2017年8月5日，在菲律賓首都馬尼拉召開的第50屆東盟外長會(huì)上東盟各國外長與中國正式通過了“南海行為準(zhǔn)則”框架，表明中國和東盟國家有著共同維護(hù)南海局勢(shì)基本穩(wěn)定的共識(shí)。

南海局勢(shì)近年來由于一些域外國家出于自身的戰(zhàn)略需求直接插手并不斷挑動(dòng)一些南海周邊國家與中國的爭(zhēng)議，使得南海地區(qū)濁浪滾滾，險(xiǎn)象環(huán)生。在去年7月所謂“南海仲裁案”發(fā)表結(jié)果之時(shí)，南海局勢(shì)出現(xiàn)了非常嚴(yán)峻的狀況。由于中國在政治、外交和軍事上的嚴(yán)正應(yīng)對(duì)，使得一些國家利用所謂“仲裁案”搞渾南海局勢(shì)、圍攻中國的企圖難以達(dá)成。

此后，大部分南海國家認(rèn)識(shí)到維護(hù)南海形勢(shì)的基本穩(wěn)定符合該地區(qū)和各國的自身長遠(yuǎn)利益，域外國家在政治軍事上對(duì)南海的干預(yù)，只會(huì)使得南海局勢(shì)更加復(fù)雜化。尤其是菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特執(zhí)政以后，迅速改變了阿基諾三世當(dāng)局甘當(dāng)美國南海戰(zhàn)略的”急先鋒”、一味挑釁中國南海主權(quán)、惡化中菲關(guān)系的做法，轉(zhuǎn)而采取加強(qiáng)與中國的友好合作務(wù)實(shí)政策，對(duì)緩和南海局勢(shì)起到了非常重要的作用。因此，一年多來，南海局勢(shì)呈現(xiàn)了明顯的緩解之態(tài)。

目前，由于中國和東盟國家的共同努力，雖然在南海問題上仍然存在不少爭(zhēng)議，在制定《南海各方行為準(zhǔn)則》具體條文的過程中也一定會(huì)存在較長時(shí)間的爭(zhēng)論和博弈，但從總體而言，中國和東盟愿意維護(hù)南海局勢(shì)的基本穩(wěn)定、管控可能發(fā)生的各種紛爭(zhēng)是各方的共識(shí)。

樹欲靜而風(fēng)不止，南海局勢(shì)的今后走向，除了中國和東盟國家的意愿和政策以外，還受到其他因素的影響。

美國不會(huì)甘心南海就此平靜

首先，對(duì)南海局勢(shì)未來走向影響最大的外來因素是美國的政策走向。筆者以為，從目前狀況觀察，特朗普政府的南海乃至亞太戰(zhàn)略還未完全成型，南海目前不是美國排位靠前的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

所謂“仲裁案”后一年多的形勢(shì)發(fā)展表明，美國在亞太地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和外交資源并不足以支撐其亞太再平衡戰(zhàn)略的龐大目標(biāo)，其盟國體系的運(yùn)用也越來越難得心應(yīng)手。美國的軍事資源還占有相當(dāng)優(yōu)勢(shì)，但如果不能得到其盟國的全力支持，除非美國愿意冒與中國正面對(duì)抗的風(fēng)險(xiǎn)，否則也無法將其軍事優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為政治成果。更何況隨著中國軍事力量尤其是海上力量的迅速發(fā)展，美國在南海局部地區(qū)乃至亞太地區(qū)的軍事優(yōu)勢(shì)也在逐步縮小。美國希望組織聯(lián)合巡航來維護(hù)其所謂“航行自由”，迄今也沒有其他國家海軍和美軍正式一起巡航。日本派出云號(hào)編隊(duì)竄訪南海，也只會(huì)用幫助搜尋失蹤美國水平的理由與美軍艦短時(shí)期聯(lián)合行動(dòng)。

但美國不會(huì)甘心于花費(fèi)大量資源和心血策劃的南海局勢(shì)就此”流產(chǎn)”，因此必然會(huì)有后續(xù)動(dòng)作。特朗普?qǐng)?zhí)政以來，美國軍艦與今年5月和7月兩次闖入我南沙、西沙水域，執(zhí)行所謂”自由航行行動(dòng)”。美國此種行為主要意圖可能是給所有相關(guān)方包括美國的盟國發(fā)出南海問題并沒有就此熄火、美國還會(huì)有后續(xù)行動(dòng)的信號(hào)。

最近，美國媒體又爆出特朗普已經(jīng)簽字批準(zhǔn)美國海軍的”南海自由航行行動(dòng)”的年度計(jì)劃。鑒于南海目前相關(guān)各方的態(tài)度和局勢(shì)，美國要組織制度化的、由其他國家一起參加的所謂”南海聯(lián)合巡航”是非常困難的，東南亞國家不會(huì)參加，歐洲盟國也無暇東顧。美國竭力拉攏的印度因?yàn)榭紤]到自身在印度洋的海洋主權(quán)問題之前也表示不參加。日澳兩國雖然表示支持但并沒有實(shí)際參與的跡象。這些國家的軍艦雖然會(huì)以各種名義出現(xiàn)在南海，但是與美國海軍聯(lián)合巡航，將嚴(yán)重影響他們與中國的雙邊關(guān)系。

