8月23日，巴西宣布將出售巴西鑄幣公司、巴西電力公司、十四個(gè)機(jī)場(chǎng)、十一個(gè)輸變電線路、十五個(gè)港口碼頭等57個(gè)聯(lián)邦控股公司，正式啟動(dòng)特梅爾政府去年承諾的私有化計(jì)劃。該計(jì)劃甫一公布，市場(chǎng)就興奮莫名，期盼更多細(xì)節(jié)披露。在金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人廈門會(huì)晤期間，特梅爾特就此專門向中國(guó)投資者做了詳細(xì)介紹。9月4日，中國(guó)企業(yè)（招商局港口）在廈門與巴方簽約，宣布收購(gòu)巴西第二大集裝箱碼頭TCP公司90%的股權(quán)。作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，巴西私有化進(jìn)程，不僅關(guān)系其自身經(jīng)濟(jì)前景，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)也會(huì)產(chǎn)生重大影響，不可避免會(huì)受到國(guó)際社會(huì)關(guān)注，中國(guó)企業(yè)自不會(huì)例外。

國(guó)有化曾經(jīng)給巴西經(jīng)濟(jì)帶來(lái)快速增長(zhǎng)

獨(dú)立之后，拉美各國(guó)基本因襲了殖民時(shí)期的經(jīng)濟(jì)制度，繼續(xù)以私人企業(yè)為經(jīng)濟(jì)主體。二十世紀(jì)初，拉美國(guó)家開(kāi)始將外國(guó)資本控制的礦山和工廠收歸國(guó)有，出現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)萌芽。自此之后，拉美經(jīng)濟(jì)國(guó)有化深度與廣度不斷拓展，至二戰(zhàn)結(jié)束已蔚為潮流。

巴西經(jīng)濟(jì)國(guó)有化道路也循此路徑。1937年，瓦加斯政府頒布新憲法規(guī)定礦產(chǎn)和水利資源為國(guó)家所有；1953年，宣布對(duì)石油開(kāi)采與加工實(shí)行國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)；1956年，成立了巴西電力公司。至1970年代，巴西經(jīng)濟(jì)國(guó)有化程度達(dá)到頂峰，擁有超過(guò)650家國(guó)有企業(yè)，涉及幾乎所有支柱行業(yè)。其中，巴西鐵路、港口、電信行業(yè)的國(guó)有化率超過(guò)95%，電力行業(yè)國(guó)有化率超過(guò)75%，采掘業(yè)與化工行業(yè)均超過(guò)50%。有學(xué)者測(cè)算，1976-1977年，巴西固定資本形成中四分之一來(lái)自國(guó)有企業(yè)投資。

與其拉美鄰國(guó)一樣，巴西經(jīng)濟(jì)國(guó)有化是三方面力量的共同結(jié)果。首先，上個(gè)世紀(jì)拉美民族主義興起。整個(gè)拉丁美洲盛行的觀點(diǎn)是將本國(guó)的失敗歸咎于帝國(guó)主義尤其是美國(guó)。在民族主義者看來(lái)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)主權(quán)，管控經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，終結(jié)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)依附，必須收回支柱產(chǎn)業(yè)控制權(quán)。其次，收入分配不公平導(dǎo)致社會(huì)嚴(yán)重分化是拉美國(guó)家的長(zhǎng)期頑疾，通過(guò)實(shí)行公有制消除不平等的思想在各國(guó)深入人心。第三，1929年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，古典經(jīng)濟(jì)自由主義理論破產(chǎn)，全能國(guó)家的觀念得到越來(lái)越多的認(rèn)同，國(guó)有化也更多地被接受為國(guó)家有效干預(yù)經(jīng)濟(jì)的工具。

國(guó)有化的確曾給巴西經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了動(dòng)力。1920-1980年，巴西GDP年均增長(zhǎng)6.2%，人均GDP年均增長(zhǎng)3.6%。在很大程度上，巴西經(jīng)濟(jì)上世紀(jì)長(zhǎng)達(dá)六十年的快速增長(zhǎng)，可歸功于政府通過(guò)國(guó)有化對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的有效干預(yù)，使得進(jìn)口替代戰(zhàn)略得以順利推進(jìn)。在國(guó)有化程度最高的七十年代，巴西GDP年均增長(zhǎng)速度一度高達(dá)8.6%，并建立了部類較為齊全的工業(yè)體系。

