2017年8月5日，在菲律賓首都馬尼拉召開的第50屆東盟外長會上東盟各國外長與中國正式通過了“南海行為準(zhǔn)則”框架，表明中國和東盟國家有著共同維護南海局勢基本穩(wěn)定的共識。

南海局勢近年來由于一些域外國家出于自身的戰(zhàn)略需求直接插手并不斷挑動一些南海周邊國家與中國的爭議，使得南海地區(qū)濁浪滾滾，險象環(huán)生。在去年7月所謂“南海仲裁案”發(fā)表結(jié)果之時，南海局勢出現(xiàn)了非常嚴(yán)峻的狀況。由于中國在政治、外交和軍事上的嚴(yán)正應(yīng)對，使得一些國家利用所謂“仲裁案”搞渾南海局勢、圍攻中國的企圖難以達(dá)成。

此后，大部分南海國家認(rèn)識到維護南海形勢的基本穩(wěn)定符合該地區(qū)和各國的自身長遠(yuǎn)利益，域外國家在政治軍事上對南海的干預(yù)，只會使得南海局勢更加復(fù)雜化。尤其是菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特執(zhí)政以后，迅速改變了阿基諾三世當(dāng)局甘當(dāng)美國南海戰(zhàn)略的”急先鋒”、一味挑釁中國南海主權(quán)、惡化中菲關(guān)系的做法，轉(zhuǎn)而采取加強與中國的友好合作務(wù)實政策，對緩和南海局勢起到了非常重要的作用。因此，一年多來，南海局勢呈現(xiàn)了明顯的緩解之態(tài)。

目前，由于中國和東盟國家的共同努力，雖然在南海問題上仍然存在不少爭議，在制定《南海各方行為準(zhǔn)則》具體條文的過程中也一定會存在較長時間的爭論和博弈，但從總體而言，中國和東盟愿意維護南海局勢的基本穩(wěn)定、管控可能發(fā)生的各種紛爭是各方的共識。

樹欲靜而風(fēng)不止，南海局勢的今后走向，除了中國和東盟國家的意愿和政策以外，還受到其他因素的影響。

美國不會甘心南海就此平靜

首先，對南海局勢未來走向影響最大的外來因素是美國的政策走向。筆者以為，從目前狀況觀察，特朗普政府的南海乃至亞太戰(zhàn)略還未完全成型，南海目前不是美國排位靠前的戰(zhàn)略重點。

所謂“仲裁案”后一年多的形勢發(fā)展表明，美國在亞太地區(qū)的政治、經(jīng)濟和外交資源并不足以支撐其亞太再平衡戰(zhàn)略的龐大目標(biāo)，其盟國體系的運用也越來越難得心應(yīng)手。美國的軍事資源還占有相當(dāng)優(yōu)勢，但如果不能得到其盟國的全力支持，除非美國愿意冒與中國正面對抗的風(fēng)險，否則也無法將其軍事優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政治成果。更何況隨著中國軍事力量尤其是海上力量的迅速發(fā)展，美國在南海局部地區(qū)乃至亞太地區(qū)的軍事優(yōu)勢也在逐步縮小。美國希望組織聯(lián)合巡航來維護其所謂“航行自由”，迄今也沒有其他國家海軍和美軍正式一起巡航。日本派出云號編隊竄訪南海，也只會用幫助搜尋失蹤美國水平的理由與美軍艦短時期聯(lián)合行動。

但美國不會甘心于花費大量資源和心血策劃的南海局勢就此”流產(chǎn)”，因此必然會有后續(xù)動作。特朗普執(zhí)政以來，美國軍艦與今年5月和7月兩次闖入我南沙、西沙水域，執(zhí)行所謂”自由航行行動”。美國此種行為主要意圖可能是給所有相關(guān)方包括美國的盟國發(fā)出南海問題并沒有就此熄火、美國還會有后續(xù)行動的信號。

最近，美國媒體又爆出特朗普已經(jīng)簽字批準(zhǔn)美國海軍的”南海自由航行行動”的年度計劃。鑒于南海目前相關(guān)各方的態(tài)度和局勢，美國要組織制度化的、由其他國家一起參加的所謂”南海聯(lián)合巡航”是非常困難的，東南亞國家不會參加，歐洲盟國也無暇東顧。美國竭力拉攏的印度因為考慮到自身在印度洋的海洋主權(quán)問題之前也表示不參加。日澳兩國雖然表示支持但并沒有實際參與的跡象。這些國家的軍艦雖然會以各種名義出現(xiàn)在南海，但是與美國海軍聯(lián)合巡航，將嚴(yán)重影響他們與中國的雙邊關(guān)系。

