【編者按】

中國改革開放以來，新加坡成為中國學習的榜樣之一。新加坡總統(tǒng)陳慶炎2015年訪華時說，自20世紀90年代以來，已有約有5萬名中國領導干部到新加坡學習城市管理、社會治理和公共管理等課程。但與此同時，中國知識界對學習新加坡亦有不同意見。

在本文中，上海師范大學哲學與法政學院教授李路曲認為，對中國而言，新加坡的比較價值在于它的治理方式與中國有基本相似之處，治理體系有較高的現(xiàn)代化水平，而且也走過了一條漸進式轉(zhuǎn)型與改革之路。兩國國家治理方式變革的相同之處表現(xiàn)在: 都是在保持政治穩(wěn)定的前提下以強國家來推進現(xiàn)代國家建設，推進市場化和社會多元化的進程。不同之處表現(xiàn)在: 在國家治理體系的現(xiàn)代化，包括建立責任型政府、民主化、法治化、市場化和社會組織的發(fā)展方面，新加坡的改革更早也更為深入和成熟，其特點是從強國家弱社會向國家與社會相平衡的方向發(fā)展。

李路曲教授指出，新加坡穩(wěn)定有序地推進了民主進程或漸進而有效地進行了國家治理方式的改革，這對后發(fā)展國家有很大的借鑒意義。當前，中國正在進行轉(zhuǎn)變政府職能、構建責任型政府的改革，這既是提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是發(fā)展民主政治的重要基礎和內(nèi)容。李路曲教授強調(diào)，中國需要適應社會轉(zhuǎn)型的需要，建立新的、有效的民主政治機制，來協(xié)調(diào)各利益群體的利益和訴求。

本文分上下兩部分刊出，以下是下半部分。

新加坡與中國的比較分析

新加坡與中國的發(fā)展和國家治理有著基本的相似性。盡管兩國疆域的大小和人口的多少相差很大，但從比較政治的角度來看，這主要是一種量性而不是質(zhì)性的差別，具有很大的可比性。

從政府與社會的關系尤其是政府的權力及規(guī)模的情況來看，新加坡與中國的相同表現(xiàn)在: 兩國都是強政府的治理模式，即政府的權力較大，在社會經(jīng)濟運行中發(fā)揮著重要作用; 不同之處是程度上的，即新加坡的政府管得較少，給社會留下了更大的活動空間，人們的社會生活更多是靠法律來規(guī)范和保障，由社會自治組織來管理，而中國政府相對來說管得更多，負擔也較大。

我們可以以政府的規(guī)模為例來比較新加坡與中國的情況。新加坡是一個城市國家，永久居民為520 多萬，數(shù)據(jù)顯示，在規(guī)模與其相當?shù)闹袊鞘兄?，政府的?guī)模比新加坡大的多，中國省會城市政府的機構和層級比新加坡多而復雜。從新加坡來看，它只有中央政府，沒有地方政府，是一級政府。其中內(nèi)閣各部16個，法定機構65個，這其中還有近20個相當于中國的行業(yè)協(xié)會。以與新加坡面積和人口規(guī)模相當?shù)闹袊鞘泻陀媱潌瘟惺袨槔覈鞘?、區(qū)、街道三級政府，即不但有市一級直屬的政府分支機構（局、委、辦），而且還有區(qū)一級政府的分支機構（局、委、辦）以及街道。而且機構設置也很多，市一級的政府機構平均約有60個左右，區(qū)一級的政府機構平均約45個，加上每個省會城市平均8個區(qū)，這樣一來，中國省會城市的政府機構比新加坡要多5 倍以上。

由此看來，雖然兩國都是強政府模式，但新加坡的政府規(guī)模小而中國的政府規(guī)模大。設置一個政府分支機構就要分得一份權力，權力過小它就會去爭取權力，同時這也會導致政府機構的功能和權力重疊，降低政府效率?！斑^大的政府權力會過多地干預市場，這是阻礙改革的重要因素?！?/p>

