光顧當地商店和餐館，無論步行、騎自行車還是乘坐公共交通工具，日常需求都可以輕松滿足。隨著時間推移，區(qū)劃和土地利用的變化阻礙了其發(fā)展。然而，這種具有多種住房選擇的步行社區(qū)的存在，對美國城市中心和主街的成功至關重要。針對鄰近住區(qū)開展的區(qū)劃變更，通常首先是改善衰敗的街景，隨后是恢復陳舊傳統(tǒng)社區(qū)中歷史悠久的住房類型組合。

辛辛那提市西區(qū)Betton Street，這一傳統(tǒng)住區(qū)的住房類型組合多樣，背后可見城市天際線。該住區(qū)去往市中心需步行24分鐘，或自行車騎行6分鐘。（來自手冊第13頁）

關于街景：離開市中心和主街，鄰近住區(qū)的街景過渡為安靜居住氛圍。

可以快速完成的改變：保留街道和背街小巷；實施20英里/小時（約32公里/小時）的最大限速，確保寧靜安全。

需要一定時間和投入的變更：車行道瘦身和減量；許多歷史街區(qū)的街道非常狹窄，兩輛對向車輛得侵占停車道才能通行，要為此類街道設定錯車讓路空間；設定公共空間標準，活力取決于開放空間、通行權和街景，公共場所應宜步行，并有相對統(tǒng)一的外觀和感覺，應對人行道寬度、路邊停車位、行道樹和宜人照明提出要求；完整街道策略，在鄰近住區(qū)中更易于實施，提供富有效率且對社區(qū)和到訪者皆友好的路線，作為橋梁將主街和市中心與更遠的住區(qū)連接起來。

關于建筑形式和用途：歷史街區(qū)的一個主要問題在于，20世紀中期美國的區(qū)劃法規(guī)，把若干現(xiàn)有房產和地塊列為“不合乎規(guī)范”（“nonconforming”）。區(qū)劃規(guī)定需要與當前條件匹配。此外，為建筑使用賦予靈活性，可鼓勵創(chuàng)業(yè)，提升住房負擔能力，確保所有權，進而提振當地經濟。

可以快速完成的改變：允許在家經商創(chuàng)業(yè)，通過對標牌、工作空間所占建筑面積比例、員工和顧客數量、營業(yè)時間、噪音、煙霧等加以監(jiān)管來避免可能導致的滋擾；把判定為“不合乎規(guī)范”的當前房產和地塊列為“合乎規(guī)范”，并允許房主按其所需改造；就臨街建筑的退讓而言，新建筑應當與舊建筑對齊；支持其他建筑類型，歷史街區(qū)中原本有多種類型住房組合，但隨著時間推移，區(qū)劃限制或消除了多樣化的住房選擇，尤其是小型多戶住宅——它們的價格和形式對老年人和年輕人都有吸引力，因此鄰近住區(qū)中應納入。

需要一定時間和投入的變更：修改地塊大小和退讓標準，以反映出最初的肌理并保留舊有結構；重新引入鄰里住區(qū)中的店鋪，以前人們可以從自己的家中——無論公寓還是獨立住宅——步行到街角市場、干洗店、咖啡店，這些店鋪通常位于鄰里住區(qū)邊界的繁忙街道上。然而，現(xiàn)今區(qū)劃取締了這些店鋪，無論是買一盒牛奶還是理個頭發(fā)，都得靠車，亟需改變這種狀況；取消某些設計標準和若干不切實際的規(guī)則。

關于外墻、立面和停車位：如果區(qū)劃做得好，鄰近住區(qū)將成為滿足居民日常需求，充滿活力并積極參與的地方，無論年齡、收入或駕駛能力如何。

可以快速完成的改變：要求臨街建筑都有朝向人行道的入口；如果建筑物后部或旁側有小巷，則要求所有車輛都從小巷而非街道駛入；把停車位設置于建筑后方。

需要一定時間和投入的變更：商業(yè)區(qū)中地塊空置或建筑空置都影響其活力，要盡力填充；放松甚至取消停車位限制，因為這些限制更適合郊區(qū)而非城市，業(yè)主或租戶可能仍需要最少數量的停車位，但可以開發(fā)創(chuàng)造性的解決方案，比如充分借助周邊共享停車位。

城市中心區(qū)閑逛的一家三口。

結語

對美國城市而言，借助區(qū)劃變更改善社區(qū)，并沒有放之四海而皆準的方案，也不能指望一蹴而就解決一切問題。但以下建議可指明正確的努力方向。

理解哪些變更是有可能實現(xiàn)的：社區(qū)希望改變嗎？地方是否具有對這些改變進行管理的能力？就提出的區(qū)劃法規(guī)變更的采納和實施而言，是否有政治意愿？

方案的因地制宜和本地化：應在當地背景下做決策，而不是指望千里之外的某個決策機構；關注當地市場——規(guī)劃的零售空間或市中心住宅是否是社區(qū)需要和期待的？培育強大的地方經濟需要什么？

保持簡單：不要試圖通過區(qū)劃對健康和安全事項加以管理；不要試圖對各種可能情景加以預測；不要試圖預測未來市場需求，不確定性如此之大，一切都在變化；不要創(chuàng)建設計指南或建筑規(guī)范來使區(qū)劃變更復雜化。

并肩前行：認識到一切照舊，就會一成不變；棄用那些早就不適合的法規(guī)；確保社區(qū)和重要的利益相關者理解并支持區(qū)劃變更。

關注基礎：高品質的建筑，恰如其分的位置，以界定公共領域——并做好準備，這些建筑的用途將隨時間發(fā)生變化；在街道上或建筑后部設置停車位；為人而做設計，考慮小汽車的出入。

一切剛剛開始：漸進式區(qū)劃變更并不能解決一切問題，把城市營造為美好家園，需要持續(xù)努力。