美國不可能就此停止其所謂”航行自由”的行動，這關(guān)系到美國的亞太霸權(quán)和其在盟國心目中的威信，因此今后美國會單獨進行一些此類行動，時而串?dāng)_我水域，這幾乎將會成為南海未來局勢的一種常態(tài)。

南海地區(qū)還會出現(xiàn)一個美國的“急先鋒”嗎？

影響南海局勢未來走向的另一個重要因素則是南海地區(qū)會否再出現(xiàn)一個國家愿意充當(dāng)類似以前菲律賓阿基諾三世當(dāng)局一樣的角色，成為美國南海戰(zhàn)略的“急先鋒”？美國是南海的域外國家，沒有南海相關(guān)國家的直接配合，美國沒有攪動南海局勢的直接抓手。前幾年南海局勢之所以頻生波瀾，很大一個原因是菲律賓和越南兩個與中國有主權(quán)爭議的國家順乎美國的戰(zhàn)略需求，主動升級其與中國的紛爭和對峙。然而現(xiàn)在南海地區(qū)似乎沒有一個國家愿意或者能夠充當(dāng)這個角色。

中菲關(guān)系由于杜特爾特總統(tǒng)的對華新政策進了一個緩和期，菲律賓的政策調(diào)整對于目前南海局勢的緩和相當(dāng)重要。如果杜特爾特政府能夠堅持其逐漸疏美親中的政策，南海局勢就可以保持基本的穩(wěn)定。美國在菲律賓經(jīng)營百年，在菲律賓政界軍界和商界有很深厚的基礎(chǔ)。美國今后會動用何種手段來影響乃至迫使菲律賓重回其戰(zhàn)略軌道，屆時杜特爾特能否頂住美國壓力尚待觀察。不過只要杜特爾特執(zhí)政，菲律賓很難再回到阿基諾三世時期的角色。

越南雖然在南海問題上和中國主權(quán)爭議最大，但越南并非美國政治和軍事盟國，雙方互相并不信任，只是彼此利用。越南非常清楚美國在意識形態(tài)上最終是希望越南出現(xiàn)“顏色革命”的，在關(guān)鍵時刻，越南并不能指望來自美國的安全保障。中越兩國雖然存在主權(quán)爭議，越南也會尋找各種機會來維護其利益，但中越關(guān)系除了國家層面以外，還有黨際關(guān)系的重要影響。從最近幾年的情況觀察，每當(dāng)中越南海爭議加劇緊張時，兩國都能找到辦法管控爭議以緩和局勢。所以只要越南本身不發(fā)生根本政治轉(zhuǎn)變，越南也難以取代當(dāng)初菲律賓的作用。

馬來西亞雖與我有爭議，但總體而言態(tài)度比較低調(diào)，也有與我進一步發(fā)展政治經(jīng)濟關(guān)系的意愿。新加坡雖然與美國關(guān)系密切，但與中國沒有海洋爭議，體量也小，不可能成為類似角色。文萊國力和影響更小，因此也不可能。

印尼作為一個地區(qū)大國，有著自己比較獨立的戰(zhàn)略選擇，有做世界海洋支點國家的雄心，不會愿意充當(dāng)美國與中國南海博弈的馬前卒。

因此，像菲律賓這樣既和美國有著密切政治軍事聯(lián)系、又和中國有較大南海爭議、還有一定體量和影響力的國家在南海地區(qū)缺乏替代者。

近期南海局勢穩(wěn)定可期

從上面分析我們可以看到南海局勢近期內(nèi)發(fā)展的一些基本趨勢，中國和東盟國家有著維護南海地區(qū)穩(wěn)定、管控彼此間主權(quán)爭議的基本共識，這符合雙方的根本利益。雖然爭議一直存在，有時也會升級，但只要南海地區(qū)的力量格局不發(fā)生重大變化，南海局勢近期內(nèi)的基本穩(wěn)定是可以預(yù)期的。

雖然美國不會坐視南海局勢的平靜，但是由于沒有類似當(dāng)初菲律賓阿基諾三世當(dāng)局的配合，美國難以直接攪動南海局勢再起波瀾。美國將會繼續(xù)其所謂“自由航行行動”，美國軍艦不時進入南海并擅闖中國相關(guān)水域?qū)⑹歉吒怕适录?，但僅以這種行動并不能扭轉(zhuǎn)南海局勢的根本走向。

（作者系上海國際問題研究院海洋研究中心主任）