當然，由于中國與新加坡的經(jīng)濟發(fā)展水平及市場化程度和社會組織的發(fā)展還有一定的差異，所以中國的政府還承擔著較多的職能。

從國家治理的角度來看，政府效率的高低與權力的適用范圍有很大的關系。國家疆域的大小可能會使政府的治理機制和治理過程產(chǎn)生很大的差異，這時采取什么樣的治理方式包括制度模式就很重要。從兩國的情況來看，新加坡由于疆域小，政府的層級和機構少，政治輸出和輸入更易直接而通暢，因此政府治理相對簡單。而中國政府的治理則因疆域大，各地差異大，政府的層級多、機構多，使政治輸出和輸入呈現(xiàn)出間接性和多樣性，容易導致其發(fā)生扭曲，因而政府治理要更復雜。尤其是我國還人為地增加了地方政府的機構和層級，使權力傳輸?shù)倪^程更為復雜。這就提出了一個問題，即我們是否可以把龐大而復雜或差異化的治理體系簡單化，通過減少政府的權力，尤其是使政府的權力傳輸更加直接而不易扭曲，使政府可以因地制宜地制定相關政策，從而提高我們的治理水平？

從新加坡的情況來看，由于地域較小和各地發(fā)展的相對平衡，中央政府的意志、政策、制度和監(jiān)督都由中央政府本身按照同一原則進行建設和貫徹，不會出現(xiàn)因各地的情況差異所導致的政策和制度不適應的問題，也不會出現(xiàn)因各地的政府領導人的水平差異而導致貫徹走樣的情況。換言之，由于只有一級政府和全國的同質(zhì)性很高，因而不存在中央與地方之間的矛盾，中央政府可以直接領導各地的治理過程。當然，這不是說政府管得多，恰恰相反，法律嚴格限制了政府的權力，政府只能在有限范圍內(nèi)干預社會和市場的運作。因此，政府機構簡單、政府權力的邊界明確而適當和領導力強，是新加坡國家治理效率較高的三個基本原因。

制約中國政治輸入和輸出問題的重要因素之一是各地的多元化，政府的層級和機構多，而政府又管得過多，同時還由于法律界限不明確導致政府各機構都有擴張自己權力的沖動，過度地使用自己的權力，與社會和市場爭奪權利。進一步來說，這種龐大而單一體制下的統(tǒng)一的治理方式在市場和社會日益多元化的今天通常會產(chǎn)生一種悖論式的治理結(jié)果: 一方面，中央政府越是要通過集中權力來實現(xiàn)自己的意志，實行統(tǒng)一的治理，其決策可能就越是偏離某些地方尤其是基層的實際狀況，從而削弱其治理的有效性；另一方面，如果中央政府通過向地方政府放權來適應基層的實際狀況，那么在缺乏相關體制保證的情況下，地方政府偏離中央政府意志的可能性就越大，宏觀治理的有效性就可能更差。因此，中國的國家治理始終在集權與分權、死寂呆板與鮮活而失控之間糾結(jié)，各種治理問題循環(huán)往復地出現(xiàn)。

實際上，疆域廣大而人口眾多對治理也有有利的一面，這表現(xiàn)在它可以產(chǎn)生規(guī)模效益。我國已經(jīng)在諸多方面利用了這一優(yōu)勢，例如鐵路、公路、汽車業(yè)、航空業(yè)及大多數(shù)產(chǎn)品都能享有廣大的市場就是重要的例證。這一原理在政治學和國家治理方面上也有一定的適用性: 在與各地的情況有著基本一致性和適應性的情況下，中央政府只要在政策制定或制度創(chuàng)制方面做出統(tǒng)一的規(guī)定就可以在所有地方實行，從而減少了政策制定和制度創(chuàng)制的成本。對我國來說，如何利用好政府治理的規(guī)模效應而減少它與多元化的地方結(jié)構不適應的程度，是提高政府治理水平的重要內(nèi)容。