美國不可能就此停止其所謂”航行自由”的行動(dòng)，這關(guān)系到美國的亞太霸權(quán)和其在盟國心目中的威信，因此今后美國會(huì)單獨(dú)進(jìn)行一些此類行動(dòng)，時(shí)而串?dāng)_我水域，這幾乎將會(huì)成為南海未來局勢(shì)的一種常態(tài)。

南海地區(qū)還會(huì)出現(xiàn)一個(gè)美國的“急先鋒”嗎？

影響南海局勢(shì)未來走向的另一個(gè)重要因素則是南海地區(qū)會(huì)否再出現(xiàn)一個(gè)國家愿意充當(dāng)類似以前菲律賓阿基諾三世當(dāng)局一樣的角色，成為美國南海戰(zhàn)略的“急先鋒”？美國是南海的域外國家，沒有南海相關(guān)國家的直接配合，美國沒有攪動(dòng)南海局勢(shì)的直接抓手。前幾年南海局勢(shì)之所以頻生波瀾，很大一個(gè)原因是菲律賓和越南兩個(gè)與中國有主權(quán)爭(zhēng)議的國家順乎美國的戰(zhàn)略需求，主動(dòng)升級(jí)其與中國的紛爭(zhēng)和對(duì)峙。然而現(xiàn)在南海地區(qū)似乎沒有一個(gè)國家愿意或者能夠充當(dāng)這個(gè)角色。

中菲關(guān)系由于杜特爾特總統(tǒng)的對(duì)華新政策進(jìn)了一個(gè)緩和期，菲律賓的政策調(diào)整對(duì)于目前南海局勢(shì)的緩和相當(dāng)重要。如果杜特爾特政府能夠堅(jiān)持其逐漸疏美親中的政策，南海局勢(shì)就可以保持基本的穩(wěn)定。美國在菲律賓經(jīng)營百年，在菲律賓政界軍界和商界有很深厚的基礎(chǔ)。美國今后會(huì)動(dòng)用何種手段來影響乃至迫使菲律賓重回其戰(zhàn)略軌道，屆時(shí)杜特爾特能否頂住美國壓力尚待觀察。不過只要杜特爾特執(zhí)政，菲律賓很難再回到阿基諾三世時(shí)期的角色。

越南雖然在南海問題上和中國主權(quán)爭(zhēng)議最大，但越南并非美國政治和軍事盟國，雙方互相并不信任，只是彼此利用。越南非常清楚美國在意識(shí)形態(tài)上最終是希望越南出現(xiàn)“顏色革命”的，在關(guān)鍵時(shí)刻，越南并不能指望來自美國的安全保障。中越兩國雖然存在主權(quán)爭(zhēng)議，越南也會(huì)尋找各種機(jī)會(huì)來維護(hù)其利益，但中越關(guān)系除了國家層面以外，還有黨際關(guān)系的重要影響。從最近幾年的情況觀察，每當(dāng)中越南海爭(zhēng)議加劇緊張時(shí)，兩國都能找到辦法管控爭(zhēng)議以緩和局勢(shì)。所以只要越南本身不發(fā)生根本政治轉(zhuǎn)變，越南也難以取代當(dāng)初菲律賓的作用。

馬來西亞雖與我有爭(zhēng)議，但總體而言態(tài)度比較低調(diào)，也有與我進(jìn)一步發(fā)展政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的意愿。新加坡雖然與美國關(guān)系密切，但與中國沒有海洋爭(zhēng)議，體量也小，不可能成為類似角色。文萊國力和影響更小，因此也不可能。

印尼作為一個(gè)地區(qū)大國，有著自己比較獨(dú)立的戰(zhàn)略選擇，有做世界海洋支點(diǎn)國家的雄心，不會(huì)愿意充當(dāng)美國與中國南海博弈的馬前卒。

因此，像菲律賓這樣既和美國有著密切政治軍事聯(lián)系、又和中國有較大南海爭(zhēng)議、還有一定體量和影響力的國家在南海地區(qū)缺乏替代者。

近期南海局勢(shì)穩(wěn)定可期

從上面分析我們可以看到南海局勢(shì)近期內(nèi)發(fā)展的一些基本趨勢(shì)，中國和東盟國家有著維護(hù)南海地區(qū)穩(wěn)定、管控彼此間主權(quán)爭(zhēng)議的基本共識(shí)，這符合雙方的根本利益。雖然爭(zhēng)議一直存在，有時(shí)也會(huì)升級(jí)，但只要南海地區(qū)的力量格局不發(fā)生重大變化，南海局勢(shì)近期內(nèi)的基本穩(wěn)定是可以預(yù)期的。

雖然美國不會(huì)坐視南海局勢(shì)的平靜，但是由于沒有類似當(dāng)初菲律賓阿基諾三世當(dāng)局的配合，美國難以直接攪動(dòng)南海局勢(shì)再起波瀾。美國將會(huì)繼續(xù)其所謂“自由航行行動(dòng)”，美國軍艦不時(shí)進(jìn)入南海并擅闖中國相關(guān)水域?qū)⑹歉吒怕适录?，但僅以這種行動(dòng)并不能扭轉(zhuǎn)南海局勢(shì)的根本走向。

（作者系上海國際問題研究院海洋研究中心主任）