巴西國(guó)有化最終失敗在于激勵(lì)安排失靈導(dǎo)致效率低下

然而，雖然巴西經(jīng)濟(jì)伴隨著國(guó)有化進(jìn)程一度實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)期快速增長(zhǎng)，但未能根本改變其依附型經(jīng)濟(jì)特征。進(jìn)入1980年代后，國(guó)有經(jīng)濟(jì)以及進(jìn)口替代戰(zhàn)略的弊端開(kāi)始顯現(xiàn)，嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)將巴西經(jīng)濟(jì)拖入滯脹泥潭。1980-1992年，巴西GDP雖然增長(zhǎng)了16.2%，但人均收入?yún)s下降了7.8%。與此同時(shí)，國(guó)有化也未能實(shí)現(xiàn)分配公平的預(yù)想目的，甚至都未能帶來(lái)任何明顯的改善。1980年，巴西收入基尼系數(shù)為0.57，與1970年相比基本沒(méi)有變化。截至目前，巴西仍舊是世界上分配最不公平的國(guó)家之一。這些都嚴(yán)重打擊了巴西各方對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的信心。

巴西國(guó)有經(jīng)濟(jì)未能實(shí)現(xiàn)發(fā)展，根本原因在于其缺乏效率。首先，巴西國(guó)有經(jīng)濟(jì)不以利潤(rùn)最大化為目的損害了企業(yè)效率。存在非利潤(rùn)目標(biāo)是巴西國(guó)企與普通企業(yè)的根本區(qū)別，去除了非利潤(rùn)目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)只是股東為國(guó)家的普通企業(yè)。作為政府管控干預(yù)經(jīng)濟(jì)的工具，巴西國(guó)有企業(yè)被賦有多重目標(biāo)，譬如維持物價(jià)穩(wěn)定、為低收入人群提供保障等等，不能單純追求利潤(rùn)最大化。與此同時(shí)，由于所有者缺位，巴西國(guó)企普遍存在委托代理問(wèn)題，管理層和員工作為內(nèi)部人的利益與企業(yè)利益相悖，導(dǎo)致企業(yè)行為更多表現(xiàn)為以規(guī)模和費(fèi)用最大化為目標(biāo)。

其次，巴西國(guó)有經(jīng)濟(jì)扭曲了市場(chǎng)機(jī)制，導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)效率受損。由于缺乏效率，不以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的巴西國(guó)企在自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中顯然無(wú)法生存下去。為保護(hù)國(guó)企，巴西政府不得不給予補(bǔ)貼，或者賦予其市場(chǎng)壟斷地位。無(wú)論政府選擇哪種方式，最終都造成市場(chǎng)扭曲，使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)效率受損。當(dāng)國(guó)有成分較小時(shí)，效率損害還可為其所帶來(lái)的社會(huì)效益所彌補(bǔ)。一旦國(guó)企成為經(jīng)濟(jì)主體，效率損害勢(shì)必會(huì)危機(jī)經(jīng)濟(jì)健康，不可能長(zhǎng)期維持。

此外，巴西國(guó)有經(jīng)濟(jì)成為腐敗的淵藪，損害了政府的合法性基礎(chǔ)。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得巴西政府擁有巨大的資源配置權(quán)力，但是制度安排沒(méi)有給政府官員以有效的激勵(lì)與約束。其結(jié)果導(dǎo)致巴西政府或者無(wú)為或者腐敗，二者都為政局動(dòng)蕩埋下隱患。巴西歷史上的有為政府，如瓦多薩、卡多佐甚至盧拉政府，無(wú)不因政府官員大面積涉腐，引起社會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)，導(dǎo)致雄心勃勃的經(jīng)濟(jì)社會(huì)計(jì)劃夭折。

私有化是發(fā)展的“靈丹妙藥”？

答案顯然是否定的。事實(shí)上，在巴西私有化也并非特梅爾政府首創(chuàng)。上世紀(jì)八、九十年代，卡多佐政府亦曾掀起過(guò)私有化浪潮，目的也是降低政府赤字，提升經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，但其結(jié)果令人唏噓。與卡多佐的私有化浪潮相比，此次特梅爾政府私有化計(jì)劃的規(guī)模大得多，推進(jìn)私有化的意志也非常堅(jiān)定。將創(chuàng)建于1956年的巴西電力公司這個(gè)瓦加斯推行發(fā)展主義政策的產(chǎn)物納入計(jì)劃，尤其彰顯了特梅爾的決心。但是，面對(duì)既得利益者以及左翼政黨的強(qiáng)力阻撓，巴西私有化能否順利推進(jìn)還有待觀察。而且，即使私有化能夠順利推進(jìn)，能否達(dá)到其預(yù)期目的也并不確定。