從現(xiàn)階段看，就是要在保持宏觀治理穩(wěn)定或中央保持適當集權的情況下，減少和調(diào)整不利于調(diào)動地方、市場和社會積極性的那些制度和政策，這主要表現(xiàn)在政府要減少對經(jīng)濟和社會的微觀干預?，F(xiàn)在的基本問題是中央政府集中的權力過多，而下放權力的過程較為緩慢，效果也不明顯，沒有調(diào)動起地方的積極性。從新加坡的情況來看，它相當我們一個省會城市所管轄的范圍，在這樣一個范圍內(nèi)，政治輸出和輸入都非常直接，政府的治理容易見效。這是我國為什么要在一定程度上下放政府治理權力的一個重要原因。當然，下放權力的制度保證就是要建立責任型政府。責任型政府的核心是建立合理的責、權、利一致的治理機制，有放有收，建立起合理的央地關系及其相關制度，增加體制的活力，調(diào)動地方和民眾的積極性。否則，改革缺乏足夠的動力。

國家治理方式變革的基本路徑——新加坡經(jīng)驗

從后發(fā)展國家的政治現(xiàn)實出發(fā)，在現(xiàn)代化發(fā)展的初期，建構政治秩序的有效選擇是建立威權政治，這是比建立多元民主政治更現(xiàn)實的選擇。當然，這種威權政體要具有一定的現(xiàn)代性，而且其前途是民主政治，這是后發(fā)展國家通向民主政治的必經(jīng)之路，否則，這種政體或治理方式就會失效。這從“第三波”以來東亞一些國家權威主義的民主轉(zhuǎn)型以及這些國家近十年來經(jīng)濟的迅速發(fā)展中可以得到證明。

具體來說，這種威權體制并不是為了維持政治秩序而一味地對民眾的政治參與訴求進行壓制，而是嚴格但有限度地壓制民眾的政治參與，并隨著經(jīng)濟和政治發(fā)展而逐步地緩解這種壓制。這一過程應該是漸進、持續(xù)而穩(wěn)定的，目標是建設穩(wěn)定有序的民主政治。福山豐富了亨廷頓的這一觀點，他在2014年出版的《政治秩序和政治衰敗: 從工業(yè)革命到民主全球化》一書中，系統(tǒng)地探討了近代以來各政治共同體政治社會運作的機理，從分析后發(fā)展國家在獨立后國家能力低下的原因入手，提出一個秩序良好的社會需要具備強政府、法治和民主問責三個基本要素，缺一不可。他像亨廷頓一樣，批判了那種認為只要推進現(xiàn)代化就可以提高國家治理水平的論調(diào)，認為政治發(fā)展順序非常重要。在進入現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之后，應先建立強勢政府而不是民主制度，尚未建立有效統(tǒng)治能力就進行民主化的政府無一例外的會遭受失敗。在此之后才能有民主問責。實際上，福山是在更廣泛和更現(xiàn)代的意義上進一步論證了亨廷頓的以“政治秩序與政治發(fā)展”為核心的政治發(fā)展理論。

由此看來，如何處理好政治秩序與政治發(fā)展的關系，也即處理好現(xiàn)代化進程與國家治理方式的關系，是后發(fā)展國家進行有效治理的根本問題。

新加坡與中國獨立后都從自己的國情出發(fā)進行了現(xiàn)代國家建設，從政體建設或國家治理方式來看，兩國都建立了權力集中的政治體制，新加坡建立了具有一定現(xiàn)代性的威權主義體制，中國以現(xiàn)代化為目標建立了社會主義的全能主義體制。此后，兩國先后進行了國家治理方式的改革，新加坡在威權主義體制內(nèi)漸進地發(fā)展經(jīng)濟的市場化、社會的自由化和政治的民主化，其中市場化和自由化發(fā)展得很快，而民主化漸進而謹慎地推進，或者說發(fā)展得較慢。與新加坡相比，中國的全能主義體制維持的時間較長，因此國家治理方式的改革也更晚一些。從1978 年底開始，中國的市場化穩(wěn)步推進并取得了較大程度的發(fā)展，社會組織也廣泛興起，社會生活的自由程度隨之提高。在政治民主化方面，在人民代表大會制、多黨合作、黨代會制度和基層組織建設方面都有一定的進展。與新加坡相比，我國的政治改革更為謹慎，目前最大的改革主要是下放政府權力，在一定程度上放松政府對經(jīng)濟和社會的管制。

因此，從國家治理方式來看，盡管兩國都實行了以強國家為主導的治理方式，也都在減少國家對市場和社會的干預，但新加坡在這方面發(fā)展得更快一些，而中國更看重治理方式的歷史繼承性。

很多后發(fā)展國家都建立了威權主義或全能主義體制，但新加坡有所不同的是它的威權主義體制的現(xiàn)代性指向更加明確，這不僅表現(xiàn)在它較早選擇了市場經(jīng)濟，更主要的是在建國之初它還保留了英國留下的行政制度和法律制度，在進行了一定的民族化改造后一直延用下來，并較早地開始了行政體制的現(xiàn)代性改革和政治體制的民主化改革。

新加坡穩(wěn)定有序地推進了民主進程或漸進而有效地進行了國家治理方式的改革，對后發(fā)展國家有很大的借鑒意義。多數(shù)后發(fā)展國家或者是發(fā)生了迅速的民主轉(zhuǎn)型，以致出現(xiàn)政治的失序和經(jīng)濟的停滯; 或者是壓制民主化進程，因而無法推動國家治理方式的現(xiàn)代化改革，導致國家治理的失效和社會矛盾的累積，并最終遲滯經(jīng)濟的發(fā)展。1980 年代以來，很多后發(fā)展國家都被卷入了“第三波”民主化浪潮，這些國家的民主化進程都有所推進，但只有少數(shù)國家或地區(qū)經(jīng)過一段時間后實現(xiàn)了政治的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟的發(fā)展，而大多數(shù)國家都沒有實現(xiàn)穩(wěn)定有而序的發(fā)展。

然而，新加坡通過一系列改革措施和一系列穩(wěn)定措施來漸進而持續(xù)地推進國家治理方式的變革，從而使經(jīng)濟、社會和政治都穩(wěn)定地向前發(fā)展，既沒有出現(xiàn)無序狀態(tài)也沒有出現(xiàn)中斷或倒退。持續(xù)性、漸進性和穩(wěn)定性是其國家治理方式改革和發(fā)展的重要特點。這與人民行動黨政府對民主化的發(fā)展是“疏導”而不是“堵塞”、限制而不是阻止的治理方式有很大關系。我們可以其集選區(qū)制度（Group Representation Constituency）的實行過程為例來進行分析。

新加坡基本的民主制度是選舉民主，因此實行什么樣的選舉制度就決定著其民主的水平和性質(zhì)。人民行動黨為了應對1980 年代以后反對黨的重新崛起和選舉過熱的現(xiàn)象，于1988 年實行了集選區(qū)制度，建立了一些集選區(qū)，規(guī)定參選政黨必須推出候選人團隊而不是單個候選人來參加選舉。實行這項制度的目的在于提高選舉門檻，使長期在野的反對黨很難在一個選區(qū)里同時找到幾位有競爭力的候選人，從而限制反對黨在選舉中獲勝的可能性，使選舉不至于過快過熱的發(fā)展，保持政治的穩(wěn)定性。但另一方面應該看到，這畢竟是一項正常的選舉制度，沒有剝奪反對黨和民眾的選舉權利，因此，這項制度能夠適應民眾日益高漲的政治參與要求，從而把反對黨和民眾規(guī)范在正常的選舉秩序之內(nèi)，而不會采取非制度化的手段參與政治，這樣可以緩解不同群體與執(zhí)政黨之間的矛盾。

進而，盡管這項制度在當時限制了反對黨獲勝的可能性，但在反對黨的力量確實有所增強并可以在某些集選區(qū)推出選舉團隊時，也給它們留下了發(fā)展和突破的空間，沒有限制民主的進一步發(fā)展。

從當代后發(fā)展國家治理方式變革的路徑來看，我們可以說，在特定的政治發(fā)展階段上，在一黨長期執(zhí)政或較穩(wěn)定的政治環(huán)境中培育起民主機制并推動民主化進程的路徑是最優(yōu)選擇。這包括已經(jīng)發(fā)生政治轉(zhuǎn)型的日本和未轉(zhuǎn)型的新加坡，在一定程度上也包括馬來西亞，盡管馬來西亞在民主發(fā)展的同時沒有十分有效地提高政府的效率和實現(xiàn)經(jīng)濟的高速發(fā)展，因而不能說是最優(yōu)選擇，但其經(jīng)濟和社會的較快發(fā)展還是明顯的。