從全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，私有化不可能立竿見(jiàn)影地解決發(fā)展中的所有問(wèn)題。對(duì)巴西情況尤其如此。如前面所說(shuō)，國(guó)有化只是古典經(jīng)濟(jì)自由主義破產(chǎn)后，面對(duì)崩潰的經(jīng)濟(jì)，巴西人病急亂投醫(yī)的結(jié)果。可以說(shuō)，私有化只是解決巴西經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的第一步。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)需滿足兩個(gè)條件，即政治秩序基本穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)政策務(wù)實(shí)有效。客觀來(lái)講，巴西近現(xiàn)代享有秩序與穩(wěn)定的時(shí)間并不比東亞國(guó)家短。巴西經(jīng)濟(jì)始終走不出中等收入陷阱，經(jīng)濟(jì)政策選擇失誤應(yīng)負(fù)最大責(zé)任。巴西此輪私有化計(jì)劃，若不能配套以其他有效政策，即使順利推進(jìn)恐怕依然會(huì)落入輪回。

大蕭條之前，受比較優(yōu)勢(shì)學(xué)說(shuō)錯(cuò)誤引導(dǎo)，巴西政府狹隘地堅(jiān)持“以農(nóng)業(yè)為天職”，造成了經(jīng)濟(jì)上對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的長(zhǎng)期依附。大蕭條之后，雖認(rèn)識(shí)到工業(yè)化的重要性，但因長(zhǎng)期實(shí)施進(jìn)口替代戰(zhàn)略，受保護(hù)的巴西工業(yè)缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，失去保護(hù)的巴西工業(yè)在外國(guó)企業(yè)沖擊下迅速崩潰。盧拉上臺(tái)后，受大宗商品價(jià)格上漲帶來(lái)的增長(zhǎng)幻覺(jué)影響，終止了卡多佐啟動(dòng)的私有化進(jìn)程，任由低效率國(guó)有企業(yè)壟斷資源，再度錯(cuò)過(guò)提升工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的好時(shí)機(jī)。

全面實(shí)施國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，通過(guò)出口帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是巴西當(dāng)前走出困局的必經(jīng)之路。巴西的問(wèn)題并非不能出口，而在于制造業(yè)出口能力過(guò)于弱小，過(guò)度依賴大宗商品出口。根本解決巴西經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，需發(fā)展具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的制造業(yè)。在這方面，政府應(yīng)該作為，而且也可以作為。當(dāng)然，說(shuō)到政府“有為”，不是說(shuō)政府可替代市場(chǎng)配置資源，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。在經(jīng)濟(jì)高度全球化的今天，沒(méi)有哪個(gè)政府能在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果出來(lái)之前、或基于對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)來(lái)準(zhǔn)確判斷自己的比較優(yōu)勢(shì)。發(fā)展制造業(yè)，巴西需要放棄比較優(yōu)勢(shì)思路，轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)理論，以國(guó)際市場(chǎng)的需求而非自身稟賦特征為導(dǎo)向。

這里所說(shuō)的政府“有為”，是指政府對(duì)內(nèi)應(yīng)創(chuàng)造公平有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)外應(yīng)組織資源支持本國(guó)企業(yè)贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。與西歐、北美企業(yè)相比，巴西企業(yè)無(wú)論資金、技術(shù)還是管理能力都相差很遠(yuǎn)。為幫助本國(guó)企業(yè)擠進(jìn)國(guó)際市場(chǎng)，立住腳跟，巴西政府需對(duì)出口進(jìn)行補(bǔ)貼，人為創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?？紤]到無(wú)法確定哪個(gè)產(chǎn)業(yè)最終能贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，政府應(yīng)針對(duì)所有出口部門進(jìn)行普惠式補(bǔ)貼，由市場(chǎng)選擇產(chǎn)業(yè)。