中國幾乎是與新加坡在同一時期開始政治或國家治理方式改革的。在1978 年底改革開放以后，我國逐步推進了村委會的直選，并在農(nóng)村和城市的基層實行了人大代表自下而上的有限選舉，一度使選舉政治有所發(fā)展。但由于這種選舉出現(xiàn)了失控的風險，因此到1990 年代后減少了這種選舉民主的范圍和程度。但在政協(xié)和人大體制中以及個別地區(qū)基層政府的決策過程中，在一定程度上推進了協(xié)商式民主，并在較小程度上推行了選舉民主，這種由執(zhí)政黨和政府自上而下主導的民主進程保證了政治穩(wěn)定。實際上，這一時期我國治理方式改革的重點是理性化建設而非民主化建設，這表現(xiàn)在建立服務型政府和法治建設方面，還表現(xiàn)在黨的“十八大”以來我們把提高國家治理的現(xiàn)代化水平和法治建設放在重要地位。

實際上，我們在一定的歷史時期把國家治理方式的理性化和現(xiàn)代化而非民主化放在優(yōu)先位置，不僅抓住了發(fā)展的機遇，保證了經(jīng)濟的快速發(fā)展，而且也為民主化建設創(chuàng)造了制度和經(jīng)濟條件。

同時，從很多后發(fā)展國家治理方式變革的基本路徑來看，在一個正在現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型社會中，能否不斷提高治理方式的現(xiàn)代化水平是提高治理能力或保證治理有效性的前提，也是能否保證民主穩(wěn)定發(fā)展的前提。換言之，提高國家治理能力與民主政治建設是相輔相成的，只有在推進國家治理現(xiàn)代化的同時謹慎而有效地進行民主政治建設，才能在面對經(jīng)濟和社會的不斷變遷時保證國家治理的有效性。關于政府治理能力與政治結(jié)構的關系，“一般的原則是，任何國家的發(fā)展競爭力不僅取決于國家是如何組織的，而且還取決于權力的主要階級基礎?！碑敽蟀l(fā)展國家的經(jīng)濟發(fā)展到一定程度并引發(fā)精英群體之間的沖突時，重新配置國家權力的主要階級基礎就變得至關重要了，這是政府提高治理能力的政治基礎，這種政治結(jié)構的改革能否與時俱進，是轉(zhuǎn)型國家能否持續(xù)發(fā)展或提高政府治理能力的最重要的政治基礎。

很多后發(fā)展國家沒有深刻認識各利益階層和精英沖突的政治意涵，過度采取了行政吸納政治的應對手段，以為只要保持強大的行政能力，不管政治結(jié)構如何，都可以不受限地壓制精英群體的沖突，從而實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展。盡管這可能在一定的條件下或一定的時期內(nèi)有效，但很快就會導致政府的無能為力。因為行政吸納政治可以在政治與行政一致的情況下有效，但在不一致的情況下就會低效甚至無效，在轉(zhuǎn)型時期兩者的關系是動態(tài)的，行政權力的改革需與政治改革相輔相成，否則會降低改革的效力并使經(jīng)濟發(fā)展陷入困境。正如中國目前改革所面臨的問題一樣，按照新的社會結(jié)構重新配置權力和權利結(jié)構，即持續(xù)而漸進地推進政治體制或國家治理方式的改革是化解阻礙發(fā)展因素繞不開的路徑和手段。從新加坡的情況來看，它由于漸進而持續(xù)地推動了政治改革，因此不但其政府的治理能力很強，而且政治與行政的一致性程度也較高，使行政治理具有較穩(wěn)定的政治基礎，因此經(jīng)濟和社會保持著較好的發(fā)展勢頭。