走出困境還需巴西人民秉持艱忍、團(tuán)結(jié)合作

解決巴西經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，發(fā)展才是硬道理。從皮凱蒂的經(jīng)濟(jì)史研究來(lái)看，對(duì)于多數(shù)國(guó)家不發(fā)展是常態(tài)，而實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)和發(fā)展是偶然。偶然背后，需要一個(gè)國(guó)家對(duì)發(fā)展的本質(zhì)有更深刻的認(rèn)識(shí)，對(duì)發(fā)展的代價(jià)有更強(qiáng)大的承受力，對(duì)發(fā)展成果的分配有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)民眾需秉持艱忍。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有周期性，有波峰也有波谷。各國(guó)經(jīng)濟(jì)都會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，差別在于民眾面對(duì)的態(tài)度。以美國(guó)為例，大蕭條期間的美國(guó)經(jīng)濟(jì)損失了近三分之一，大量人口失業(yè)，許多家庭基本生活都出現(xiàn)了困難。美國(guó)人承受了經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的巨大痛苦，但沒(méi)有失去對(duì)其基本制度的信心，沒(méi)有因經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)全面的社會(huì)危機(jī)。這一次危機(jī)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)，就像是經(jīng)歷了抗體疫苗注射的治療。挺過(guò)去之后的美國(guó)變得更健康、更強(qiáng)大，國(guó)家肌體對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生了免疫能力。下一次危機(jī)來(lái)臨，社會(huì)不會(huì)慌亂，而是知道如何應(yīng)對(duì)。即使有應(yīng)對(duì)失誤，也可從容再調(diào)整。

但在巴西，波動(dòng)的故事開(kāi)頭一樣而結(jié)果迥異。巴西的歷史上，只要經(jīng)濟(jì)一出現(xiàn)問(wèn)題，民眾就對(duì)既有制度和政策失去信心，社會(huì)就隨之發(fā)生動(dòng)蕩，調(diào)整和應(yīng)對(duì)的制度政策還來(lái)不及顯示出效果就被拋棄，經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速跌落谷底。好不容易掙扎起來(lái)，下一次又跌落深淵。這樣的怪圈循環(huán)，絕望如同那只永遠(yuǎn)跳不出深井的青蛙，與民眾在出現(xiàn)危機(jī)時(shí)不能堅(jiān)持與忍耐是有一定關(guān)系的。這一輪私有化改革，適逢特梅爾政府政治上危機(jī)四伏。私有化實(shí)施之后，經(jīng)濟(jì)未必馬上轉(zhuǎn)好；更重要的是，未來(lái)經(jīng)濟(jì)必將仍有波動(dòng)。如果民眾的忍耐限度不能提高，沒(méi)有改革措施可以堅(jiān)持到取得效果的一天，結(jié)果勢(shì)必是“后人哀之而不鑒之，亦使后人復(fù)哀后人也”。

面對(duì)利益調(diào)整民眾需妥協(xié)合作。讓改革惠及所有人和所有部門，這是決策制定者的理想。長(zhǎng)期而言，或許存在帕累托改進(jìn)的可能。但短期來(lái)說(shuō)，這幾乎是不可能實(shí)現(xiàn)的，各方必然有得有失。當(dāng)前的巴西尤其如此。私有化改革強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，勢(shì)必減少政府在民生領(lǐng)域的投入，影響社會(huì)弱勢(shì)群體的福利與保障。對(duì)外實(shí)施國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，加大對(duì)出口部門的補(bǔ)貼，加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)保護(hù)，客觀上會(huì)形成出口和國(guó)內(nèi)部門價(jià)格剪刀差。在國(guó)家有能力補(bǔ)償之前，這些被損害部門承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。社會(huì)必須寄希望于在“蛋糕做大”的未來(lái)而不是現(xiàn)在就進(jìn)行分配調(diào)整，同時(shí)改革的既得利益者應(yīng)當(dāng)且必須學(xué)會(huì)善待社會(huì)。如果不同主體之間不能相互妥協(xié)與合作，利益格局調(diào)整不可能實(shí)現(xiàn)，那么改革不會(huì)帶來(lái)發(fā)展，只會(huì)導(dǎo)致混亂。

結(jié)語(yǔ)

特朗普上臺(tái)后，堅(jiān)持“美國(guó)優(yōu)先”政策，不再愿意把國(guó)際貿(mào)易看作是企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，更多強(qiáng)調(diào)國(guó)家之間的貿(mào)易得失。雖然日本、歐盟仍力推貿(mào)易自由，但潘多拉盒子已被美國(guó)打開(kāi)，貿(mào)易保護(hù)輪番升級(jí)很難避免。國(guó)際貿(mào)易與投資環(huán)境惡化，對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家絕非好消息。在這樣的大背景下，巴西如何能走好改革發(fā)展的道路，讓人充滿希望也充滿擔(dān)憂。希望這個(gè)世界是一天天好起來(lái)的。

（作者歐陽(yáng)俊系西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查研究中心特聘教授）