當前，我們正在進行轉(zhuǎn)變政府職能、構建責任型政府的改革，這既是提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是發(fā)展民主政治的重要基礎和內(nèi)容。“責任型政府并非簡單消極地回應社會訴求的行政機構，也不是只注重提供公共物品的服務型政府。責任型政府應該是承擔多重政治和社會責任、依據(jù)國家法律和行政規(guī)范行使公共管理職權、貫徹落實各項責任并承擔法律和制度化問責的政府?！彼炔煌诟叨燃瘷嗟墓芾硇驼?，也不同于屈從社會的服務型政府，而是依據(jù)現(xiàn)代政治、法律和市場原則進行治理的現(xiàn)代型政府。其中對政府進行“制度化的問責”已經(jīng)不僅是民主政治的基礎，而是民主政治的重要內(nèi)容了。

應該看到，我國正在進行的責任型政府建設的主要內(nèi)容是進行政治理性化的建設，即提高國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，還沒有在更大程度上推進其法治化的問責制和民主政治建設。然而，隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展和社會結(jié)構的變化，已有的治理方式，包括按照已有的思路改革治理方式的辦法與現(xiàn)實發(fā)展不相適應的一面會越來越突顯出來，僅僅依靠理性化或現(xiàn)代化層面的政府改革不足以徹底解決政治體制與經(jīng)濟和社會多元化之間的矛盾，因此，繼續(xù)推進這一層面改革的效果越來越小。為推動經(jīng)濟和社會進一步發(fā)展所進行的一系列行政的、經(jīng)濟的和社會的改革措施受到了各種利益集團——包括地方政府的、國有企業(yè)的、甚至大的壟斷民企以及一些意識形態(tài)利益集團——和弱勢群體不同程度的抑制或消極對待。從國家治理上來看，就是在轉(zhuǎn)型時期或新的經(jīng)濟和社會結(jié)構中，制約和平衡各種利益和權力的治理機制沒有進行相應的改革。換言之，阻礙改革和政府效率提高的主要問題已經(jīng)不再是一般的微觀政策可以解決的，而是中觀或宏觀的政治體制的問題。

適應新的社會結(jié)構的治理方式需要在宏觀制度上進行更為深入或較大程度的改革，要從制度上解決政府干預問題、司法相對獨立的問題、各種利益集團的特權問題等，這些都涉及到政治體制問題。對此， 2015 年3 月中央全會通過了實行社會主義協(xié)商式民主的決議。這說明，進一步推動政治領域中的民主政治建設已經(jīng)是我們面臨的重要問題，我們要適應社會轉(zhuǎn)型的需要，建立新的、有效的民主政治機制，來協(xié)調(diào)各利益群體的利益和訴求。當然，我們的民主是指優(yōu)質(zhì)性的民主，它是高制度化水平、有廣泛政治參與、穩(wěn)定而高效的民主形式。

結(jié)論

新加坡政府在應對社會變遷的過程中穩(wěn)定而持續(xù)地推進國家治理方式的改革，建立了高度現(xiàn)代化的國家治理體系，是后發(fā)展國家最成功的范例之一。這與它能夠隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會變遷和各種政治力量的此消彼長有效調(diào)整和重新配置政治資源是分不開的，與它可以隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而在國家與社會之間以及在不同的精英群體之間營造了一個廣泛而相互支持的政治聯(lián)盟網(wǎng)絡是分不開的，這是它提高政府治理能力的政治和社會基礎。

實際上，中國與新加坡提高國家治理能力的改革或發(fā)展的基本趨勢和路徑是相似的，盡管在某些具體方面以及發(fā)展的進度方面有所不同。同時，自1980 年代初改革開放以來，中國一直在不同程度上和不同領域中把新加坡作為學習的對象之一，幾代國家領導人都很重視新加坡的治理經(jīng)驗和發(fā)展模式。從1980 年代對其政治集權化與經(jīng)濟市場化的二元結(jié)構的重視和肯定，到1990 年代從革命黨向執(zhí)政黨的領導方式的轉(zhuǎn)變和推行社會主義市場經(jīng)濟，到對新權威主義發(fā)展模式的重視，以及對新加坡政府與國有企業(yè)的關系的研究和借鑒等，在實踐上和理論上都做了很多學習新加坡經(jīng)驗的努力。（全文完）

（本文原刊于《學?！?017年第2期，原題：“新加坡與中國國家治理方式變革的比較分析”。略去注釋，正文略加重新編輯并由作者審定。經(jīng)授權刊用。）